TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 octobre 2010
Composition
M. Jean-Luc Colombini, président ; M. Antoine Rochat, assesseur et M. Laurent Merz, assesseur ; Mme Mélanie Pasche, greffière.
recourants
A.A.________, à Lausanne,
B.A.________, à Lausanne,
B.________, à Lausanne,
C.________, à Lausanne,
A.D.________, à Lausanne,
B.D.________, à Lausanne,
A.E.________, à Lausanne,
B.E.________, à Lausanne, tous représentés par Thibault BLANCHARD, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Service de l'économie, du logement et du tourisme,
propriétaires
F.________, à Lausanne,
G.________, à Lausanne, toutes deux représentées par Raymond DIDISHEIM, Avocat, à Lausanne,
tiers intéressés
H.________, à Lausanne,
I.________à Lausanne,
Objet
Recours A.A.________ et consorts c/ décisions du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 15 mars 2010 (aliénation d'appartements loués - vente "en bloc" de l'immeuble sis avenue ******** à Lausanne, propriété commune de F.________ et G.________)
Vu les faits suivants
A. F.________ et G.________ sont propriétaires de la parcelle n° 1******** de la Commune de Lausanne.
Cette parcelle, située à l’avenue ********, comprend une surface de 1'677 m2 sur laquelle est érigé un bâtiment d’habitation, entouré d’un vaste jardin d’agrément arborisé. Construit en 1901, l’immeuble comporte trois étages et abrite quatre appartements de 200 m2. Chaque logement comporte six pièces et plusieurs salles d’eau. Les quatre appartements sont mis en location.
A.E.________ et B.E.________ louent depuis le 1er mai 1993 l’appartement sis au rez-de-chaussée de l’immeuble, dont le loyer avait été fixé à 3'900 fr. par mois selon le contrat de bail conclu le 23 février 1993; ce loyer a été ramené à 3'700 fr. par mois, charges comprises, dès le 1er juillet 2000. Le bail est renouvelable d’année en année, sauf avis de résiliation donné par l’une ou l’autre des parties quatre mois à l’avance.
A.A.________ et B.A.________ sont locataires de l’appartement situé au premier étage du bâtiment depuis le 1er juillet 1979, selon contrat de bail à loyer du 23 avril 1979. A la suite de la notification de hausse du 2 novembre 1992 entrée en vigueur le 1er avril 1993, le loyer net mensuel de cet appartement s’élève à 2'200 francs. Le bail est renouvelable dès l’échéance de plein droit de semestre en semestre, sauf avis de résiliation donné par l’une ou l’autre des parties six mois à l’avance.
B.________ et C.________ louent depuis le 1er avril 2002 l’appartement sis au deuxième étage de l’immeuble de l’avenue ********, dont le loyer a été fixé à 4'300 fr. par mois, selon bail à loyer conclu le 23 janvier 2002. Le bail est renouvelable d’année en année, sauf résiliation de l’une ou de l’autre des parties six mois à l’avance.
A.D.________ et B.D.________ sont locataires depuis le 1er février 2006 de l’appartement situé au troisième étage de l’immeuble, dont le loyer mensuel s’élève à 4'700 fr. net, selon contrat de bail à loyer signé le 31 octobre 2005. Le bail est renouvelable d’année en année sauf avis de résiliation donné par l’une ou l’autre des parties six mois à l’avance.
B. Le 8 février 2010, F.________ et G., représentées par le notaire André Corbaz, ont déposé auprès de l’Office communal du logement de Lausanne une demande d’autorisation d’aliénation des quatre appartements susmentionnés à H. et I.________au prix de vente envisagé de 6'000'000 francs. Etait notamment jointe à cet envoi la police d’assurance de l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du canton de Vaud (ECA) pour l’année 2008, faisant état d’une valeur indexée de 3'806'606 fr. à l'indice 113, pour un volume total de 4'788 m3.
Le 22 février 2010, la municipalité de Lausanne a émis un préavis favorable, à la condition que les acquéreurs trouvent une solution de relogement acceptable pour les locataires de l’appartement du premier étage et qu’en cas de remise en location ultérieure, les acquéreurs indiquent expressément et à temps aux nouveaux locataires que «le droit relatif à la fixation du loyer initial est réservé en application de l’article 270 CO, ce par analogie à l’application de la Loi du 4 mars 1985».
Par courrier du 4 mars 2010 à l’Office communal du logement et au Service de l’économie, du logement et du tourisme (SELT), les locataires de l’immeuble ont notamment relevé qu’ils craignaient que les acquéreurs créent une propriété par étages et que la vente se résume à une spéculation immobilière. Ils souhaitaient savoir dans quelle mesure une telle opération pourrait être autorisée et quelles étaient les précautions prises pour que l’occupation personnelle des acquéreurs ne constitue pas une étape avant la constitution d’une propriété par étages.
En réponse à cette correspondance, le SELT a informé les locataires le 15 mars 2010 qu’une requête en bonne et due forme avait bien été soumise aux autorités compétentes. Le SELT relevait que les logements concernés par la vente étaient des appartements de six pièces de 200 m2 sis dans un immeuble de standing construit au début du XXème siècle dont les caractéristiques étaient objectivement résidentielles, avec beaucoup de cachet et aux loyers pour la plupart élevés, qui n’entraient dès lors pas, sous l’angle qualitatif, dans une catégorie dite «à pénurie» sur le territoire de la Commune de Lausanne.
