CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 décembre 2007
Composition
M. Eric Brandt, président; M. André Vallon et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourants
A.________, à 1.********, représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
B., p.a. A., à 1.********, représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
CDX., p.a. A., à 1.********, représentés par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'économie, à Lausanne,
Autorité concernée
Service de l'agriculture, à Lausanne.
Objet
Paiements directs
Recours A.________ et consorts c/ décision du Département de l'économie du 10 juillet 2007
Vu les faits suivants
A. A., né en 2., célibataire, exploite un domaine agricole à 3.. Pour l’année 2001, il a obtenu les paiements directs relatifs à cette exploitation réduits de 29'200 fr. Cette réduction était consécutive au dépassement de la limite à appliquer au revenu de l’exploitant. S’agissant des paiements directs pour l’année 2002, informé par le Service cantonal de l’agriculture (ci-après : le service de l’agriculture) que la limite de revenu était dépassée, A. a indiqué que le développement de son exploitation avait nécessité la création d’une société simple dès le 1er janvier 2002 au sein de laquelle il s’était associé à B., né en 4.********. Par une décision du 2 septembre 2002, le service de l'agriculture a refusé de prendre en considération la société simple "A. & B." à titre d'exploitante du domaine concerné. Cette décision a fait l’objet d’un recours auprès de la conseillère d’Etat chargée du Département de l’économie (ci-après : la cheffe du département) qui l’a confirmée. Le Tribunal administratif a ensuite été saisi. Par arrêt du 14 octobre 2005 (FO.2004.0008), le recours déposé par A. et B.________ a été rejeté. Le tribunal a en effet considéré que le contrat de société simple du 28 septembre 2001 invoqué par les recourants présentait les indices concordants d’une simple simulation, destinée à contourner le plafonnement des paiements directs par une diminution du revenu déterminant de l’exploitant. Le tribunal a en particulier relevé qu’il n’y avait aucune correspondance entre le but de la société et les apports à fournir par les associés. En effet, ces derniers engageaient en tout la somme de 16'500 fr., à raison de 8'250 fr. chacun. Selon le tribunal, quelle que soit l’affectation de la somme engagée, elle était insignifiante par rapport à l’ampleur de l’entreprise, de sorte que A.________ ne saurait s’être associé à B.________ dans le seul but de recevoir un apport de 8'250 fr. Un recours a été déposé contre l’arrêt du Tribunal administratif le 9 novembre 2005 auprès de la Commission de recours DFE, qui l’a rejeté par décision du 9 août 2006 ; il a été considéré que le dossier de la cause faisait apparaître un faisceau d’indices suffisant pour admettre que les recourants avaient tenté d’éluder l’application des dispositions légales en matière de limites de revenu et/ou de fortune par la création d’une apparence juridique (la société simple) qui ne correspondait pas à la réalité.
B. a) Lors du recensement des données agricoles en mai 2003, A.________ a informé le service de l’agriculture de la création de la société simple ABX., en faveur de laquelle il a requis le versement de diverses contributions agricoles pour l’exercice 2003. Le contrat de société simple de mars 2003 prévoit notamment que A. et B.________ ont décidé de joindre un troisième membre, CX., né en 7.********, dans leur société simple, et que ce dernier effectuera un apport de 8'250 fr. Pour le surplus, le contrat est quasiment demeuré identique à celui du 28 septembre 2001, qui a fait l’objet de l’arrêt du Tribunal administratif du 14 octobre 2005 (FO.2004.0008). En particulier, A. continuait à engager par sa signature individuelle l’entier de la société et il recevait à cet effet pleins pouvoirs de tous les membres de la société simple. La comptabilité de la société était toujours tenue par A.________. Chacun des associés restait indépendant et supportait personnellement ses charges.
b) Dans le cadre de l’examen du droit aux contributions pour l’année 2003, le service de l’agriculture a décidé le 24 novembre 2004 de ne pas considérer comme exploitante au sens de l’ordonnance sur la terminologie la société simple formée de A., B. et CX., s’agissant d’une société de personnes fictive gérant une exploitation pour le seul compte et aux seuls risques et périls de A..
