TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 décembre 2010
Composition
M. François Kart, président; Mme Danièle Revey, juge; M. Antoine Thélin, assesseur; Mme Aurélie Juillerat, greffière
Recourante
X.________ SA, à Genève, représentée par Me Bertrand DEMIERRE, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
Municipalité de Gland, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,
Service de l'économie, du logement et du tourisme,
Objet
droit public du logement
Recours X.________ SA c/ décisions de la Municipalité de Gland 5 juin 2009 et du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 25 mai 2009 (contrôle administratif des loyers du bâtiment sis chemin ******** à Gland, propriété d'X.________ SA)
Vu les faits suivants
A. X.________ SA est propriétaire d’un immeuble d’habitation sis chemin ********a et b à Gland qui comprend 40 logements. Par courriel du 21 mars 2008, l’architecte de la propriétaire, Y.________, a fait part au Service de l’économie, du logement et du tourisme (ci-après : SELT) d’un projet de transformation de cet immeuble portant notamment sur l’agrandissement des balcons (profondeur de 3m en lieu et place de 1m 40), afin d’obtenir un avis préalable. Ce courrier électronique était accompagné de diverses pièces.
Par courriel du 25 mars 2008, le SELT a répondu à Y.________ que divers compléments devaient être fournis pour lui permettre d’apprécier si le projet répondait aux exigences de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d’habitation ainsi que l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation (LDTR ; RSV 840.15).
Sur demande de Me Philippe Conod, avocat mandaté par X.________ SA, une séance a eu lieu avec le SELT en juin 2008.
Par lettre du 27 novembre 2008, Kornhaus Verwaltung AG, mandataire de la propriétaire, a confirmé à la Commune de Gland que les travaux avaient pour but l’amélioration du bien-être des locataires et l’image du quartier et auraient pour conséquence une augmentation mensuelle des loyers de Fr. 40.- par appartement. Par lettre du 1er décembre 2008 adressée au SELT, Y.________ a confirmé en substance que le projet d’agrandissement des balcons avait pour objectif premier l’amélioration de la valeur d’usage des appartements et le confort des locataires de l’immeuble, qu’il n’était pas lié à un problème structurel du bâtiment et que compte tenu du calcul de l’amortissement il engendrerait une augmentation de loyer de Fr. 40.- par appartement.
B. Entre le 16 décembre 2008 et le 15 janvier 2009, le projet d’agrandissement des balcons de l’immeuble sis ch. ********a et b a été soumis à l’enquête publique par X.________ SA.
En date du 16 mars 2009, le SELT a requis le préavis de la Commune de Gland. Celle-ci s’est prononcée le 27 mars 2009, préavisant favorablement lesdits travaux.
Le 14 avril 2009, la section technique du SELT a rendu son rapport technique. Il mentionne notamment que l’immeuble date des années 1960, que les travaux ne pouvaient être considérés comme indispensables, que toutefois la structure des balcons était atteinte de carbonatation, que la hauteur des rambardes n’était plus conforme et que l’étanchéité n’était plus garantie, de sorte qu’il pouvait être admis comme opportun de les agrandir dans le cadre de travaux généraux. Les travaux pouvaient ainsi être admis dans leur ensemble, de même que leurs coûts.
Par décision du 25 mai 2009, après avoir obtenu les derniers documents manquants auprès de Y.________, le SELT a autorisé la rénovation et la transformation (agrandissement des balcons/loggias) de l’immeuble aux conditions suivantes :
Dans l’immeuble à rénover/transformer, 4 logements de 2 pièces, 28 logements de 3 pièces, 12 logements de 4 pièces et 34 logements de 45 pièces sont soumis à une mesure de contrôle administratif des loyers (surveillance administrative) d’une durée de dix ans après l’exécution des travaux, leur loyer initial ne devant pas excéder la somme de CHF 836'208.-/an ou CHF 219.-/m2/an environ telle que prévue par le maître d’ouvrage, sous réserve des hausses légales et des imprévus justifiés, tant techniques que financiers.
