TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 décembre 2011
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mme Isabelle Guisan et M. Eric Brandt, juges.
Recourant
X.________, à Tartegnin, représenté par Me Malek Buffat Reymond, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière rurale Section I,
Tiers intéressés
Y.________, à Tartegnin, représenté par Me Mathias Keller, avocat à Lausanne,
A.Z.________, à Gilly,
B.Z.________, à Gilly, tous deux représentés par Me Philippe Ciocca, avocat à Pully,
Objet
Droit foncier rural
Recours X.________ c/ décision de la Commission foncière rurale, Section I du (droit foncier rural - soustraction à la LDFR des parcelles , 1 et 2******** du Registre foncier de Tartegnin)
Vu les faits suivants
A. Y.________ est propriétaire des parcelles n°, 1 et 2******** du Registre foncier de Tartegnin. La parcelle n°, d’une surface de 34'200 m2, est plantée de vignes, pour une surface de 12'886 m2; le solde est occupé par des prés et des champs. Deux bâtiments (ECA n°3 et 4********) sont érigés sur ce bien-fonds. Le bâtiment n°3********, d’une surface de 2 m2, abrite un poulailler. Le bâtiment n°4********, construit vers 1850, sert de maison d’habitation; d’une surface de 204 m2 au sol, il comprend trois niveaux habitables. La parcelle n°1********, d’une surface de 1’612 m2, est plantée de vignes. La parcelle n°2********, d’une surface de 3’166m2, est occupée par une forêt. Ces terrains sont actuellement loués à des viticulteurs. Par acte du 26 novembre 2010, instrumenté par Me Roland Niklaus, notaire et président de la Commission foncière rurale, section I (ci-après: la Commission foncière), Y.________ a promis de vendre les parcelles n°, 1 et 2******** à A.Z.________ et B.Z.________, pour un prix de 2'000'000 fr. La vente était notamment subordonnée à l’octroi par les acheteurs d’une autorisation d’acquérir au sens de l’art. 61 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).
B. Dans la Feuille des avis officiels (FAO) des 4 et 7 janvier 2011 a été publié un appel d’offres, selon lequel les parcelles n°, 1 et 2******** avaient trouvé un acquéreur qui n’était pas exploitant à titre personnel, pour un montant total de 2'000'000 fr. Le 19 janvier 2011, X.________, diplômé de l’Ecole d’agriculture de Marcelin, qui exploite un domaine viticole à Tartegnin, a offert d’acquérir les parcelles n°, 1 et 2********, pour le prix de 2'001'000 fr.
C. Le 12 avril 2011, Y.________ s’est adressé à la Commission foncière pour demander la soustraction au droit foncier rural d’une emprise de 2’902 m2 à détacher de la parcelle n° , et l’inscription d’une mention correspondante au Registre foncier. Cette emprise correspond à la surface des bâtiments n°3 et 4********, ainsi que de leurs abords immédiats. Le 21 juillet 2011, le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a délivré l’autorisation spéciale requise selon les art. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 4a de l’ordonnance fédérale du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110). Le 18 août 2011, le SDT a informé Y.________ de la transmission du dossier à la Commission foncière, en précisant qu’après la décision rendue par celle-ci, il statuerait au regard de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF, RSV 913.11). Le 19 août 2011, la Commission foncière a autorisé Y.________ à requérir la mention en question (dossier Men n° 5). Le Département de l’économie (ci-après: le Département) comme autorité de surveillance a renoncé à recourir contre cette décision. Le 13 septembre 2011, il a, par le SDT, autorisé le morcellement.
D. Le 29 août 2011, Y.________ a demandé à la Commission foncière l’autorisation de vendre les parcelles n°, 1 et 2******** à A., viticulteur à Tartegnin, comme exploitant personnel, pour le prix de 206'068 fr. La Commission foncière a délivré l’autorisation requise, le 1er septembre 2011 (dossier Aut n° 6********). X. a recouru contre cette décision, en concluant soit à sa nullité, soit à son annulation (cause FO.2011.0028). Pour sa part, le Département a renoncé à recourir.