C. a) S’agissant des paiements directs pour l’année 2004, A.________ a informé le service de l’agriculture le 12 mai 2004 qu’il agissait désormais au nom d’une nouvelle société simple formée de lui-même, de B., de CX. et du père de ce dernier, DX., dont l’apport a été fixé à 8'250 fr. Là encore, le contrat est quasiment demeuré identique au précédent. En particulier, A. continuait à engager par sa signature individuelle l’entier de la société et il recevait à cet effet pleins pouvoirs de tous les membres de la société simple. La comptabilité de la société était toujours tenue par A.________ et chacun des associés restait indépendant et supportait personnellement ses charges.
b) Le 3 décembre 2004, dans le cadre de l’examen du droit aux contributions pour l’année 2004, le service de l’agriculture a rendu une décision similaire à celle du 24 novembre 2004 et fondée sur les mêmes motifs. Il a constaté que la situation des trois premiers associés était identique à celle de l’année précédente et que le nouvel associé DX.________ devait également être considéré comme un travailleur agricole subordonné à A.________ dans l’exploitation duquel il était nourri et logé en déduction de son salaire. Considérant A.________ comme seul exploitant, le service de l’agriculture lui a attribué pour l’année 2004 des paiements directs à hauteur de 66'246.80 fr. après déduction de 29'200 fr. pour dépassement des limites en fonction du revenu déterminant, et des contributions à la culture des champs pour 10'200 fr.
D. Par décision du 2 décembre 2005, dans le cadre de l’examen du droit aux contributions pour l’année 2005, le service de l’agriculture a informé A.________ que des réductions avaient été opérées sur le montant de ses paiements directs, en particulier de 29'400 fr. en raison du revenu déterminant, et de 86'614.85 fr. en raison de la fortune déterminante.
E. a) Des recours ont été déposés contre les décisions du service de l’agriculture des 24 novembre et 3 décembre 2004 auprès de la cheffe du département qui les a rejetés le 14 novembre 2005. La société simple A., B., CX.________ et DX., ainsi que chacun à titre individuel, ont recouru le 2 décembre 2005 auprès du Tribunal administratif contre cette décision en concluant à son annulation et à ce que les paiements directs pour les années 2002, 2003 et 2004 soient alloués sans réductions. Un recours a de même été déposé le 14 décembre 2005 contre la décision du service de l’agriculture du 2 décembre 2005 auprès de la cheffe du département qui l’a également rejeté le 2 mars 2006. A., B., CX. et DX.________ ont recouru le 21 mars 2006 auprès du Tribunal administratif contre cette décision en concluant à son annulation et à ce que les paiements directs pour l’année 2005 soient alloués sans réductions.
b) Le 7 avril 2006, la cheffe du département a adressé au tribunal un arrêt rendu par le Tribunal cantonal des assurances le 9 novembre 2005 dans la cause DX.________ et CX.________ contre la Caisse de compensation AVS agricole, viticole et rurale AGRIVIT. Ce tribunal a considéré qu’DX.________ était subordonné à A.________ dans l’exécution de ses activités et qu’il ne supportait pas de risque économique. Sa situation était donc celle d’une personne de condition dépendante. S’agissant de CX., il a été considéré que la même motivation s’appliquait à plus forte raison encore, sachant au surplus qu’il n’avait investi aucun capital dans l’exploitation. En outre, à l’instar de la situation de son père, sa rétribution était indépendante du résultat de l’exploitation et il était subordonné à A.. CX.________ a donc été considéré, à l’instar de son père, comme exerçant une activité salariée ou dépendante. Cet arrêt a fait l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, qui l’a rejeté.