Ce contrôle consistera en la production des notifications de hausses de loyers et/ou des baux à loyer lors de la première mise en location après travaux, puis en la production régulière de l’état locatif lors de la période de contrôle. Ces documents devront informer les locataires en termes non équivoques sur les moyens de contestation que leur offre la voie civile.
Ce contrôle fera l’objet d’une mention de restriction de droit public au registre foncier, qui sera inscrite une fois le délai de recours échu, pour la durée de sa validité.
Conformément à l’art. 4 al. 5 de la loi, la vente de l’immeuble est soumise à autorisation, pour autant qu’une transaction intervienne avant la fin des travaux. Cette restriction fera également l’objet d’une mention au registre foncier.
La présente décision peut faire l’objet d’un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal […].
Dite décision a été intégrée dans la synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC du Département des infrastructures (ci-après : synthèse CAMAC) adressée le 28 mai 2009 à la Municipalité de Gland (ci-après : la municipalité), charge à celle-ci de la notifier au propriétaire ou à son mandataire avec le permis de construire.
B. Le permis de construire a été délivré par la municipalité le 5 juin 2009 et notifié à la recourante le 20 août 2009. Sous la rubrique « Conditions spéciales faisant partie intégrante de présent permis », il porte la mention :
Autorisations spéciales cantonales ou fédérales accordées :
Les directives stipulées dans la lettre du DI, centrale des autorisations CAMAC, du 28 mai 2009, soit les déterminations des départements suivants :
Le 1er mars 2010, une mention de contrôle des loyers et de soumission à autorisation pour la vente de l’immeuble a été inscrite sous no 1******** du Registre foncier de Nyon, conformément au chiffre 3 de la décision du SELT.
Par lettre du 3 juin 2010, Kornhaus Verwaltungs AG a demandé à la municipalité de lui apporter des précisions au sujet de la mention de l’autorisation spéciale indiquée dans le permis de construire, en indiquant que ni le propriétaire de l’immeuble ni son architecte n’avait eu connaissance de son contenu.
Par courriel du 11 juin 2010, le Service bâtiments et urbanisme de la Commune de Gland a transmis la synthèse CAMACà Kornhaus Verwaltungs AG, qui l’a fait suivre le même jour à Y.________.
C. Le 1er juillet 2010, X.________ SA a formé un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal dirigé contre « le permis de construire no 2******** délivré le 5 juin 2009 par la commune de Gland assorti de restrictions du Service cantonal du logement, concluant sous suite de frais et dépens à ce qui suit :
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commune de Gland du 5 juin 2009 est réformée en ce sens que la durée du contrôle administratif des loyers figurant dans la décision CAMAC du 28 mai 2009 communiquée le 11 juin 2010 est limitée à une durée de deux ans dès leur mise en location après les travaux, ordre étant donné à la Commune de Gland de délivrer un nouveau permis de construire et de procéder aux rectifications dans ce sens des mentions au registre foncier.
III. La décision CAMAC du 28 mai 2009 communiquée le 11 juin 2010 est réformée en ce sens que la durée du contrôle administratif des loyers est limitée à une durée de deux ans dès leur première mise en location.
IV. La décision SELT du 25 mai 2009 intégrée dans la synthèse CAMAC du 28 mai 2009 communiquée le 11 juin 2010 est réformée en ce sens que la durée du contrôle administratif des loyers est limitée à une durée de deux ans dès leur première mise en location.
