TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 août 2009
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Jean-Luc Bezençon, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
Département de l'économie, Secrétariat général, à Lausanne Adm cant VD,
Autorité intimée
Commission foncière rurale Section I,
Tiers intéressés
X.________, à ********, représenté par Jean-Michel HENNY, Avocat, à Lausanne,
Y.________, à ********, représenté par Jean-Michel HENNY, Avocat, à Lausanne,
Objet
droit foncier rural
Recours Département de l'économie c/ décision de la Commission foncière rurale Section I du 4 juillet 2008 (acquisition d'immeubles agricoles)
Vu les faits suivants
A. X., viticulteur et encaveur, est propriétaire des parcelles n°1********, 2********, 3********, 4********, 5********, 6********, 7********, 8********, 9********, 10********, 11********, 12********, 13******** et 14******** du Registre foncier d’. Ces bien-fonds se répartissent en quatre groupes. Le premier est composé des parcelles n°1, 13******** et 14********, d’une surface de 1'314, 418 et 118 m2, sises au lieu-dit «15********», qui supportent deux maisons d’habitation, ainsi que divers bâtiments servant à l’exploitation du domaine; elles sont classées dans la zone de l’ancienne ville et des ensembles à conserver, selon l’annexe n°1 au règlement sur le plan d’extension et la police des constructions de la commune d’Aubonne (RPE), adopté par le Conseil communal les 1er juillet 2003 et 28 juin 2005, et approuvé par le Conseil d’Etat le 28 juin 2006. Le deuxième groupe de terrains est formé de ceux classés dans la zone agricole régie par les art. 92 à 96 RPE; il s’agit des parcelles n°2********, d’une surface de 1'485 m2, et n°3********, d’une surface de 4'815 m2, sises au lieu-dit «16********» et de la parcelle n°5********, sise au lieu-dit «17********», d’une surface de 8'111 m2. Le troisième groupe de terrains est formé de ceux classés dans la zone viticole régie par les art. 97 à 101 RPE; il s’agit des parcelles n°6******** et 9********, sises au lieu-dit «18********», d’une surface de 4'965 et 832 m2; de la parcelle n°8********, sise au lieu-dit «19********», d’une surface de 6'668 m2; de la parcelle n°7********, sise au lieu-dit «20********», d’une surface de 3'783 m2; des parcelles n°10******** et 12********, sises au lieu-dit «21********», d’une surface de 4'519 et 7'703 m2; de la parcelle n°11********, sise au lieu-dit «22********», d’une surface de 33'410 m2, et qui supporte un bâtiment agricole, d’une emprise au sol de 5 m2. Le quatrième groupe de terrains est formé de la parcelle n°4********, sise au lieu-dit «23********», d’une surface de 13'504 m2, classée dans la zone intermédiaire au sens de l’art. 91 RPE. La surface totale du domaine est de 91'837 m2 (dont 27'915 de prés-champs et 61'871 m2 de vignes). L’exploitation était lourdement grevée: X. était débiteur de la Banque Z.________ (Z.________) pour un montant de plus de trois millions de francs.
B. Le 2 septembre 2005, la Commission foncière rurale, section I (ci-après: la Commission) a constaté que la parcelle n°4******** ne faisait plus partie de l’entreprise agricole exploitée par X.. Le 11 octobre 2007, elle a autorisé X. à vendre la parcelle n°24******** (procédure Aut n°5969) et, le 25 janvier 2008, la parcelle n°14******** (procédure Aut n°6072). Ces décisions sont entrées en force.
C. Y., économiste de formation, est administrateur de plusieurs sociétés du groupe industriel A., soit A.________ S.A., A.________ Holding S.A., A.________ Management S.A., A.________ Product Security S.A. et A.________ Security Solutions S.A, dont le siège est à Prilly. La direction de ces sociétés l’accapare à plein temps. Il n’envisage pas de quitter son activité pour s’adonner exclusivement à l’agriculture. Domicilié à , Y.________ est propriétaire du domaine de 25, comprenant des terrains agricoles d’une surface totale de 217'443 m2 (soit 36'871 m2 de bâtiments, places et jardins, 162'099 m2 de prés et de champs, 16'000 m2 de bois et 2'473 m2 de vignes). Il exploite une part de 95'000 m2 environ de ces terrains, y cultivant des champs, des fruits et des légumes, sans toutefois en vendre les produits. Le solde du domaine est remis à bail au fermier B.________.