c) Par arrêt du 25 septembre 2006 (TA FO.2005.0014, joint à FO.2005.0025 et FO.2006.0002), le tribunal a rejeté les recours. Cet arrêt a fait l’objet d’un recours déposé le 16 octobre 2006 auprès de la Commission de recours DFE. Le Tribunal administratif fédéral, compétent dès le 1er janvier 2007, a traité l’affaire. Par arrêt du 28 septembre 2007 (B-2226/2006), le recours a été partiellement admis sur un point accessoire relatif à une sanction concernant un défaut de contrôle d’un pulvérisateur, mais rejeté pour le reste. Ce tribunal a considéré que le dossier faisait apparaître un faisceau d’indices, d’où il résultait avec une suffisante vraisemblance que les recourants avaient tenté d’éluder l’application des dispositions légales en matière de limites de revenu et de fortune par la création d’une apparence (la société simple), qui ne correspondait pas à la réalité.
F. a) Lors du recensement des données agricoles en mai 2006, A., agissant pour le compte de la société simple ABX., a rempli les formulaires usuels et il a requis du service de l’agriculture le versement des contributions agricoles pour l’année 2006. Par décision du 4 décembre 2006, le service de l’agriculture a informé A.________ que les réductions suivantes devaient être effectuées sur ses paiements directs calculés à hauteur de 100'266.10 fr. :
97'131.10 fr. en raison du revenu déterminant ;
33'320 fr. en raison du non-respect des prescriptions de la législation relative à la protection des animaux. Cette infraction a été constatée à la suite d’une décision non contestée du Vétérinaire cantonal du 2 mars 2006. S’agissant d’un cas de deuxième récidive sur les mêmes points, la sanction a été quadruplée (4 x 8'330 fr.) ;
réduction de 100% des contributions pour la garde d’animaux de rente particulièrement respectueuse de l’espèce (ci-après : contributions SST).
b) Un recours a été déposé le 21 décembre 2006 contre cette décision auprès de la cheffe du département. Par décision du 10 juillet 2007, le recours a été rejeté. A., B., CX.________ et DX.________ ont recouru le 31 juillet 2007 auprès du Tribunal administratif contre cette décision en concluant à son annulation et à ce que les paiements directs pour l’année 2006 soient alloués sans réductions. Le dossier de la cause a été remis aux recourants pour consultation le 28 août 2007. Le nouveau Chef du Département de l’économie s’est déterminé sur le recours le 24 août 2007 en concluant à son rejet avec suite de frais. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 2 octobre 2007 en maintenant intégralement leurs conclusions. Le Chef du Département de l’économie s’est déterminé sur cette écriture complémentaire le 1er novembre 2007 en maintenant également ses conclusions.
Considérant en droit
a) Selon l'art. 70 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (ci-après : LAgr), la Confédération octroie des paiements directs généraux et d'autres contributions aux exploitants d'entreprises paysannes cultivant le sol. Le Conseil fédéral est chargé de fixer, parmi d'autres dispositions, une limite d'âge pour les exploitants (art. 70 al. 5 let. b LAgr) ainsi que le revenu et la fortune imposables des exploitants au-delà desquels les contributions sont réduites ou refusées (art. 70 al. 5 let. f LAgr). L'art. 2 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation (OTerm) définit l'exploitant comme une personne physique ou morale, ou une société de personnes, qui gère une exploitation pour son compte et à ses risques et périls. L’ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur les paiements directs versés dans l’agriculture (ci-après : ordonnance sur les paiements directs ou OPD) prévoit que les exploitants qui ont atteint l'âge de soixante-cinq ans avant le 1er janvier de l'année concernée