C. Par quatre décisions du 15 mars 2010, le SELT a accordé l’autorisation sollicitée.
D. Le 29 avril 2010, A.E.________ et B.E., A.A. et B.A., B. et C.________ ainsi que A.D.________ et B.D.________ ont recouru contre ces quatre décisions auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à leur réforme en ce sens que la vente «en bloc» de l’immeuble sis avenue ******** à Lausanne soit refusée, subsidiairement en ce sens que l’autorisation soit assortie d’une charge imposant aux acquéreurs le maintien des baux actuels pendant une période minimale de dix ans à compter de l’entrée en force de l’arrêt à intervenir ou subsidiairement prévoyant que les acquéreurs doivent offrir à chacun des recourant un nouveau logement à louer à des conditions comparables. Les recourants ont requis que l’effet suspensif soit accordé au recours et, à titre provisionnel et préprovisionnel, qu’interdiction soit faite au Conservateur du registre foncier de Lausanne de procéder à toute opération de transfert immobilier concernant la parcelle n° 1******** de Lausanne et l’immeuble qui s’y trouve, respectivement qu’ordre lui soit donné de procéder au blocage du registre foncier concernant ladite parcelle jusqu’à l’arrêt à intervenir. A titre de mesures d’instruction, ils ont en outre sollicité la tenue d’une audience avec inspection locale. Ils ont demandé à pouvoir répliquer aux réponses et observations qui seraient le cas échéant déposées par l’autorité intimée, l’Office communal du logement et par les tiers intéressés. Ils ont enfin requis production, en mains du SELT ou de l’Office communal du logement, des statistiques actualisées et détaillées des logements vacants à Lausanne.
Le 30 avril 2010, l’effet suspensif a été accordé au recours.
Le 5 mai 2010, le juge instructeur a prononcé à titre préprovisionnel l’interdiction au Conservateur du registre foncier de Lausanne de procéder à toute opération de transfert immobilier concernant la parcelle n° 1******** de Lausanne, propriété commune de F.________ et G.________ et dit que cette ordonnance resterait en vigueur jusqu’à droit connu sur le sort des mesures provisionnelles. Le même jour, il a imparti un délai aux parties intimées pour se déterminer sur la requête de mesures provisionnelles des recourants.
Le 14 mai 2010, le juge instructeur a invité les acquéreurs, à savoir les époux H.________, ainsi qu’I.________à participer à la procédure et à se déterminer sur la requête de mesures provisionnelles, leur offrant la faculté de déposer des observations sur le recours.
Le 31 mai 2010, le SELT a déposé sa réponse au recours. Il y conclut au rejet du recours et à la confirmation de ses décisions autorisant la vente des quatre logements de six pièces sis dans l’immeuble de l’avenue de ******** à Lausanne. Le SELT a produit son dossier à la cour de céans, lequel comprend notamment le document «Vacance des logements à louer et à vendre selon la taille et les loyers à Lausanne – édition juin 2008».
Le 1er juin 2010, le juge instructeur a confirmé à titre provisionnel l’ordonnance de mesures préprovisionnelles du 5 mai 2010 et prononcé qu’interdiction était faite au Conservateur du registre foncier de Lausanne de procéder à toute opération de transfert immobilier concernant la parcelle n° 1******** de Lausanne jusqu’à droit connu sur la procédure de recours, les frais et dépens suivant le sort de la cause.
Dans leurs observations du 11 juin 2010, H.________ et I.________ ont précisé que le souhait d’acquérir l’immeuble était fait dans la perspective que les logements soient occupés par eux-mêmes et/ou des membres de leurs familles, relevant que J.________ SA, société dont I.________ est administrateur, n’était pas concernée par ces démarches et n’avait pas d’activité de promotion et de spéculation immobilière.
Dans leur réponse au recours du 14 juin 2010, F.________ et G.________ ont également conclu à son rejet. Elles ont notamment produit un courrier du 3 octobre 2009 des recourants C., B.E. et A.D.________ à F.________, offrant d’acheter l’immeuble pour le montant de 5'500'000 fr., ainsi qu’une copie de l’opposition des recourants au projet de mise à l’enquête publique tendant à la création de huit places de parc extérieures avec aménagements extérieurs sur la parcelle n° 1********.
Dans leur mémoire complémentaire du 6 juillet 2010, les recourants ont confirmé leur position. Ils ont produit leur lettre du 3 octobre 2009 à F., la lettre que cette dernière leur a adressée le 30 décembre 2009, un courrier du 15 octobre 2009 de F. à A.D., la correspondance des époux E. à F.________ du 4 janvier 2010, un courriel du 10 mars 2010 de K., présentée comme une ancienne amie des propriétaires, à B.E., la statistique des logements vacants à louer à Lausanne au 1er juin 2009, la synthèse des Assises du logement 2008, ainsi que la synthèse des recherches effectuées le 28 juin 2010 sur les sites internet www.homegate.ch et www.immostreet.ch. A titre de mesures d’instruction, ils ont requis production des statistiques actualisées des logements vacants à Lausanne pour le premier semestre 2010, ainsi que du ou des contrats de vente (respectivement des promesses de vente) passés entre les venderesses et I.________ et H.________. Le SELT a produit le 12 juillet 2010 sur requête du juge instructeur les statistiques actualisées des logements vacants à Lausanne, état juin 2010, en précisant que ce document ne changeait pas son appréciation sur le fond de l’affaire.