D. Le 9 mai 2008, Y.________ a payé à la Z.________ un montant de 3'356'074,85 fr. correspondant à la dette de X.. La Z. a annulé la poursuite en réalisation de gage immobilier, qui était sur le point d’aboutir à la vente du domaine. Par acte notarié du 23 mai 2008, X.________ et Y.________ ont conclu une promesse d’achat et de vente. Cet acte portait sur la vente, par X.________ à Y., des parcelles n°1********, 2********, 3********, 4********, 5********, 6********, 7********, 8********, 9********, 10********, 11********, 12********, 13******** et 14********, pour le prix de 3'356'047,85 fr. Le paiement est intervenu par le virement de cette somme sur le compte débiteur ouvert au nom de X. auprès de la Z.. Y. s’est engagé à prêter gratuitement à X.________ le logement que celui-ci occupe avec son épouse sur la parcelle n°1********, ainsi que tous les locaux et terres agricoles. L’échéance du prêt est prévue au 19 août 2021, époque à laquelle X.________ atteindra l’âge de soixante-cinq ans. Le prêt pourra ensuite être renouvelé tacitement, d’année en année. Est réservée l’obtention de l’autorisation nécessaire au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).
E. Le 27 mai 2008, X.________ a requis la Commission d’autoriser la vente à Y.________ des parcelles n°1********, 2********, 3********, 4********, 5********, 6********, 7********, 8********, 9********, 10********, 11********, 12********, 13******** et 14********. Le 4 juillet 2008, la Commission a admis la requête et délivré l’autorisation, sous condition de la conclusion effective du contrat de prêt à usage gratuit du logement de X.________, ainsi que des locaux et terres agricoles.
F. Le Département de l’économie (ci-après: le Département) a recouru contre cette décision, dont il demande l’annulation. La Commission, ainsi que X.________ et Y.________, proposent le rejet du recours. Dans le cadre d’un second échange d’écritures, les parties ont maintenu leurs conclusions.
G. La cause a été reprise par le nouveau juge instructeur le 20 janvier 2009.
H. Le Tribunal a tenu une audience à Aubonne le 6 juillet 2009. X., en voyage à l’étranger, a fait excuser son absence. Outre les parties et le mandataire des tiers intéressés, étaient également présents M. C., Syndic d’********, et Me Elio Civitillo, notaire qui a instrumenté l’acte du 23 mai 2008.
I. Le 13 juillet 2009, le juge instructeur a rejeté la demande d’expertise présentée par les tiers intéressés.
J. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
a) L’ensemble des bien-fonds litigieux forme une entreprise agricole au sens de l’art. 7 LDFR. Toutes les parties en conviennent, de même qu’elles s’accordent sur le fait que Y.________ n’est pas exploitant à titre personnel au sens de l’art. 9 LDFR, comme mentionné dans la requête du 27 mai 2008; que l’acte du 23 mai 2008 porte sur le transfert de la propriété du domaine de X.________ à Y.________; que cette opération est soumise à autorisation (art. 61 al. 1 et 3 LDFR).
Le but de l’assujettissement à autorisation est de garantir que le transfert de propriété corresponde aux objectifs du droit foncier rural, au premier rang desquels figure le principe de l’exploitation à titre personnel (ATF 133 III 562 consid. 4.3 p. 564/565; 132 III 658 consid. 3.3.1 p. 659). L’autorisation est accordée s’il n’existe aucun motif de refus (art. 61 al. 2 LDFR). La demande d’acquisition d’une entreprise agricole est notamment rejetée, selon l’art. 63 al. 1 let. a LDFR, lorsque l’acquéreur n’est pas exploitant à titre personnel. Une dérogation à cette règle est permise, selon l’art. 64 al. 1 LDFR, lorsque l’acquéreur prouve qu’il y a un juste motif pour le faire. Cette disposition énumère des situations (désignées sous les let. a à g), où ces cas dérogatoires sont notamment réalisés. Ce catalogue n’est toutefois pas exhaustif: l’art. 64 al. 1 LDFR contient une clause générale fondant l’octroi de l’autorisation. La notion de justes motifs qu’évoque cette disposition est juridiquement indéterminée; elle doit être concrétisée en tenant compte des circonstances du cas et des objectifs de politique agricole du droit foncier rural. Le juste motif peut être réalisé dans la personne de l’acquéreur ou dans les circonstances du cas, considérées objectivement. La LDFR a pour but principal de renforcer la position de l’exploitant à titre personnel lors des transferts de propriété. La procédure d’autorisation doit faciliter l’acquisition d’immeubles agricoles par des agriculteurs, sous réserve d’exceptions justifiées (ATF 133 III 562 consid. 4.4.1 p. 565; 122 III 287 consid. 3a et b p. 288-290; arrêt FO.2008.0002 du 28 août 2008, consid. 2). Comme c’est l’acquisition, et non l’aliénation, qui est soumise à autorisation, les justes motifs au sens de l’art. 64 LDFR doivent être réalisés dans la personne de l’acquéreur, et non point de l’aliénateur (Christoph Bandli/Beat Stalder, N. 5 ad art. 64, in: Christoph Bandli et al., Le droit foncier rural, Brugg, 1998). Que le transfert de propriété ne soustraie rien à l’agriculture, ni ne modifie l’affectation des bien-fonds vendus, ne constitue pas ipso facto un juste motif; seul celui qui peut démontrer matériellement l’existence d’un tel motif à se voir attribuer des terres agricoles alors qu’il n’est pas exploitant à titre personnel peut obtenir une dérogation selon l’art. 64 LDFR (ATF 133 III 562 consid. 4.4.2 p. 565/566).