n’ont pas droit aux paiements directs (art. 19 al. 1 OPD). Si une exploitation est gérée par une société de personnes, l'âge de l'exploitant le plus jeune est déterminant (art. 19 al. 2 OPD); cette règle n'est toutefois applicable que si les sociétaires assument leur rôle de co-exploitant et qu'ils ne travaillent pas en dehors de l'exploitation à raison de plus de 75% (art. 19 al. 2 OPD dans sa teneur dès le 1er janvier 2001, selon RO 2001 p. 232; art. 19 al. 3 OPD depuis le 1er janvier 2004). La limite de revenu est fixée à l'art. 22 OPD. Pour calculer la limite de revenu d'une exploitation gérée par une société de personnes, il faut additionner le revenu déterminant de chacun des exploitants et diviser cette somme par le nombre des exploitants (art. 22 al. 4 OPD). Cette règle, elle aussi, n'est applicable que si les sociétaires assument leur rôle de co-exploitant et qu'ils ne travaillent pas en dehors de l'exploitation à raison de plus de 75% (art. 22 al. 4 OPD dans sa teneur dès le 1er janvier 2001, selon RO 2001 p. 233; art. 22 al. 4bis OPD depuis le 1er janvier 2004). S’agissant du plafonnement des paiements directs en fonction de la fortune déterminante, l’art. 23 al. 3 OPD prévoit que l’exploitant dont la fortune déterminante dépasse 1 million de francs n’a pas droit aux paiements directs. Pour calculer la limite de fortune d’une exploitation gérée par une société de personnes, il convient d’additionner la fortune déterminante de chacun des exploitants, puis de diviser cette somme par le nombre d’exploitants (art. 23 al. 4 OPD). Là encore, cette disposition n’est applicable que si les sociétaires assument leur rôle de co-exploitant et qu’ils ne travaillent pas en dehors de l’exploitation à raison de plus de 75% (art. 23 al. 4 OPD dans sa teneur dès le 1er janvier 2001, selon RO 2001 p. 233 ; art. 23 al. 4bis OPD depuis le 1er janvier 2004).
b) Dans les limites du droit applicable, l’exploitant est libre d’organiser son activité et de choisir la forme juridique qui lui convient. Sa liberté est cependant limitée par l’abus de droit et la fraude à la loi. Ces notions se déduisent du principe de la bonne foi, applicable en droit administratif. Il y a notamment abus de droit lorsque l’exercice d’un droit subjectif apparaît, dans un cas concret, manifestement contraire au droit ou lorsqu’une institution juridique est manifestement utilisée à l’encontre de la finalité pour laquelle elle a été créée (Pierre MOOR, Droit administratif, vol. I, Les fondements généraux, 2ème éd., Berne 1994, ch. 5.3.4 p. 434 s. ; Max IMBODEN/René A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band. I: Allgemeiner Teil, 6ème éd., Bâle 1986, p. 483, n° 78 B III et jurisprudence citée). Pour Thierry TANQUEREL, « l’existence d’un abus de droit, en droit public, ne présuppose pas nécessairement une intention dolosive ; c’est l’état de fait objectif qui est déterminant » (L’abus de droit en droit public suisse, in : L’abus de droit, comparaisons franco-suisses, Saint-Etienne 2001, p. 175 et les références citées). Selon la doctrine et la jurisprudence, il y a fraude à la loi lorsque, tout en respectant la lettre même d’une norme d’interdiction, on en méconnaît l’esprit (ATF 114 Ib 15 consid. 3a, JdT 1990 I 247 ; ATF 104 II 206 consid. 1b, JdT 1979 I 141 et références à la doctrine ; René A. RHINOW/Beat KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, n° 78 p. 249). Pour Pierre MOOR, il y a fraude à la loi « lorsque, en usant d’un moyen qui, en soi, est permis, on vise un résultat qui, lui, est prohibé » (op. cit., p. 435). Selon Thierry TANQUEREL, « on pourrait également dire qu’il s’agit de la tentative d’éluder l’application de la loi par la création d’une apparence juridique qui ne correspond pas à la réalité » (op. cit., p. 179).