Le 19 juillet 2010, F.________ et G., d’une part, et le SELT, d’autre part, ont déposé leurs déterminations finales, confirmant leur position. Le SELT a joint à ses écritures un calcul de valeur objective de l’immeuble en cause. Les propriétaires ont quant à elles produit une correspondance du 18 janvier 2010 de B.D. et A.D.________ à F., ainsi qu’une lettre du 22 mars 2010 des époux D. à la Direction des travaux de la Ville de Lausanne.
E. La cour a tenu audience le 23 juillet 2010 en présence des parties et de leurs conseils. A cette occasion, elle a procédé à une inspection locale. Le compte rendu résumé établi à cette occasion retient notamment ce qui suit:
«L’audience débute à 9h00 en inspection locale, devant l’immeuble sis avenue ********. Il n’y a pas de réquisition d’entrée de cause. La Cour constate que l’immeuble est entouré d’un jardin d’agrément arborisé au sud et à l’est.
En raison de l’absence des locataires des appartements des deuxième et troisième étages, Me Blanchard explique que seuls les appartements des époux E.________ et A.________ seront visitables, observant que les logements des locataires absents sont les plus modernes. Me Didisheim déplore qu’il ne soit pas possible de visiter ces deux logements, qu’il décrit comme les plus représentatifs. Me Blanchard précise que les caractéristiques des logements sont semblables dans leur disposition, mais que les logements supérieurs ont été rénovés.
La Cour et les parties se déplacent en premier lieu sur la véranda et le jardin de l’appartement du rez-de-chaussée, en le traversant. A.E.________ confirme avoir la jouissance exclusive du jardin sud. Me Didisheim relève que la partie inférieure du jardin, arborisée, n’est pas du tout utilisée et que c’est à cet endroit que sont projetées des places de parc.
La Cour et les parties entrent dans le salon/salle à manger de l’appartement du rez-de-chaussée depuis la véranda. Une des propriétaires confirme que la surface des logements et la distribution des pièces sont identiques pour les quatre appartements à quelques détails près. La Cour observe que le salon est garni d’une cheminée, que le sol est recouvert de moquette, que les plafonds présentent une hauteur respectable et qu’il n’y a pas de moulures. Les propriétaires expliquent que l’appartement du haut a été entièrement refait (cuisine, sols, agencements sanitaires, peintures, boiseries, etc.) en 2006 et celui du deuxième étage en 2002. La Cour et les parties se rendent ensuite dans un salon annexe au salon/salle à manger, puis se rendent dans la cuisine. Une propriétaire explique que le sol date de 1956 et que l’agencement a été partiellement réaménagé en 1993. La Cour et les parties constatent la présence d’une petite salle d’eau avec douche et WC séparés puis se déplacent dans ce qui était à l’époque la chambre de bonne. Une des propriétaires note que s’y trouvent une douche et un lavabo, actuellement condamnés par les locataires. La Cour et les parties poursuivent la visite des lieux en passant dans les chambres à coucher, puis se déplacent dans l’appartement du premier étage occupé par les époux A.. Le sol du salon est recouvert du parquet d’origine. Le locataire explique qu’il l’a fait poncer et vernir à ses frais et a fait refaire les peintures. Interrogées par le président, les propriétaires expliquent que leur mère gérait l’immeuble, et que la Chambre Vaudoise Immobilière lui avait dit qu’elle ne pouvait augmenter les loyers sans travaux; il y a huit ans, elles ont repris l’immeuble et y entreprennent depuis lors des travaux au gré de leurs moyens. La Cour et les parties se déplacent sur le balcon. Me Blanchard interpelle A.A. sur la question du chauffage. Ce dernier lui répond qu’il s’agit d’un chauffage à mazout qui représente une charge annuelle importante, de l’ordre de 5'000 francs. A.A.________ explique sentir la bise dans la pièce sise à l’est et que l’immeuble présente un problème d’étanchéité, notamment par rapport au bruit et aux odeurs. La Cour constate que contrairement à l’appartement sis au rez-de-chaussée, il existe dans l’appartement du premier étage une porte communicante entre le salon au sud et la pièce sise à l’est, utilisée par les époux A.________ comme salle à manger. La Cour et les parties se déplacent ensuite dans la cuisine, puis dans les chambres, dont la disposition est quelque peu différente de celle de l’appartement du rez-de-chaussée.
Le président demande aux parties si elles souhaitent plaider. Me Blanchard le confirme et rappelle la réquisition présentée dans son mémoire complémentaire tendant à la production du ou des contrats de vente (respectivement des promesses de vente) passés entre la venderesse et I.________ et H.________ pour déterminer les modalités et l’étendue de cette reprise des baux en cause. Me Didisheim explique que cette procédure ne prévoit pas la signature de documents préalables. Me Didisheim requiert production des déclarations d’impôt, revenus et fortune des différents locataires de l’immeuble. Me Blanchard se détermine sur cette réquisition en relevant que ses clients seront confrontés à la pénurie, sans qu’il s’agisse d’une question de moyens.
Me Blanchard conteste la limite de 2'600 fr. de loyer pour les logements à loyers supérieurs de cinq pièces et plus figurant sur les statistiques de juin 2010 des logements vacants à Lausanne et requiert que le SELT justifie ce montant. L.________ explique que le tableau statistique n’est pas établi par le SELT mais par la Commune de Lausanne. Me Blanchard requiert dès lors la justification de ce montant auprès du Service du logement et des gérances de la Ville de Lausanne.