b) Pour déroger au principe de l’acquisition par un exploitant personnel, la Commission a pris en compte la situation de X.. Elle a relevé que celui-ci ne pourrait transmettre le domaine à un successeur apte à reprendre le domaine, dès lors que son fils unique a embrassé la profession d’éducateur. La Commission a également souligné que la solution retenue dans l’acte du 23 mai 2008, combinant une vente avec une promesse de prêt à usage gratuit selon les modalités convenues, présentait pour X. l’avantage de poursuivre son activité au moins jusqu’à l’âge de retraite. Cela lui ménageait la possibilité de se constituer, d’ici à 2021, le capital de prévoyance nécessaire pour ses vieux jours. Il n’y a rien à redire à ces considérations, frappées au coin du bon sens, si ce n’est qu’elles concernent l’aliénateur, et non point l’acquéreur, contrairement à ce qu’exige la jurisprudence qui vient d’être rappelée. Il n’y a dès lors pas lieu de les prendre en compte.
c) La perspective de maintenir l’entreprise agricole de X.________ a pesé lourd dans la décision de la Commission. Les modalités arrêtées dans l’acte du 23 mai 2008 auraient pour effet de préserver l’affectation agricole des terrains litigieux, au moins jusqu’en 2021, puisque Y.________ s’est engagé à prêter gratuitement les locaux et les terres du domaine à X.________ jusqu’à ce terme, voire au-delà. Il ne s’agit pas là toutefois d’un juste motif au sens de l’art. 64 al. 1 LDFR. Dans l’appréciation à faire, n’entre pas en considération, comme le font les intimés, ce qui se serait passé si Y.________ n’avait pas effacé la créance de la Z., ni les représentations que l’on peut se faire au sujet d’une éventuelle réalisation forcée. En désintéressant la Z. comme il l’a fait, Y.________ a d’ores et déjà payé le prix d’acquisition, et les terrains litigieux ne sont plus grevés comme ils l’étaient avant le 9 mai 2008.
d) La Commission se fonde également sur l’art. 64 al. 1 let. f LDTR, à teneur duquel un juste motif est réalisé lorsque malgré une offre publique à un prix non surfait, aucune demande n’a été faite par un exploitant à titre personnel. Pour la Commission, aucun exploitant ne serait intéressé à acquérir un domaine grevé d’un prêt de longue durée. Or, ce prêt est lié à l’acte du 23 mai 2008, lequel est soumis à la condition de l’octroi de l’autorisation au sens de la LDFR. Si celle-ci n’est pas octroyée, la vente n’aura pas lieu et la promesse de prêt à usage gratuit plus d’objet.
e) Dans la requête du 27 mai 2008, Y.________ a fait valoir qu’une dérogation à la condition de l’exploitant personnel devrait être accordée selon l’art. 64 al. 1 let. a LDFR, point que la Commission n’a pas examiné dès lors qu’elle a estimé que l’autorisation pouvait être fondée sur l’art. 64 al. 1 let. f LDFR.