c) En l’espèce, il faut relever au préalable que le contrat du 28 septembre 2001 constituant la société simple "A.________ & B." a été qualifié par le Tribunal administratif de fictif (arrêt précité FO.2004.0008), ce qui a été confirmé par l’autorité fédérale de recours le 9 août 2006. S’agissant des contrats successifs datés de mars 2003 et janvier 2004, par lesquels les deux premiers associés ont décidé de joindre un troisième (CX.) puis un quatrième membre (DX.), le tribunal a également jugé qu’ils présentaient les indices concordants d’une simple simulation, destinée à entraîner une diminution du revenu et de la fortune déterminante par l'application des art. 22 al. 4 et 23 al. 4 OPD (cf. arrêt précité FO.2005.0014, joint à FO.2005.0025 et FO.2006.0002). Le Tribunal administratif fédéral a confirmé cette position dans son arrêt précité du 28 septembre 2007 (B-2226/2006). Les recourants soutiennent à cet égard que si les autorités ne veulent pas admettre l’existence d’une réelle société simple entre A., B., CDX., il n’y aurait aucun argument justifiant la non reconnaissance d’une telle société liant valablement A.________ et B.. Pourtant, les recourants n’apportent aucun élément nouveau à l’appui de leurs propos. Ils font en outre preuve d’une certaine mauvaise foi ; en effet, après le refus des autorités de prendre en considération la société simple "A. & B." à titre d’exploitante du domaine concerné, CX. puis DX.________ ont été annoncés comme nouveaux associés. Or, puisque cette dernière société simple a également été qualifiée d’abusive, et que le statut d’indépendant d’DX.________ et de CX.________ a été nié par la caisse de compensation AVS, décision confirmée par le Tribunal cantonal des assurances et par le Tribunal fédéral, les recourants reviennent en arrière en voulant à nouveau faire admettre que A.________ et B.________ forment une véritable société. Le tribunal constate ainsi qu’à défaut d’élément nouveau et pertinent, il n’y a aucune raison de s’écarter de la position adoptée par les autorités cantonales et fédérales qui sont intervenues dans cette affaire et qui ont toutes considéré que la réelle intention des recourants était de créer une apparence juridique destinée à entraîner une diminution du revenu et de la fortune déterminante par l'application des art. 22 al. 4 et 23 al. 4 OPD.
d) S’agissant du montant des retenues effectuées sur les paiements directs, il s’élève à 97'131.10 fr. L’art. 24 OPD dispose que sont déterminantes les valeurs des deux dernières années fiscales ayant fait l’objet d’une taxation définitive entrée en force au plus tard à la fin de l’année de contributions, respectivement sur la taxation provisoire si ces dernières remontent à plus de quatre ans, le montant des paiements directs étant vérifié lorsque la taxation est entrée en force. L’art. 22 al. 1 OPD prévoit que la somme des paiements directs est réduite à partir d’un revenu déterminant de 80'000 fr., qui est le revenu imposable calculé selon la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct, déduction faite de 40'000 fr. pour les exploitants mariés. Enfin, conformément à l’art. 22 al. 3 OPD, si le revenu déterminant de l’exploitant est supérieur à 120'000 fr., la déduction équivaut au moins à la différence entre le revenu déterminant et le montant de 120'000 fr. En l’espèce, les recourants ne contestant ni le montant retenu à titre de revenu déterminant, ni celui de la déduction, il convient de confirmer la décision prise à ce propos.
a) Aux termes de l’art. 70 al. 1 LAgr, la Confédération octroie aux exploitants d’entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs généraux, des contributions écologiques et des contributions éthologiques, à condition qu’ils fournissent les prestations écologiques requises (exigences PER). Celles-ci sont énumérées à l’alinéa 2 de cette disposition :
a. une détention des animaux de rente conforme aux dispositions en vigueur ;
b. un bilan de fumure équilibré ;
c. une part équitable de surfaces de compensation écologique ;
d. un assolement régulier ;
e. une protection appropriée du sol ;
f. une sélection et une utilisation ciblée des produits de traitement des plantes.