E. Le 2 septembre 2011, X.________ s’est adressé à la Commission foncière pour réaffirmer son intention d’acquérir les parcelles n°, 1 et 2********, ainsi que s’opposer à tout morcellement de la parcelle n°******** qui aurait pour but d’éluder les règles du droit foncier rural. Pour le cas où la Commission foncière avait autorisé le morcellement ou l’acquisition par une personne qui n’est pas exploitant à titre personnel, X.________ a invité la Commission foncière à tenir son courrier pour un recours. Le 15 septembre 2011, la Commission foncière a transmis le courrier du 2 septembre 2011 au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence.
F. Par acte du 12 septembre 2011, X.________ a recouru. Il a pris les conclusions suivantes :
« I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission foncière rurale, section I, du 19 août 2011, tendant à soustraire au droit foncier rural une surface de 2'908 m2 de la parcelle n°******** de Tartegnin est nulle, respectivement annulée.
III. Toutes décisions de la Commission foncière rurale, section I, de soustraction au droit foncier rural, de morcellement de tout ou partie des parcelles n°, 1 et 2******** de Tartegnin, ou qui autoriseraient la vente de tout ou partie des parcelles n° , 1 et 2******** de Tartegnin à une personne autre que X.________ sont nulles, respectivement annulées, subsidiairement révoquées.
IV. X.________ est reconnu exploitant personnel et autorisé à acquérir les parcelles n°, 1 et 2******** de Tartegnin.
V. Ordre est donné au Registre foncier d’Aubonne d’annuler toute mention de soustraction au droit foncier rural de tout ou partie des parcelles n°, 1 et 2******** du Tartegnin, toute inscription de morcellement desdites parcelles, ainsi que toute inscription en qualité de propriétaire de tout ou partie des parcelles précitées, de toute personne autre que X.________.
VI. Constater que tout décision du Juge civil à propos des parcelles n°, 1 et 2******** de Tartegnin sont soumises aux injonctions de la présente procédure».
Au titre des mesures provisionnelles, le recourant a demandé la suspension, jusqu’à droit connu au fond, de toute procédure tendant à l’inscription au Registre foncier d’une mention de soustraction au droit foncier rural de tout ou partie des parcelles n°, 1 et 2******** de Tartegnin, de même que la suspension de toute procédure tendant à l’inscription d’un morcellement de ces bien-fonds, ainsi qu’à l’inscription de toute personne autre que le recourant en qualité de propriétaire, notamment des époux Z.. La Commission foncière propose le rejet du recours. Les époux Z. concluent principalement à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Me Niklaus est intervenu spontanément dans la procédure, pour expliquer la façon dont il avait rempli son mandat. Y.________ s’en remet à justice. Le recourant a répliqué, en présentant diverses requêtes quant à l’instruction de la cause. Il a maintenu ses conclusions et étendu celles-ci, comme suit:
«La décision du Service de développement territorial, Division Hors Zone à Bâtir, du 21 juillet 2011, les décisions du Service de développement territorial des 18 août 2011 et 13 septembre 2011 sont nulles, respectivement annulées, subsidiairement révoquées».
G. Par avis du 12 septembre 2011, le juge instructeur a interdit à Y.________ de requérir auprès du Registre foncier l’inscription de la mention autorisée par l’autorité intimée selon sa décision du 19 août 2011, ainsi que de toute autre modification de l’état du Registre foncier, concernant les parcelles n°, 1 et 2******** (ch. 3 de cet avis). Par une décision incidente du 20 octobre 2011, le juge instructeur a, sur requête des époux Z., retiré l’effet suspensif au recours et rapporté les mesures visées au ch. 3 de l’avis du 12 septembre 2011. Contre cette décision, X. a formé un recours incident (RE.2011.0015), pendant.
H. Le 2 décembre 2011, le juge instructeur a rejeté la demande présentée par le recourant, tendant à la jonction des causes FO.2011.0020 et FO.2011.0028.
I. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Il convient préalablement de circonscrire l’objet du recours.
a) Devant la juridiction administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision, exprimée dans son dispositif. Dans cette mesure, la décision détermine l’objet de la contestation qui peut être déférée en justice par la voie du recours. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 II 165 consid. 5 p. 174, 457 consid. 4.2 p,. 462/463; 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414, et les références citées).
b) Comme objet du recours, le recourant a désigné celle rendue le 19 août 2011 par la Commission foncière, autorisant la soustraction au droit foncier rural d’une emprise de 2'902 m2, à détacher de la parcelle n° , et de faire inscrire une mention y relative au Registre foncier. En tant que le recourant s’en prend à toute décision de la Commission foncière attribuant à un autre que lui tout ou partie des parcelles n°, 1******** et 2********, le recours vise également, de manière implicite, la décision rendue le 1er septembre 2011 par l’autorité intimée, autorisant Y.________ à vendre ses terrains à A.________. Cette décision fait toutefois l’objet d’un recours séparé (cause FO.2011.0028). Elle est partant exorbitante du présent litige.
c) Le recourant s’oppose au morcellement de tout ou partie des parcelles n°, 1 et 2********. Cette conclusion ne concerne que la parcelle n°********, à l’exclusion des deux autres, qui n’ont pas été morcelées.
d) La décision du 19 août 2011 formant l’unique objet du litige, sont dès lors irrecevables les conclusions n°III et IV présentées à l’appui du recours du 12 septembre 2011, en tant qu’elles concernent la vente des parcelles n°, 1 et 2******** et leur attribution au recourant. Corollairement, n’est pas recevable la conclusion n°V, portant sur l’annulation de mentions et inscriptions apportées au Registre foncier. De même, il est impossible au Tribunal cantonal, saisi d’un recours formé contre une décision de la Commission foncière, de donner des injonctions au juge civil statuant sur des mesures provisionnelles et superprovisionnelles. La conclusion n°VI formulée par le recourant est également irrecevable.
Il se pose la question de savoir si le recourant a qualité pour agir.
a) Celle-ci s’examine au regard de l’art. 83 al. 3 LDFR, aux termes duquel peuvent recourir devant l’autorité cantonale de recours: les parties contractantes, contre le refus de l’autorisation; l’autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du droit d’emption, du droit de préemption ou du droit à l’attribution, contre l’octroi de l’autorisation. La qualité pour agir est définie exclusivement par l’art. 83 al. 3 LDFR, et non par le droit cantonal (ATF 129 III 583 consid. 3.1 p. 585/586). L’art. 75 LPA-VD, invoqué par le recourant, ne s’applique partant pas.
b) Les intentions des tiers intéressés ont évolué. Dans un premier temps, a été envisagée la solution consistant pour Y.________ à vendre les parcelles n°, 1 et 2******** aux époux Z.________, en un seul lot. Cela s’est concrétisé par la promesse de vente du 26 novembre 2010, la demande d’autorisation d’acquérir au sens de l’art. 64 al. 1 let. f LDTR et l’appel d’offres publié dans la FAO des 4 et 7 janvier 2011. Si les tiers intéressés avaient persisté dans cette voie et que, par hypothèse, la Commission foncière avait autorisé la vente à un tiers, le recourant, comme exploitant à titre personnel ayant répondu à l’appel d’offres, aurait eu qualité pour recourir (arrêts FO.2010.0033 du 27 juillet 2011, consid. 1; FO.2008.0011 du 19 décembre 2008, consid. 2b; FO.2006.0014 du 30 novembre 2007, consid. 2).