Le 2 août 2010, le SELT a déposé ses observations sur le recours, concluant à son rejetpour autant qu’il soit recevable. La municipalitéa déposé sa réponse le 1er septembre 2010, concluant à l’irrecevabilité du recours. Dans sa réponse, la municipalité indiquait que la synthèse CAMAC, qui comprenait la décision du SELT, avait été transmise à l’architecte d’X.________ SA le 20 août 2009 en même temps que le permis de construire.La recourante a été invitée le 1er septembre 2010 à interpeller son architecte sur ce dernier point et à transmettre sa prise de position d’ici le 22 septembre 2010. Dans le même délai, elle avait la faculté de déposer des observations complémentaires. La recourante a transmis le 28 septembre 2010 la détermination de Y.________ dans laquelle ce dernier indique en substance qu’il n’a aucune trace de la synthèse CAMAC dans ses dossiers avant le 11 juin 2010 et qu’à sa connaissance, celle-ci ne figurait pas parmi les documents reçus de la commune.
Considérant en droit
Il convient d’examiner en premier lieu si le délai de recours a été respecté, ce qui est contesté par la municipalité.
a) Conformément à l’art. 77 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36), applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD,le recours administratif s’exerce dans un délai de trente jours dès notification de la décision attaquée.
En l’occurrence, la municipalité prétend avoir notifié la synthèse CAMAC contenant la décision attaquée le 20 août 2009 en même temps que le permis de construire. Si tel est le cas, le recours est manifestement tardif. La recourante prétend pour sa part n’avoir reçu la synthèse CAMAC que le 11 juin 2010 après être intervenue par son mandataire le 3 juin 2010 auprès de la Commune pour obtenir les autorisations spéciales mentionnées dans le permis de construire.
S’il s’agit d’un acte émanant d’une autorité, le fardeau de la preuve de la notification et de sa date incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 122 I 97, consid. 3b p. 100 ; Yves Donzallaz, La notification en droit interne suisse, Berne 2002, no 1231 et les références citées). L'autorité supporte ainsi les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si la notification, ou sa date, sont contestées, et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, comme cela peut se présenter lors de la notification d'un acte sous pli simple, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 103 V 63 consid. 2a p. 65). Si une autorité veut se prémunir contre ce risque, elle doit communiquer ses actes sous pli recommandé; la preuve de la notification pourra en effet, le cas échéant, être aisément rapportée par la présentation d'un récépissé et la confirmation par la poste de la réception de l'envoi. La LDTR précise par ailleurs à son art. 17 que la décision du département refusant l’octroi d’une autorisation ou l’accordant sous conditions doit être notifiée soit sous pli recommandé par le département directement, soit par l’intermédiaire de la commune.
En l’espèce, la municipalité n’est pas en mesure d’apporter la preuve de la notification de la synthèse CAMAC le 20 août 2009 (et par conséquent de la décision attaquée) en même temps que le permis de construire, admettant dans sa réponse au recours qu’elle n’avait pas muni son envoi d’une lettre d’accompagnement. On relève par ailleurs que le permis de construire ne mentionnait pas la synthèse CAMAC parmi les pièces annexées ; enfin, l’architecte Y.________ a affirmé par écrit qu’il n’avait aucune trace dans ses dossiers de la synthèse CAMAC avant le 11 juin 2010. Dans ces circonstances, il n’y a pas lieu de s’écarter de la version de la recourante selon laquelle elle n’a pas reçu la décision attaquée avant cette date.
b) aa) Les considérations qui précèdent ne conduisent pas encore au constat que le recours a été déposé en temps utile. En effet, si la notification irrégulière d’une décision ne doit pas nuire à la personne qui a le droit de recourir et si le délai de recours ne commence ainsi à courir qu’au moment où elle a eu connaissance de cette décision, celle-ci ne peut toutefois retarder ce moment selon son bon plaisir. Ainsi, lorsque le destinataire reçoit un acte entaché d’un vice de transmission, il ne saurait indéfiniment se prévaloir d’un tel vice sans réagir avec une diligence minimale : selon le principe de la bonne foi, il est tenu de se renseigner sur l’existence et le contenu de la décision dès qu’il peut en soupçonner l’existence, à défaut de quoi il risque de se voir opposer l’irrecevabilité de son recours pour cause de tardiveté (cf. ATF du 18 octobre 1999 in SJ 2000 p. 118, consid. 4, p. 121 ; ATF 107 Ia 72, consid. 4, p. 76 ). Pour juger d’un tel cas, la réaction du destinataire de la décision sera analysée de manière concrète, en prenant en compte toutes les circonstances (Yves Donzallaz, op. cit., no 1207, p. 570).