b) L’ordonnance sur les paiements directs fournit des éléments plus précis de ces exigences PER à ses articles 5 à 15. En particulier, l’art. 5 OPD prévoit que les prescriptions de la législation sur la protection des animaux applicables à la production agricole doivent être respectées. En application de l’art. 70 al. 1 let. d OPD, les cantons réduisent ou refusent les paiements directs lorsque le requérant ne respecte pas les conditions et les charges de cette ordonnance. En l’espèce, une déduction de 33'320 fr. (4x 8'330 fr.) a été effectuée. Cette retenue se fonde sur une décision non contestée rendue par le Vétérinaire cantonal le 2 mars 2006 qui a constaté les manquements suivants lors d’une inspection le 16 février 2006 sur les exploitations de A.________:
« L’exploitation à 3.********
derrière les silos, 11 vaches en pâture étaient stationnées sans abri (détention nuit et jour), et le râtelier à fourrage était vide.
dans la stabulation en face de la porcherie désaffectée, 47 bêtes à l’engrais âgées de 15 à 20 mois se trouvaient sur une litière insuffisante et souillée.
dans la petite stabulation de 20 m2 avec 5 vaches taries, la litière était insuffisante et souillée. De plus, la capacité maximale était dépassée avec 1 vache en trop.
dans les 3 boxes de stabulation avec 12 vaches par box, il y avait surcharge sur l’aire de repos, la capacité maximale étant de 9 vaches par box.
L’exploitation à 5., au lieu-dit « 6.**** »
dans la stabulation libre, où se trouvaient 47 génisses de 1 à 2 ans et 3 vaches, soit 50 bovins, il y avait surcharge sur l’aire de repos (76 m2), la capacité maximale étant de 30 bovins de 1 à 2 ans. De plus, la litière était insuffisante et souillée.
dans la stabulation libre pour ovins où se trouvaient 10 brebis avec leurs agneaux, il y avait également surcharge sur l’aire de repos. La litière était insuffisante et souillée et les animaux manquaient de propreté. »
c) Il apparaît ainsi, au vu de ce qui précède, que le recourant A.________ n’a pas respecté certaines prescriptions en matière de protection des animaux. L’article 2 de la loi fédérale sur la protection des animaux du 9 mars 1978 (ci-après : LPA) prévoit en effet de manière générale que les animaux doivent être traités de la manière qui tient le mieux compte de leurs besoins (alinéa 1) et que toute personne qui s’occupe d’animaux doit, en tant que les circonstances le permettent, veiller à leur bien-être (alinéa 2). L’article 3 LPA relatif plus particulièrement à la détention d’animaux dispose que celui qui détient un animal ou en assume la garde doit le nourrir et le soigner convenablement et, s’il le faut, lui fournir un gîte (alinéa 1). L’alinéa 3 de cette disposition prévoit qu’après avoir entendu les milieux intéressés, le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur la détention des animaux, notamment en ce qui concerne les dimensions minimales, la disposition, l’éclairage et l’aération des locaux destinés à les loger, le taux d’occupation lors de détention d’animaux en groupes, ainsi que les dispositifs d’attache. L’ordonnance fédérale sur la protection des animaux du 27 mai 1981 (ci-après : OPAn) prévoit à son article 1er relatif à la détention convenable des animaux que l’alimentation, les soins et le logement sont appropriés si à la lumière de l’expérience acquise et des données de la physiologie, de la science du comportement et de l’hygiène ils répondent aux besoins des animaux (alinéa 2). Concernant l’alimentation, les animaux doivent recevoir régulièrement et en quantité suffisante une nourriture leur convenant ainsi que de l’eau, si besoin est (art. 2 al. 1 OPAn). S’agissant des soins, ils seront prodigués de manière à prévenir les maladies et les blessures dues à la détention ainsi qu’à se substituer au comportement spécifique de l’espèce en tant qu’il est restreint par la détention et nécessaire à la santé des animaux (art. 3 al. 1 OPAn). Pour le logement, l’article 4 al. 2 OPAn dispose que les abris doivent être facilement accessibles et leurs dimensions permettre à ces animaux de se tenir debout et de se coucher normalement ; ils doivent être construits de telle façon que le risque de blessure soit minime. De même, les enclos doivent satisfaire à certaines exigences minimales (cf. art. 5 al. 5 OPAn et annexe 1 à l’OPAn), ainsi que les aires de repos qui doivent être pourvues d’une litière suffisante et appropriée (art. 17 al. 1 OPAn). Enfin, dans les étables à stabulation libre équipées de boxes de repos, on n’hébergera pas plus d’animaux qu’il n’y a de boxes de repos à disposition (art. 19 al. 2 OPAn).