D’entente avec les parties et leurs conseils, il est décidé de les laisser plaider sur place.
Me Blanchard produit un échange de courriels avec la Régie Braun SA, selon lequel le loyer pour un logement de 6 pièces de 200 m2 d’un appartement de standing moyen à supérieur dans les quartiers de l’est lausannois se situe entre 230 fr. et 250 fr. le m2.
Me Blanchard plaide. L.________ plaide ensuite. Me Didisheim plaide à son tour.
Le Président informe les parties qu’il sera soit donné suite aux réquisitions, soit que l’arrêt leur sera communiqué.»
La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience du 23 juillet 2010 dans un délai au 30 août 2010. En particulier, le conseil des recourants a précisé le 30 août 2010 que lorsqu’il avait renouvelé sa requête tendant à la production de l’acte de vente ou de la promesse de vente, le conseil des propriétaires avait répondu qu’il n’existait à ce jour aucun contrat écrit entre les venderesses et I.________ et H.________. Le conseil des propriétaires s’est également déterminé le 30 août 2010 sur le compte rendu de l’audience du 23 juillet 2010. Il a relevé que la chambre à coucher des parents était prolongée par une salle de bains généreuse avec fenêtre s’ouvrant sur le jardin, que l’importance des frais de chauffage mentionnés par un recourant s’expliquait par l’augmentation du prix du mazout et qu’un recourant avait en outre confirmé que l’installation de chauffage avait toujours fonctionné à satisfaction. Il a encore précisé que la pièce requise par le conseil des recourants, à savoir l’acte de vente ou la promesse de vente, n’existait pas.
Considérant en droit
Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La cour est ainsi compétente pour statuer sur le recours interjeté contre les décisions du SELT.
Déposé en temps utile compte tenu des féries pascales (art. 95 et 96 LPA-VD), selon les formes prescrites par la loi, le recours est formellement recevable, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
Aux termes de l’art. 8 al. 1 de la loi concernant l'aliénation d'appartements loués du 11 décembre 1989 (LAAL; RSV 840.13), la qualité pour recourir appartient au propriétaire et au locataire de l’appartement concerné.
En l’espèce, le recours émane des locataires des appartements composant l’immeuble dont l’autorisation d’aliénation a été accordée par l’autorité intimée. Les recourants ont donc qualité pour recourir.
A titre de mesures d’instruction, les recourants ont requis, dans leur mémoire complémentaire du 6 juillet 2010, la production «du ou des contrats de vente (respectivement des promesses de vente) passés entre les venderesses et MM. H.________ et I.________ pour déterminer les modalités et l’étendue de cette reprise des baux en cours». Ils ont renouvelé cette réquisition lors de l’audience d’inspection locale du 23 juillet 2010.
Les recourants ont également requis la justification par le Service du logement et des gérances de la Ville de Lausanne du montant mensuel de 2'600 fr. de loyer pour les appartements de cinq pièces et plus figurant pour les logements à loyers supérieurs selon les statistiques de juin 2010 des logements vacants à Lausanne.
Les propriétaires ont quant à elles requis la production des déclarations d’impôt, revenus et fortune des différents locataires de l’immeuble.
a) Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d’être entendu comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504; 126 I 15; 124 I 49 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer des preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d’être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appr¿iation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les arrêts cités; 122 V 157 consid. 1d p. 162; 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505).
b) S’agissant en premier lieu de la production «du ou des contrats de vente (respectivement des promesses de vente) passés entre les venderesses et MM. H.________ et I.________ pour déterminer les modalités et l’étendue de cette reprise des baux en cours», les propriétaires ont confirmé que cette pièce n’existait pas. Quant à la mesure d’instruction tendant à la production des déclarations d’impôt, revenus et fortune des différents locataires de l’immeuble, elle ne repose pas sur des faits essentiels à prouver. En dernier lieu, et en vertu d'une appréciation anticipée des preuves, la requête de production de la justification par le Service du logement et des gérances de la Ville de Lausanne du montant mensuel de 2'600 fr. de loyer pour les appartements de cinq pièces et plus doit également être rejetée, le dossier étant complet et permettant à la Cour de céans de statuer. Les parties ont au demeurant eu l’occasion de faire valoir leur point de vue à l'occasion d'un double échange d'écritures ainsi que lors d’une audience avec inspection locale lors de laquelle elles se sont largement exprimées.
a) La LAAL a pour but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché locatif certains types d'appartements répondant à un besoin de la population (art. 1). Selon l'art. 2 al. 1 LAAL, l'aliénation à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit, d'un appartement à usage d'habitation jusqu'alors loué, est soumise à autorisation.
En vertu de l'art. 4 al. 1 LAAL, l'autorisation est accordée lorsque l'appartement concerné n'appartient pas à une catégorie où sévit la pénurie de logements (let. a) ou est soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue dès la construction de l'immeuble, ou a été inscrit comme tel au registre foncier avant le 7 octobre 1989 qu'il ait ou non déjà été cédé de manière individualisée (let. b) ou est acquis par son locataire actuel sans que celui-ci ait été placé devant l'alternative d'acheter son logement ou de partir (let. c). L'autorisation est également accordée lorsque d'autres circonstances commandent l'aliénation (al. 2). Elle peut être soumise à certaines conditions, notamment concernant le relogement du locataire. Le Département requiert alors l'inscription de leur mention au registre foncier (al. 3).
b) Le Service du logement a considéré que, dans la mesure où trois des quatre logements seront soustraits à la substance locative du fait de la vente, puisque destinés à être occupés personnellement par les acheteurs, à des termes non définis, une requête d'autorisation fondée sur la LAAL était nécessaire. Ce point n'est à juste titre pas contesté (FO.2001.0005 du 29 janvier 2002 consid. 4; FO.2007.0014 du 14 avril 2008 consid. 4).