bb) En l’espèce, il faut relever les éléments suivants :
L’architecte de la recourante était en contact avec le SELT depuis le 21 mars 2008 afin d’obtenir un avis préalable au sujet de la conformité à la LDTR du projet de transformation de l’immeuble en question ;
Dès le 25 mars 2008, Y.________ a été mis au courant par le SELT des conditions à remplir pour que ce service puisse délivrer l’autorisation requise par la LDTR. Suite à cela, un entretien entre X.________ SA et le SELT a eu lieu en juin 2008 sur demande de Me Philippe Conod, avocat mandaté par la société X.________ SA ;
[…] Pour notre part, nous avons pu constater, qu’à la lettre du droit public cantonal de la rénovation (LDTR), ces travaux ne sont pas justifiés par le seul état de vétusté de l’immeuble ou des motifs de sécurité ou de salubrité ; de même, ils ne sont pas commandés par de strictes nécessités techniques. Ils pourraient l’être pour une question d’opportunité, mais moyennant des mesures de contrôle des loyers au sens de l’art. 4 al. 3 LDTR (contrôle des loyers pouvant aller jusqu’à dix ans).
Cela étant, nous ne serons en mesure de nous déterminer formellement sur le dossier d’enquête qui nous a été soumis qu’une fois en possession du préavis communal de votre commune, portant à la fois sur la nécessité et l’opportunité de ces travaux […].
En vous remerciant par avance de vos prochaines nouvelles qui nous permettront de statuer à bref délai sur ce dossier […].
La décision de permis de construire porte la mention suivante :
Autorisations spéciales cantonales ou fédérales accordées :
Les directives stipulées dans la lettre du DI, centrale des autorisations CAMAC, du 28 mai 2009, soit les déterminations des départements suivants :
Dans de telles circonstances, le tribunal retient que la recourante, à tout le moins son architecte, savait que le SELT devait rendre une décision en application de la LDTR et avait connaissance dès réception du permis de construire à la fin du mois d’août 2009 du fait que le service s’était effectivement prononcé.Plus encore, l’architecte était au courant, en raison du contenu de la lettre du 16 mars 2009, que dans l’hypothèse où les travaux seraient autorisés, des mesures de contrôle des loyers seraient très probablement ordonnées. Ainsi, au moment où la recourante a reçu le permis de construire au mois d’août 2009 par l’intermédiaire de son architecte, son devoir de diligence minimale lui commandait de se renseigner à bref délai sur la décision du SELT en demandant à ce dernier ou à la commune de la lui transmettre. Or, on constate que dix mois se sont écoulés jusqu’au moment où elle a demandé des précisions au sujet l’autorisation spéciale mentionnée dans le permis de construire, ce qui n’est pas admissible au regard du principe de la bonne foi. Ce constat est encore renforcé par le fait que le permis de construire a été notifié à l’architecte de la recourante, soit à une personne du métier qui était à même de comprendre l’importance des indications figurant sur le permis et de réagir en conséquence. On notera au surplus à toutes fins utiles que le justiciable doit se laisser opposer les éventuelles erreurs commises par son mandataire ou ses auxiliaires (cf. SJ 2000 I 118 consid. 4 et les références citées).
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être déclaré irrecevable pour cause de tardiveté et les décisions attaquées maintenues. Compte tenu du sort du recours, les frais seront mis à la charge de la recourante. Vu les circonstances, il n’y a pas lieu d’allouer de dépens à la Commune de Gland, quand bien même celle-ci a agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. La décision de la Commune de Gland du 5 juin 2009 et la décision du SELT du 25 mai 2009, intégrée dans la synthèse CAMAC du 28 mai 2009, sont confirmées.
III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge d’X.________ SA.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 décembre 2010
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.