d) Les recourants allèguent à ce sujet qu’un incendie serait survenu le 28 février 2006 et aurait ravagé un des bâtiments de l’exploitation de 3.******** ; la décision entreprise ne tiendrait pas compte des circonstances concrètes dans lesquelles les recourants s’étaient trouvés à la suite de cet incendie. Cet élément n’est toutefois pas pertinent, vu que l’inspection ayant donné lieu à la décision du Vétérinaire cantonal s’est tenue avant l’incendie mentionné, soit le 16 février 2006. Au surplus, les recourants contestent le montant de la réduction en se référant à la Directive de la Conférence des directeurs cantonaux de l’agriculture du 27 janvier 2005 concernant la réduction des paiements directs (ci-après : directive sur la réduction des paiements directs ou directive). Ce document établit un schéma de sanctions afin d’harmoniser la réduction des paiements directs lorsque des mesures administratives doivent être prises ou que l’exploitation ne satisfait pas intégralement aux conditions requises pour l’octroi des contributions. Le montant de la sanction a été fixé en l’espèce à une réduction de 33'320 fr. (4x 8’330 fr.) des paiements directs. Dans le domaine de la protection des animaux, la directive prévoit que la réduction est calculée sur la base de points et que ceux-ci sont multipliés par 100 fr. ; en cas de récidive, la réduction doit être doublée lors de la première récidive en l’espace de trois ans et quadruplée lors de la deuxième récidive en l’espace de trois ans (pt. 1.2). Au pt. 1.2.1 libellé « Protection des animaux sous l’angle de la conformité des bâtiments et des aspects qualitatifs », il est précisé que la sanction est d’1 point au moins par unité de gros bétail (ci-après : UGB) concernée, mais de 50 points au maximum.