Les autorisations ont été délivrées en application de l'art. 4 al. 1 let. a LAAL. Le Service du logement a considéré que les appartements vendus ne faisaient pas partie d'une catégorie où sévit la pénurie, dès lors qu'il s'agit de logements d'une surface particulièrement généreuse, aux caractéristiques hors normes par rapport à des objets "standards" du parc locatif (hauts plafonds, présence d'une cheminée de salon, parquets anciens, vérandas, etc.) et au niveau de loyer élevé. Il a estimé que tel était aussi le cas du logement A.________, malgré son loyer relativement bas (2’200 francs). Enfin, il a considéré qu'il n'y avait pas lieu d'assortir l'autorisation de conditions, dès lors que les logements n'entraient pas dans la catégorie à pénurie.
c) Selon la jurisprudence, la LAAL tend à empêcher que les appartements loués ou à louer ne soient convertis en logement à acheter et qu'il en résulte un rétrécissement du marché locatif des logements qui, par leur prix, sont accessibles à la plus grande partie de la population (ATF 1A.296/2004 du 24 mars 2005 consid. 5.3 sur la réglementation identique du droit neuchâtelois; FO.2008.0019 du 3 février 2009 consid. 1 cc et réf.)
La notion de logement appartenant "à une catégorie où sévit la pénurie" est utilisée aussi bien dans la loi vaudoise du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR; RSV 840.15) que dans la LAAL. La jurisprudence considère que la notion est la même dans les deux lois. Il est par conséquent possible de s'inspirer de l'art. 4 du Règlement d'application du 6 mai 1988 de la LDTR (RLDTR; RSV 840.15.1) qui stipule que les logements correspondant par le prix, le nombre de pièces et, de manière générale, les caractéristiques, à un besoin de la population peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie (FO.2003.0008 du 24 décembre 2003 consid. 2; FO.2002.0034 du 18 septembre 2003 consid. 4a; FO.1995.0038 du 15 novembre 1996 consid. 4).
Selon la jurisprudence rendue en matière de LDTR, savoir si un logement appartient à une catégorie touchée par la pénurie dépend en premier lieu de la statistique des logements vacants; il faut ensuite apprécier si le logement en cause, par son prix, appartient ou non à une catégorie où sévit la pénurie, soit une catégorie répondant à un besoin de la population; enfin l'appréciation prend en compte les caractéristiques générales du logement considéré (FO.2003.0008 du 24 décembre 2003 consid. 2; FO.2002.0034 du 18 septembre 2003).
En termes quantitatifs, l'existence d'une situation de pénurie de logements dans la catégorie concernée est admise lorsque le taux de vacance, selon la statistique des logements vacants fournies par l'autorité communale, est inférieur à 1,5 % (FO.2007.0004 du 22 février 2008 consid. 3a et réf.).
En termes qualitatifs, la jurisprudence a tenu compte du fait que des logements conçus selon des typologies architecturales différentes et des critères de qualité supérieurs à la moyenne ne correspondaient pas, par essence, aux besoins de la population (FO.2002.0035 du 17 juin 2003 consid. 2), respectivement que des appartements dits résidentiels n'entraient a priori pas dans la catégorie de logements où sévit la pénurie (FO.2005.0020 du 26 avril 2006 consid. 4). Tel a été le cas d'un appartement, dont les caractéristiques intrinsèques (surfaces généreuses, grande hauteur des pièces, plafonds moulurés et boiseries ouvragées, parquets de qualité, cheminée de salon), de même que la qualité générale de l'immeuble dans son ensemble, en faisaient dès l'origine un logement de type résidentiel (FO.1994.0036 du 13 novembre 1996 consid. 3d).
Le niveau de loyer est également pris en compte par la jurisprudence. Le Tribunal administratif a laissée ouverte la question de savoir si un appartement de cinq pièces loué pour un loyer mensuel de 2'250 fr. charges comprises, notablement supérieur à celui de 1'700 fr. indiqué comme abordable pour cette catégorie par les statistiques appartenait encore à une catégorie répondant aux besoins de la majorité de la population (FO.2002.0034 du 18 septembre 2003 consid. 4 b) aa)). Il a jugé que tel n'était pas le cas d'un appartement dit résidentiel, dont le loyer net objectif ou théorique est supérieur à 200 fr. le m2 par an (FO.2005.0020 du 26 avril 2006 consid. 4). A cet égard, pour déterminer si, par son prix, l'appartement litigieux répond à un besoin de la population, on ne saurait s'en tenir au montant du loyer payé par le dernier locataire. Ce loyer peut en effet, selon les circonstances, se situer à un niveau supérieur ou inférieur à celui (non abusif) pour lequel l'appartement pourrait être remis sur le marché de la location (FO.1994.0036 du 13 novembre 1996 consid. 3b).
d) En l'espèce, il est patent que, du point de vue quantitatif, les logements de six pièces – tels les appartements litigieux - font partie des catégories à pénurie, le taux de vacance des logements de cinq pièces et plus étant particulièrement bas sur le territoire de la commune de Lausanne: 0,10 % de logements de cinq pièces est plus sont vacants, selon les statistiques communales citées dans le préavis communal du 22 février 2010 et 0,17 % selon les statistiques communales de juin 2010.