c) Toutefois, pour des raisons qui leur sont propres, les tiers intéressés ont renoncé à l’opération, de sorte que la Commission foncière n’a pas eu à statuer sur la demande d’autorisation d’acquérir. Dès lors que les époux Z.________ sont exclusivement intéressés à devenir propriétaires des bâtiments n°3******** et 4********, Y.________ a, le 12 avril 2011, déposé une demande de soustraction au droit foncier rural d’une emprise de 2’902m2, à détacher de la parcelle n°, correspondant aux bâtiments en question et leurs alentours immédiats. Y.________ a également demandé à pouvoir faire porter une mention y relative au Registre foncier. Cette procédure est régie par l’art. 86 al. 1 let. b LDFR, aux termes duquel font l’objet d’une mention au Registre foncier les immeubles non agricoles situés en dehors de la zone à bâtir et qui n’entrent pas dans le champ d’application général de la LDFR (art. 2 LDFR). Le 19 août 2011, la Commission foncière a délivré l’autorisation nécessaire. Contre cette décision positive, seuls ont qualité pour agir, selon l’art. 83 al. 3 LDFR, l’autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du droit d’emption, du droit de préemption ou du droit à l’attribution. Or, le recourant n’entre dans aucune de ces catégories, car il n’est ni fermier des parcelles n°, 1******** et 2********, ni titulaire d’un droit d’emption ou de préemption. Cela étant, le recourant fonde ses prétentions sur le fait qu’ayant fait, le 19 janvier 2011, une offre dans le cadre de l’appel d’offres public, il disposerait d’un droit à l’attribution des terrains litigieux. La difficulté à cet égard provient de ce qu’Y.________ a renoncé au projet de vendre aux époux Z.________ la totalité des biens-fonds en question. Partant, on ne se trouve pas dans le cas d’une éviction du recourant de la procédure d’appel d’offres. Le recourant ne peut dès lors opposer à l’opération un droit à l’attribution des parcelles n°, 1 et 2********. Il n’a dès lors pas qualité pour agir contre la décision du 19 août 2011, sur le vu de la jurisprudence qui vient d’être rappelée.
d) Le recours est irrecevable. Supposé recevable, il aurait dû être rejeté, pour les motifs qui suivent.
Le recourant a formulé plusieurs requêtes relatives à l’instruction de la cause.
a) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst./VD et 33 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier, de prendre connaissance des preuves, d’en fournir, de participer à leur administration et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272, et les arrêts cités). La procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Le Tribunal cantonal a toutefois la faculté de tenir une audience et d’ordonner des débats, y compris l’audition des parties et une inspection locale (art. 29 al. 1 let. a et b LPA-VD), lorsque les besoins de l’instruction l’exigent (art. 27 al. 2 et 3 LPA-VD). Cela ne signifie pas pour autant que les parties disposeraient du droit inconditionnel d’être entendues oralement (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; art. 33 al. 2 LPA-VD). L’autorité reste libre de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur probante des mesures proposées, elle a acquis la certitude que celles-ci ne modifieraient pas son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, et les arrêts cités).
b) Dans le bordereau joint à l’appui du recours, établi le 12 septembre 2011, le recourant a requis la production des pièces suivantes:
« 51. En mains de A.Z.________ et B.Z.________ et de Me Roland Niklaus, tous courriers échangés entre Me Roland Niklaus et A.Z.________ et B.Z.________ concernant les démarches entreprises pour permettre aux époux Z.________ d’acquérir les parcelles nos , 1 et 2******** de Tartegnin
En mains d’Y., tous courriers et emails qui lui ont été adressés par le notaire Niklaus, ainsi que par les époux Z., ou les avocats de ceux-ci, en relation avec les parcelles nos , 1 et 2******** de Tartegnin, depuis le début de l’année 2011.