En l’espèce, selon le décompte final des paiements directs 2006, les bovins, équidés, bisons, chèvres et brebis laitières, sont au nombre de 117.20 UGB. Le service de l’agriculture a constaté, sans que cela ne soit contesté par les recourants, que 83.3 UGB étaient concernées par la violation des prescriptions en matière de protection des animaux. Le nombre de points déterminant s’élève donc à 83.3, mais il doit être ramené à 50 au maximum (pt. 1.2.1 de la directive). Le montant de la réduction se chiffre ainsi à 5'000 fr. (50 x 100 fr.). Le service de l’agriculture n’a pas tenu compte du maximum de 50 points prévu par la directive, ce que l’autorité intimée a d’ailleurs constaté dans sa décision. Toutefois, cette dernière a remarqué que cette erreur n’avait pas d’incidence sur le calcul final, le montant total des réductions excédant de toute façon la somme à allouer à titre de paiements directs. Enfin, la sanction a été quadruplée pour tenir compte de l’état de récidive. En effet, le recourant A.________ a déjà commis des manquements en matière de protection des animaux qui ont été constatés par des décisions du Vétérinaire cantonal des 10 février 2005 et 13 novembre 2002 à la suite de contrôles sur les exploitations (cf. arrêts TA FO.2005.0014, joint à FO.2005.0025 et FO.2006.0002, du 25 septembre 2006, et GE.2002.0113 du 14 mai 2003). Est considérée comme récidive l’observation incomplète ou l’inobservation intégrale de la même exigence à deux reprises au cours d’une période de trois ans. En cas de deuxième récidive commise en l’espace de trois ans, la sanction est quadruplée. En l’espèce, il ne peut être tenu compte de l’infraction commise en novembre 2002, puisqu’elle se trouve en dehors de la période de trois ans. C’est pourquoi, le tribunal retient une réduction d’un montant de 10'000 fr. (2x 5'000 fr.), conformément au pt. 1.2 de la directive, qui prévoit que la réduction doit être doublée lors de la première récidive en l’espace de trois ans. Cette correction ne change toutefois rien au résultat final ; en effet, le montant total des réductions s’élève jusqu’ici à 107'131.10 fr. (97'131.10 fr. + 10'000 fr.) et il excède ainsi de toute manière la somme à allouer à titre de paiements directs qui se chiffre à 100'266.10 fr. et qui n’est pas contestée.
e) En application de l’art. 59 al. 1 OPD, la Confédération accorde des contributions aux exploitants qui gardent des animaux de rente dans des étables particulièrement respectueuses de l’espèce. Par systèmes de stabulation particulièrement respectueux des animaux, on entend des systèmes à aires multiples dans lesquels : les animaux sont gardés librement, en groupes (art. 60 al. 1 let. a OPD) ; disposent de possibilités de se reposer, de se mouvoir et de s’occuper qui sont adaptées à leur comportement naturel (art. 60 al. 1 let. b OPD) ; sont gardés dans une lumière du jour suffisante (art. 60 al. 1 let. c OPD). Les exigences détaillées liées à ces systèmes de stabulation sont précisées dans l’ordonnance SST du 7 décembre 1998. En l’espèce, il a été procédé à une réduction de 100% des contributions SST, qui est fondée sur le Protocole de constat du contrôle SST et SRPA établi lors de l’inspection du 16 février 2006. Il ressort en effet de ce document que les animaux de la catégorie A8 (vaches, génisses, taureaux et bœufs d’engraissement de plus de 4 mois) n’étaient pas détenus dans le respect des normes SST. Ce protocole a pu être contesté par une réclamation écrite dans les trois jours ouvrables suivant le contrôle ; cette possibilité n’a toutefois pas été utilisée par les recourants. En outre, ceux-ci ne niant pas les reproches qui leur sont opposés, il convient de confirmer le refus du versement des contributions SST. La seule absence de deux aires séparées justifie en effet déjà une réduction de 100% de ces contributions.
a) Tel qu'il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après : Cst. ; art. 4 aCst.), le droit d'être entendu comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 ; ATF 126 I 15 ; ATF 124 I 49 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer des preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d’être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les arrêts cités ; 122 V 157 consid. 1d p. 162 ; 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505).
b) En l’espèce, les recourants ont requis la tenue d’une audience. Ils n’exposent toutefois pas dans quelle mesure ce complément d’instruction serait utile. Le tribunal ne voit au demeurant pas ce qu’une audience pourrait apporter de pertinent, s’estimant suffisamment renseigné par les pièces du dossier. Cette requête est par conséquent refusée.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Au vu de ce résultat, un émolument de justice arrêté à 1'000 fr. sera mis à la charge des recourants solidairement entre eux et il ne leur sera pas alloué de dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de l’économie du 10 juillet 2007 est confirmée.
III. Un émolument de justice arrêté à 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 décembre 2007
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l’objet, dans les trente jours dès sa notification, d’un recours devant le Tribunal administratif fédéral, à 3000 Berne 14 (art. 166 al. 2 LAgr).