En revanche, du point de vue qualitatif, ces appartements ont des surfaces particulièrement généreuses (200 m2 chacun) et sont situés dans un immeuble construit au début du XXème siècle, dont les caractéristiques constructives sont celles d'une villa locative résidentielle de haut standing. Outre leurs surfaces atypiques, ils disposent ainsi de hauts plafonds, d'une cheminée de salon, de parquets, de vérandas, soit des éléments hors normes par rapport à des objets "traditionnels" du parc des logements en location. Cette villa locative de trois étages sur rez est par ailleurs entourée d'un jardin d'agrément de 1'398 m2. Les appartements en cause, de par leur situation, leur nombre de m2, leurs caractéristiques et leur environnement privilégié, soit de qualités nettement supérieures à la moyenne, ne correspondent ainsi, selon la jurisprudence constante, pas à un besoin de la population.
Le SELT relève en outre à raison que le caractère objectivement résidentiel de cet immeuble ressort également du montant particulièrement élevé de sa taxation par l'ECA laquelle s'élève à 3'941'353 fr. à l'indice actuel de 117 (3'806'606 fr. à l'indice 113 figurant dans la police au dossier) pour un volume total de 4'788 m3, soit 823 fr./m3. On peut relever à cet égard que le projet de loi sur la préservation du parc locatif du 20 février 2008 prévoyait une exclusion du champ d'application de cette loi des immeubles dont la valeur à neuf incendie est supérieure à 750 fr./m3. Le SELT procède encore à des calculs de la valeur locative objective. Considérant une valeur objective théorique de 3'825'632 fr., rentabilisée au taux technique de 5 % appliqué de manière constante par cette autorité, l’état locatif annuel objectif net se monte à 191'281 fr. par an pour les quatre logements, soit à 47'820 fr. 40 par logement, ce qui représente un loyer mensuel net de 3'985 francs.
Les niveaux de loyers de la plupart de ces logements sont particulièrement élevés, puisqu'ils se montent respectivement à 3'700 fr./mois (charges comprises, rez-de-chaussée), 4'300 fr. (charges comprises, 2ème étage) et 4'700 fr. net (3ème étage). De tels niveaux de loyers excèdent largement ceux que la Commune de Lausanne considère de manière générale comme faisant partie des "loyers intermédiaires" sur son territoire, qui se situent dans une fourchette de 1'800 à 2'600 fr. (document "Vacance des logements à louer et à vendre selon la taille et les loyers à Lausanne – édition juin 2010").
Le loyer des recourants A.________, de 2'200 fr. par mois, se situe certes dans cette fourchette de "loyers intermédiaires". Ces locataires sont cependant entrés dans les lieux le 23 avril 1979 et n'ont subi qu'une seule hausse de loyer (de 2'100 à 2'200 fr.) en 1992. Il résulte de l'inspection locale que les caractéristiques de ce logement sont tout à fait semblables à celles des autres appartements litigieux. On peut dès lors admettre sans autres que le loyer théorique admissible pour cet objet n'est pas différent des autres appartements. On relèvera d'ailleurs que la seule compensation de l'évolution des prix à la consommation – qui n'est qu'un des facteurs de hausse à prendre en considération selon l'art. 269a CO -, pris en compte à 40 % selon l'art. 16 de l’ordonnance du 9 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d’habitations et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11), permettrait une augmentation de 38 %, compte tenu d'un indice de 103.3 en avril 1979 et de 201.6 en mai 2010 (indice de base septembre 1977; cf. www.portal-stat.admin.ch/lik_rechner/f/lik_rechner.htm), selon le calcul suivant:
(201.6 – 103.3) x 100 = 95.2 x 40 % = 38 %.
103.3
(cf. Lachat, Le bail à loyer, 2ème éd., p. 497), ce qui, de ce seul point de vue, aboutirait à un loyer supérieur à 3'000 francs.
Les recourants font valoir que la limite de 2'600 fr. pour les logements à loyers supérieurs selon le document «Vacance des logements à louer et à vendre selon la taille et les loyers à Lausanne – édition juin 2010» ne ressort pas du texte légal; elle serait en outre contraire à la réalité du marché. Si le raisonnement du SELT était suivi, tous les appartements de cinq – six pièces du type de ceux des recourants devraient être exclus du dispositif de la loi, ce qui ne correspond pas à la volonté du législateur. Les recourants perdent de vue que leurs logements, de par leurs caractéristiques spéciales susmentionnées et surtout leur surface, ne peuvent correspondre à un besoin de la population. Les recourants se prévalent en outre du courriel du 16 juillet 2010 du directeur adjoint de la Régie Braun SA, selon lequel le loyer mensuel net d’un appartement existant (non neuf) de six pièces de 200 m2 d’un standing moyen à supérieur, correctement entretenu, dans les quartiers de l’est lausannois, est de l’ordre de 3'835 fr. à 4'170 fr. plus charges, soit entre 230 fr. et 250 fr. le m2. Or cette réponse ne concerne que l’est lausannois et non pas tous les quartiers de la Ville de Lausanne. A cela s’ajoute que le document "Vacance des logements à louer et à vendre selon la taille et les loyers à Lausanne – édition juin 2010» tient compte de l’entier des appartements de 5 pièces et plus à Lausanne, et non pas uniquement des appartements de 5 pièces et plus d’une surface de 200 m2 du type de ceux loués par les recourants.