En mains d’Y.________, tous courriers qu’il a adressés à Me Niklaus, ainsi qu’à des autorités, notamment le Commission foncière rurale, section I, mais aussi à d’autres autorités
En mains de Me Roland Niklaus et de la Commission foncière rurale, section I, tous courriers, requêtes et autres documents, exhaustifs, adressés par Me Roland Niklaus à la Commission foncière rurale, Section I, depuis le mois de novembre 2010 jusqu’à la présente, ainsi qu’à d’autres autorités, notamment le Département de l’économie
En mains de A.Z.________ et B.Z.________, copie de la requête de mesures provisionnelles et préprovisionnelles qui a conduit à l’ordonnance du (sic)
En mains de la Chambre patrimoniale du canton de Vaud, copie du dossier concernant la cause opposant A.Z.________ et B.Z.________ à Y.________, affaire dans laquelle Mme la Juge déléguée a notamment rendu une ordonnance de mesures préprovisionnelles du 31 mai 2011, sous le numéro JP11.020237
En mains de la Commission foncière rurale, section I, la totalité du dossier de la cause».
A l’appui de ses déterminations relatives aux mesures provisionnelles, du 19 octobre 2011, le recourant a demandé également la production de la demande de morcellement, ainsi que, par Me Niklaus, de tous les écrits par lesquels il aurait informé Y.________ de l’offre du recourant.
Dans le bordereau joint à sa réplique, du 25 novembre 2011, le recourant a requis la production des pièces suivantes:
« 51. En mains de Maître Roland Niklaus (…) Copie du courrier par lequel le notaire Niklaus a transmis à M. Y., l’offre formulée le 19 janvier 2011 par X..
53.En mains de Maître Roland Niklaus (…) Copie de la requête qu’il a adressée le 22 juillet 2011 à la Commission foncière rurale, section I.
Dans sa réplique du 25 novembre 2011, le recourant a enfin demandé la tenue d’une audience avec inspection locale et l’audition de témoins, notamment d’Y.________.
c) Le recourant a eu l’occasion de consulter le dossier de la cause, comprenant les dossiers produits par la Commission foncière rurale (Aut 6******** et Men 5********), qui contiennent les requêtes, dont il a demandé l’apport, ainsi que des échanges de correspondance. Relativement à la procédure de première instance, le recourant a eu accès à toutes les pièces sur lesquelles la Commission foncière a fondé la décision attaquée. Dès lors, il n’y a pas lieu d’ordonner la production d’autres documents, auprès de tiers qui les détiendraient, qui se rapporteraient à ces procédures. La requête tendant à l’apport du dossier de la procédure civile en cours doit être rejetée, car elle sort du cadre du litige tel qu’il a été circonscrit (cf. consid. 1 ci-dessus). La production des pièces en mains de tiers, portant notamment sur leur correspondance, doit également être rejetée, dans la mesure où elle est recevable et a conservé son objet. Il est d’une part douteux que le Tribunal puisse ordonner la remise de documents portant sur les relations entre Y.________ et Me Niklaus, ainsi que les époux Z.________ et Me Niklaus, car ils sont protégés par le secret professionnel et les règles du mandat. D’autre part, le recourant a demandé la production de ces pièces aux fins d’étayer son grief relatif à la fraude à la loi. Or, il a lui-même joint à sa réplique du 25 novembre 2011, des documents à ce propos, notamment des courriels. Enfin, par une appréciation anticipée des moyens de preuve, le Tribunal considère qu’il n’est pas nécessaire d’investiguer plus avant sur les rapports internes des parties, eu égard au sort à réserver au recours sur ce point (cf. consid. 6 ci-dessous). De même, pour le même motif, le Tribunal tient une audience avec inspection locale et audition de témoins pour superflue, dès lors que les questions à trancher relèvent d’une appréciation d’ordre exclusivement juridique et que leur examen ne nécessite pas d’instruction complémentaire s’agissant des faits (cf. consid. 6 ci-dessous).