A teneur de l’art. 64 al. 1 let. a LDFR, une dérogation à l’exigence que l’acquéreur soit exploitant à titre personnel est possible lorsque l’acquisition sert à maintenir l’affermage d’une entreprise affermée en totalité depuis longtemps, à améliorer la structure d’une entreprise affermée, ou à créer ou maintenir un centre de recherches ou un établissement scolaire. La première de ces trois hypothèses n’est pas réalisée en l’espèce, puisque le domaine de 25******** n’est pas affermé dans sa totalité, pas davantage que la troisième, puisqu’on ne se trouve pas en présence d’une acquisition visant à maintenir un centre de recherches ou un établissement scolaire. Seule reste en discussion la deuxième hypothèse visée à l’art. 64 al. 1 let. a LDFR, soit l’amélioration d’une structure affermée (soit celle exploitée par le fermier B.________). Or, l’achat d’une parcelle agricole par une personne exploitant à titre personnel, dans la perspective d’une location à un exploitant déjà locataire d’un domaine, ne constitue pas un motif d’arrondissement au sens de l’art. 64 al. 1 let. a LDFR (arrêts FO.1996.0006 du 26 mars 1997; FO.1996.0004 du 13 septembre 1996; FO.1994.0008 du 19 avril 1995, et les références citées). Le Tribunal n’a pas de raison de se départir de cette jurisprudence, au regard de laquelle la demande d’expertise, présentée par les intimés dans leur écriture du 8 avril 2009, réitérée lors de l’audience du 6 juillet 2009 et soutenue par les autres parties, doit être rejetée, selon la décision incidente du 13 juillet 2009.
Comme indiqué lors de l’audience du 6 juillet 2009, Y.________ est mû par le projet de reconstituer le domaine de 25******** dans ses limites initiales, ainsi que le puissant ressort de l’amitié qui le lie à X.________ et la perpétuation de la tradition, héritée de son père et de son grand-père, d’aider la population locale, jusqu’à la munificence. Pour nobles que soient ces raisons, elles n’entrent pas dans les prévisions de l’art. 64 al. 1 LDFR. En effet, la LDFR vise à maintenir une population agricole qui reste propriétaire de ses terres, et non point à favoriser l’acquisition de terrains agricoles par des citadins louant leurs domaines à des fermiers, dans un rapport de sujétion. Partant, une exception à l’exigence de l’exploitation à titre personnel ne peut être accordée en l’occurrence.
f) La parcelle n°4******** est classée dans la zone intermédiaire. Selon l’art. 91 RPE, cette zone est réservée au développement futur de la localité. Sise dans la partie méridionale du territoire communal, elle pourrait être à moyen terme déclassée dans la zone à bâtir. Lors de l’audience du 6 juillet 2009, M. C., Syndic d’, a expliqué qu’ est un centre régional au sens du plan directeur cantonal, que 20'000 nouveaux habitants sont attendus sur La Côte au cours des prochaines années, et que la commune est à la recherche de terrains pour la construction de logements. Si la parcelle n°4******** était rangée dans la zone à bâtir, par exemple pour y édifier des maisons individuelles, le prix du terrain pourrait atteindre 500 fr/m2. Me Civitillo a précisé que le prix du terrain dans la zone de Littoral Parc, proche au Sud, oscille entre 600 et 700 fr/m2, et que dans la région, le terrain pour les villas est offert à environ 800 fr/m2. Ces valeurs sont à mettre en relation avec le procès-verbal d’estimation du gage immobilier, établi le 20 avril 2005 par l’expert mandaté par l’Office des poursuites et faillites de l’arrondissement de Morges-Aubonne, selon lequel la valeur des 13'501 m2 de la parcelle n°4******** est de 50 fr./m2, soit 676'500 fr. Ainsi, même s’il convient de donner acte à Y. qu’il ignorait la valeur future potentielle de la parcelle n°4******** au moment de passer l’acte du 23 mai 2008 et que la demande litigieuse ne vise pas à réaliser une opération immobilière, il n’en demeure pas moins qu’existe pour lui la perspective de rentrer largement dans ses fonds, s’il devenait propriétaire de la parcelle n°4******** et si le projet de déclassement dans la zone à bâtir de ce bien-fonds devait se réaliser conformément aux vœux des autorités communales. Lors de l’audience du 6 juillet 2009, Y.________ a écarté expressément l’hypothèse d’acquérir la seule parcelle n°4********, réitérant son souhait de devenir propriétaire de l’entier du domaine de X.________.
g) Eu égard à l’issue de la cause, il est superflu d’examiner, de surcroît, si la Commission aurait dû examiner la licéité du prix de vente convenu entre les parties à l’acte du 23 mai 2008.
Le recours doit ainsi être admis et la décision attaquée annulée. Les frais sont mis à la charge des intimés X.________ et Y.________, solidairement entre eux; l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 4 juillet 2008 par la Commission foncière rurale (section I) est annulée.
III. Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge des intimés X.________ et Y.________, solidairement entre eux.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 août 2009
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.