Il résulte de ce qui précède qu'en application de la jurisprudence actuelle, c'est à juste titre que le SELT a considéré que les appartements litigieux n'appartenaient pas à une catégorie où sévit la pénurie de logements au sens de l'art. 4 al. 1 let. a LAAL.
e) aa) Les recourants cherchent en réalité à obtenir un revirement de jurisprudence, en soutenant que la seule existence d'une pénurie "quantitative" suffit pour affirmer que les logements concernés par cette pénurie correspondent aux besoins d'une certaine catégorie de population. Il n'y aurait pas lieu de se référer, comme le fait la jurisprudence, à l'art. 4 RLDTR. Les recourants font enfin valoir qu'on ne peut tenir compte du fait que les appartements en cause sont des logements de haut standing ou bénéficient de qualités architecturales s'écartant de la moyenne, critères qui seraient étrangers à la notion de "catégorie où sévit la pénurie".
Pour justifier une dérogation au principe de sécurité du droit, un changement de jurisprudence ne se justifie que lorsqu'il se fonde sur des motifs suffisamment sérieux et objectifs, par exemple lorsqu'il s'agit de rétablir une pratique conforme au droit, ou de mieux tenir compte des divers intérêts en présence, de l'évolution des conceptions juridiques ou des mœurs. Les motifs de changement doivent être d'autant plus sérieux que la pratique suivie jusque là est ancienne (ATF 125 I 458 consid. 4a; ATF 129 V 373 consid. 3.3). En l'espèce, la jurisprudence est constante et a été confirmée à réitérées reprises depuis plus de 15 ans.
bb) Les motifs invoqués par les recourants ne sont pas convaincants.
Il convient de rappeler tout d'abord que l'interdiction qui est faite à la propriétaire de vendre son appartement constitue une restriction grave du droit de propriété, garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. Pour être compatible avec cette disposition, l'interdiction d'aliéner doit reposer sur une loi au sens formel, être justifiée par un intérêt public et demeurer proportionnée au but visé (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 1C_90/2010 du 28 avril 2010 consid. 3). Plus la restriction est importante, plus la base légale doit être claire et précise (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale, n. 9 ad art. 36 Cst. et réf.).
Les recourants soutiennent que l'analyse "qualitative" serait contraire au texte légal et au but poursuivi par la LAAL. Le but de cette loi est cependant de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché locatif "certains types d'appartements répondant à un besoin de la population". Il en résulte a contrario que la protection ne s'étend pas à tous les types d'appartement touchés par la pénurie, mais seulement à ceux répondant à un besoin de la population.
Le Tribunal fédéral, statuant sur la loi neuchâteloise dont la teneur est semblable au droit vaudois, a considéré que, conformément à son art. 1, la loi cantonale limitant la mise en vente d'appartements loués vise exclusivement la protection du parc locatif en période de pénurie, en conservant sur ce marché un certain type de logement, qui correspond à un besoin. Elle tend ainsi à empêcher que les appartements loués ou à louer ne soient convertis en logements à acheter, et qu'il n'en résulte un rétrécissement du marché locatif des appartements qui, par leur prix, sont accessibles à la plus grande partie de la population et répondent dès lors à un besoin (ATF 1C_90/2010 du 28 avril 2010 consid. 3; 1A. 296/2004 du 24 mars 2005 consid. 5.3; ZBl 92/1991 p. 502 consid. 2b). Il n'existe en effet un intérêt public prépondérant à restreindre la garantie de la propriété que si les logements concernés sont, de par leur prix, accessibles à la plus grande partie de la population, le besoin de protection n'étant pas semblable pour les appartements de haut standing, respectivement de prix élevé. Dans cette mesure, les critères qualitatifs utilisés par la jurisprudence sont conformes au but de la loi et n'entraînent aucune inégalité de traitement. On ne saurait en particulier admettre, comme le soutiennent les recourants, qu'ils seraient confrontés aux mêmes problèmes économiques que les locataires les plus défavorisés.
L'examen des travaux préparatoires n'amène pas à une autre conclusion. La LAAL a été conçue comme contre-projet à l'Initiative "Halte aux congés-ventes" de l'AVLOCA. Or celle-ci prévoyait que l'un des trois objectifs qu'elle visait était "d'éviter la diminution du nombre d'appartements à louer dans des catégories de logement à loyer abordable" (BGC automne 1989 p. 889). Seuls étaient donc visés certains types de logement.
Au demeurant, le Conseil d'Etat relevait, dans son commentaire ad art. 4 qu'un des motifs impératifs d'octroi d'autorisation concerne "les logements, qui sont le plus souvent conçus selon des typologies architecturales différentes et des critères de qualité supérieure à la moyenne. Ces appartements ne correspondent pas, par essence, aux besoins de la population" (BGC automne 1989 p. 896). Certes, comme l'observent les recourants, ce passage se réfère à l'art. 4 let. b et non à l'art. 4 let. a. Il a toutefois une portée générale, en ce sens qu'il confirme que les logements de haut standing n'entrent "par essence" pas dans ceux correspondant aux besoins de la population que la loi vise à protéger. Cela rejoint la ratio legis dégagée par le Tribunal fédéral en relation avec la loi neuchâteloise.