Le recourant reproche à la Commission foncière de ne l’avoir pas tenu comme partie à la procédure ouverte devant elle, et d’avoir violé les droits attachés à cette qualité.
a) Aux termes de l’art. 13 al. 1 LPA-VD, ont qualité de partie dans la procédure administrative les personnes susceptibles d’être atteintes par la décision à prendre et qui participent à la procédure (let. a); les personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie (let. b); les personnes ou autorités qui disposent d’un moyen de droit contre la décision attaquée (let. c); les personnes intervenant dans une procédure d’enquête publique ou de consultation (let. d). L’autorité peut, d’office ou sur requête, appeler en cause ou autoriser l’intervention de personnes qui pourraient avoir qualité de partie au sens de l’art. 13 LPA-VD (art. 14 LPA-VD).
b) Dès lors qu’elle pouvait considérer, sans violer la LDFR, que la procédure d’appel d’offres n’était pas allée à son terme (cf. consid. 6 ci-dessous), privant du même coup de son objet l’offre présentée le 19 janvier 2011 par le recourant, la Commission foncière n’avait pas de raisons de tenir le recourant comme une partie à la procédure qui a conduit au prononcé de la décision du 19 août 2011, au sens de l’art. 13 al. 1 let. a LPA-VD. Pour le surplus, le recourant n’entre pas dans l’une ou l’autre des catégories visées à l’art. 13 al. 1 let. b, c et d LPA-VD. On ne saurait enfin reprocher à la Commission foncière de ne pas avoir attrait le recourant à la procédure selon l’art. 14 LPA-VD. N’étant pas partie aux procédures ouvertes devant la Commission foncière, le recourant ne peut pas se plaindre de ne pas en avoir été informé, ni invité à se déterminer à leur propos.
Le recourant fait valoir qu’à raison de sa proximité avec Me Niklaus, qui a présenté les demandes d’Y.________ et préside la Commission foncière, celle-ci aurait dû se récuser spontanément. En ne le faisant pas, elle aurait violé les art. 29 et 30 Cst.
a) La Commission foncière rurale, section I, est l’autorité cantonale chargée notamment des autorisations au sens des art. 60, 63, 64 et 65 LDFR; elle est également compétente pour autoriser les mentions au sens de l’art. 86 LDFR (art. 5 de la loi d’application de la LDFR, du 13 septembre 1993 - LVLDFR, RSV 211.42; art. 3 al. 1 du règlement d’application de la LVLDFR, du 10 décembre 1993 – RLVLDFR, RSV 211.42.1, mis en relation avec l’art. 10 LVLDFR). Composée de cinq à sept membres nommés par le Conseil d’Etat pour la durée d’une législature (art. 7 LVLDFR), la Commission foncière est une autorité administrative au sens de l’art. 4 LPA-VD, de nature collégiale.
b) Aux termes de l’art. 11 LPA-VD, l’autorité collégiale statue sur les demandes de récusation visant un ou plusieurs de ses membres (al. 1); l’autorité de recours statue sur les demandes de récusation visant l’ensemble d’une autorité ou la majorité de ses membres (al. 2). Dès lors que le recourant met en doute l’impartialité de la Commission foncière, prise dans son ensemble, il appartient au Tribunal cantonal, comme autorité de recours des décisions de la Commission foncière (art. 92 al. 1 LPA-VD), d’en décider (cf. arrêts GE.2011.0030 du 5 juillet 2011, consid. 2a; GE.2010.0001 du 21 octobre 2010, consid. 4).
c) Celui qui entend user de son droit de récusation doit le faire immédiatement après avoir pris connaissance du fait qu’il allègue à l’appui de sa demande (art. 10 al. 2 LPA-VD). Sous l’angle de la bonne foi, les prétentions que tirent les parties du droit de récusation s'éteignent par péremption lorsque le plaideur procède devant un juge ou une autorité en connaissance des faits pouvant justifier une récusation; en effet, l'intéressé accepte ainsi, de manière tacite, que la personne récusable exerce ses fonctions (ATF 134 I 20 consid. 4.3.1 p. 21; 132 II 485 consid. 4.3 p. 496/497; arrêts GE.2011.0030, précité, consid. 4b; GE.2010.0013 du 3 février 2011, consid. 4; GE.2008.0070 du 15 mai 2009, consid. 2). Lorsque la composition de l’autorité appelée à statuer ne lui est pas communiquée, le justiciable est censé connaître cette information lorsqu’elle est aisément disponible, par exemple par le truchement d’un annuaire officiel ou d’un site Internet (cf. ATF 135 II 430 consid. 3.3.2 p. 438; 134 I 20 consid. 4.3.1 p. 21/22). En l’occurrence, le fait que Me Roland Niklaus, notaire, préside la Commission foncière rurale, section I, est notoire. Il suffit pour cela de consulter le site Internet de l’Etat de Vaud (Economie/Agriculture/Fermage & Droit foncier rural/Droit foncier rural), sur lequel figure l’indication que la Commission foncière est l’autorité cantonale compétente en matière de droit foncier rural, et qu’elle est présidée par Me Niklaus. Le 2 février 2011, le recourant s’est adressé à la Commission foncière pour faire valoir son point de vue. Dans ce courrier, il a mentionné le nom de Me Niklaus comme mandataire des époux Z.________ et signalé qu’il préside la Commission foncière. Il en a fait de même dans un courrier adressé le 6 juin 2011 au Chef du Département de l’économie. Ainsi, dès février 2011, le recourant connaissait le fait qu’il allègue à l’appui de son grief. S’il faut considérer que le recours contient une demande de récusation de la Commission foncière en corps, cette requête est tardive au regard de la jurisprudence qui vient d’être rappelée, partant irrecevable (cf. arrêts FO.2010.0027 du 19 août 2011, consid. 1b, et GE.2011.0030, précité, consid. 4b).
Selon le recourant, l’exclusion de son offre du 19 janvier 2011 aurait pour effet d’éluder la LDFR et constituerait une fraude à la loi.
a) Sont nuls les actes juridiques qui contreviennent aux interdictions de partage matériel, de morcellement des immeubles ou aux dispositions relatives notamment à l’acquisition des entreprises et des immeubles agricoles, ou qui visent à les éluder (art. 70 LDFR). La fraude à la loi revient à violer une interdiction légale en recourant à un moyen apparemment légitime pour atteindre un résultat prohibé; elle consiste, lorsqu’une disposition interdit un acte juridique ou le déclare nul, à se servir d’une autre disposition (norme éludante), pour tourner la première (norme d’interdiction, éludée). Pour décider s’il y a fraude à la loi, il faut interpréter la norme d’interdiction en recherchant si, selon son sens et son but, elle s’applique aussi à l’opération litigieuse, ou si elle l’exclut de son champ d’application (ATF 132 III 212 consid. 4.1 p. 219-220; cf. arrêt FO.2006.0017 du 19 juin 2007). En l’occurrence, la norme d’interdiction est celle de l’art. 63 al. 1 let. a LDFR, qui prohibe l’acquisition d’une entreprise ou d’un immeuble agricole lorsque l’acquéreur n’est pas exploitant à titre personnel.
b) L’argumentation du recourant est de deux ordres. Premièrement, les époux Z.________ auraient exercé des pressions sur Y., afin de l’obliger à leur vendre son domaine, puis de l’empêcher de renoncer à ce projet. Aidés en sous-main par Me Niklaus, ils auraient contraint Y. à ouvrir la procédure de soustraction de l’emprise de la parcelle n°********, correspondant à la maison d’habitation et à ses abords, de manière à exclure le recourant comme acquéreur de l’entier du domaine. Deuxièmement, selon le recourant, les manœuvres orchestrées par les époux Z.________ auraient conduit à une élusion de la LDFR, en violation des droits que cette loi protège.