Les recourants se prévalent d'un autre passage des débats devant le Grand Conseil, dans lequel le Conseiller d'Etat Martin, répondant à une députée sur la notion de "certains types d'appartements" à l'art. 1, indique ce qui suit: "Certaines catégories d'appartements sont en relation avec le terme de pénurie. Aujourd'hui, puisqu'on a affaire à une loi conjoncturelle, on se rend compte très facilement, dans la pratique, qu'il y a pénurie concernant certaines catégories d'appartements. Mais nous n'avons pas voulu en dresser une liste exhaustive; cela n'apporterait pas grand'chose dans le cas présent puisque les communes établissent les préavis. Et étant donné qu'elles gèrent leur parc immobilier – et c'est ce que l'on défend, elles peuvent déterminer très précisément quelles sont les catégories d'appartement pour lesquelles il y a pénurie" (BGC automne 1989 p. 940). On ne saurait en déduire que le législateur a entendu exclure la prise en compte de critères qualitatifs, puisqu'au contraire il était renoncé à établir une liste des catégories d'appartements visées en se référant à cet égard au préavis des communes, mieux placées pour les déterminer.
Les recourants font encore valoir que le législateur a délibérément écarté du dispositif légal le critère tiré du standing résidentiel de l'appartement. L'amendement Tillmans (BGC, automne 1989, p. 959) visait à préciser la différence entre appartements destinés à la vente et ceux destinés à la location, dans le cadre de l'art. 4 let. b LAAL, soit concernant les appartements soumis au régime de la PPE. Il a paru inutile de le faire dans la loi, au motif d'une part que le 80 % des constructions visées ont dès le départ une vocation locative et d'autre part qu'il était difficile de contrôler sur le terrain si un bâtiment était construit selon une typologie correspondant vraiment à celle qui convient à une PPE plutôt qu'un locatif (intervention du Conseiller d'Etat Martin, BGC automne 1989 p. 1850). On ne saurait déduire du refus de cet amendement, qui concernait le problème particulier des PPE, que le législateur entendait écarter toute référence à des critères qualitatifs.
Enfin, il résulte de l'exposé des motifs que la LAAL a été conçue pour compléter les mesures prévues dans le cadre de la LDTR. Le Conseil d'Etat écrivait à ce propos que "les moyens dont l'Etat s'est doté pour préserver un parc locatif correspondant aux besoins de la population (législation concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, complétée par l'engagement sur l'honneur adopté par les associations immobilières) ne permettent pas de faire face avec à-propos à l'évolution constatée" (BGC automne 1989 p. 899; cf. aussi p. 886). Dans la mesure où les deux législations sont complémentaires et doivent permettre à l'Etat de préserver un parc locatif correspondant aux besoins de la population, il est justifié, contrairement à ce que soutiennent les recourants, de se référer à la notion de logement entrant dans une catégorie touchée par la pénurie telle que définie à l'art. 4 RLDTR.
Ainsi ni le but de la loi, ni les travaux préparatoires ne permettent de retenir que seuls des critères quantitatifs devraient être pris en compte dans la définition des logements entrant dans une catégorie où sévit la pénurie, à l'exclusion de critères qualitatifs. Au contraire, l'appréciation faite par la décision attaquée est conforme aux objectifs poursuivis par la LAAL, à savoir maintenir une offre de logements suffisante dans les catégories correspondant aux besoins prépondérants de la population, sans faire obstacle à la vente d'objets "de luxe" ou résidentiels. Il n'y a dès lors pas lieu à changement de jurisprudence.
A titre subsidiaire, les recourants concluent à ce que l'autorisation d'aliéner soit assortie d'une charge imposant aux acquéreurs le maintien des baux actuels pendant une période minimale de dix ans à compter de l'entrée en force de l'arrêt à intervenir ou, subsidiairement prévoyant que les acquéreurs doivent offrir à chacun des recourants un nouveau logement à louer à des conditions comparables à celles dont ils bénéficient aujourd'hui.
L'art 4 al. 3 LAAL permet de soumettre l'autorisation à certaines conditions, notamment concernant le relogement du locataire. D'autres conditions, telles que le maintien pendant une certaine durée d'un appartement sur le marché locatif ou la surveillance des loyers, même si elles ne sont pas prévues par la loi, peuvent être fixées. Elles doivent respecter le principe de proportionnalité (FO.2008.0019 du 3 février 2009). L'imposition de conditions doit rendre possible l'aliénation de biens que l'autorité n'aurait vraisemblablement pas autorisée sans conditions (même arrêt, consid. 1 c). Il en résulte a contrario qu'elle n'entre pas en ligne de compte lorsque, comme en l'espèce, l'autorisation doit être octroyée en vertu de l'art. 4 al. 1 let. a LAAL.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Le sort réservé au recours commande de mettre un émolument à charge des recourants (art. 49 al. 1 LPA-VD), solidairement entre eux. F.________ et G.________, qui ont procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtiennent gain de cause, ont droit à des dépens (art. 55 LPA-VD). Les acquéreurs, qui ont procédé personnellement, n’ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du Service de l’économie, du logement et du tourisme du 15 mars 2010 sont confirmées.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge d’A.A.________ et B.A., B. et C., B.D. et A.D.________ et A.E.________ et B.E.________, solidairement entre eux.
IV. A.A.________ et B.A., B. et C., B.D. et A.D.________ et A.E.________ et B.E.________ sont débiteurs, solidairement entre eux, d’une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens en faveur de F.________ et G.________, créancières solidaires.
Lausanne, le 4 octobre 2010
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.