aa) S’agissant du premier point, la thèse du recourant repose sur des conjectures. Il prête aux différents protagonistes de l’affaire des intérêts et des intentions qui restent invérifiables. Il n’appartient pas au Tribunal de sonder les reins et les cœurs, mais de s’en tenir aux faits, tels qu’ils ressortent des actes des uns et des autres. Sans doute, la démarche des tiers intéressés n’a-t-elle pas été rectiligne. On peut s’étonner que les époux Z., qui n’ont aucune capacité agricole, aient pu envisager dans un premier temps d’acquérir la totalité des parcelles agricoles du domaine de Y., d’une surface totale de 38'978 m2, pour le prix de 2'000'000 fr. Une telle démarche était vouée à l’échec d’emblée. On ne saurait cependant y voir le signe (voire même la preuve) d’une volonté de violer la LDFR. Il est possible que l’offre formulée le 19 janvier 2011 par le recourant (et, semble-t-il, d’autres offres présentées par des exploitants à titre personnel), portant sur un prix supérieur, aient conduit les tiers intéressés à changer de fusil d’épaule, et opter pour le morcellement de la parcelle n°, afin d’en extraire le seul objet qui les intéresse, soit le bâtiment n° 4, et, dans une très moindre mesure, le bâtiment n° 3********, puis de vendre au fermier le solde des terrains, pour un prix de l’ordre de 200'000 fr. (soit dix fois moins que ce qui était convenu dans l’acte du 26 novembre 2010). Ce revirement – dont les tiers intéressés ne se cachent pas, au demeurant - peut objectivement susciter certains doutes, de même que l’attitude ambiguë d’Y., telle qu’elle ressort notamment de certains échanges de correspondance électronique, produits au dossier par le recourant. Quoi qu’il en soit, il est constant que la procédure d’appel d’offres a été interrompue; qu’elle n’a pas donné lieu à une demande formelle devant la Commission foncière; qu’Y. a saisi celle-ci, le 12 avril 2011, d’une demande de soustraction à la LDFR d’une emprise de la parcelle n°, puis, le 29 août 2011, d’une demande d’autorisation de vente du solde de la parcelle n°, ainsi que des parcelles n°1******** et 2********; qu’Y., représenté dans la présente procédure, n’a pas confirmé les assertions du recourant, selon lesquelles ces opérations ne correspondraient pas à sa volonté. Pour le surplus, si l’intention réelle d’Y. était de vendre son domaine au recourant, on ne voit pas ce qui aurait pu l’empêcher de le faire d’emblée.
bb) S’agissant du second point, le recourant se prévaut d’un droit à l’attribution des terrains litigieux. Cet argument se fonde sur la prémisse que la procédure d’appel d’offres se serait poursuivie. Or, tel n’a pas été le cas. Comme cela ressort du dossier, les tiers intéressés ont abandonné l’option initiale de l’acquisition par les époux Z.________ de la totalité des parcelles n°, 1 et 2********, pour se rabattre sur la solution consistant à morceler la parcelle n°, en vue de soustraire à l’application de la LDFR une portion de 2'902 m2 détachée de ce bien-fonds. La procédure d’autorisation au sens de l’art. 64 LDFR, qui permet, dans certains cas, de déroger au principe de l’exploitation à titre personnel, a ainsi été interrompue. Dès lors, le recours ne porte plus sur l’offre présentée le 19 janvier 2011 par le recourant, puisque la procédure d’appel d’offres est restée sans suite, mais uniquement sur le morcellement accordé par la Commission foncière le 19 août 2011. L’autorisation de vente du 1er septembre 2011 fait l’objet d’une procédure séparée (FO.2011.0028). On ne voit pas en quoi cette opération, qui ouvre la perspective de l’acquisition des bâtiments n°3 et 4******** par les tiers intéressés, aurait été conduite en violation de la LDFR. Le Département lui-même, comme autorité de surveillance, ne s’y est pas opposé.
c) Le grief tiré de la fraude à la loi est mal fondé.
Le recours est ainsi irrecevable. Les frais en sont mis à la charge du recourant, ainsi qu’une indemnité à titre de dépens, en faveur des époux Z.________ (art. 49 et 55 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens à Y.________, agissant par l’entremise d’un mandataire, car il s’en est remis à justice sur le sort du recours. Le présent arrêt est notifié à l’Office fédéral de la justice (cf. art. 5 ODFR).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant.
III. Le recourant versera une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à A.Z.________ et B.Z.________, à titre de dépens.
IV. Il n’est pas alloué de dépens pour le surplus.
Lausanne, le 29 décembre 2011
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.