des assurances du canton de – Arrêt du 25 septembre 2006

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 25 septembre 2006

Composition

M. Eric Brandt, président; M. André Vallon et Mme Silvia Uehlinger , assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.

recourants

AX.________, à ********, représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,

BY., p.a. AX., à ********, représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,

CZ., p.a. AX., à ********, représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,

DZ., p.a. AX., à ********, représenté par Yves HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,

autorité intimée

Département de l'économie, Section juridique, à Lausanne,

autorité concernée

Service de l'agriculture, à Lausanne

Objet

Paiements directs

Recours AX.________ et consorts c/ décisions du Département de l'économie du 22 août 2005 et du 14 novembre 2005 (paiements directs) - dossiers joints FO.2005.0025 et FO.2006.0002 Recours AX.________ et consorts c/ décision du Département de l'économie du 11 novembre 2005 (paiements directs) Recours AX.________ et consorts c/ décision du Département de l'économie du 2 mars 2006 (paiements directs)

Vu les faits suivants

A. AX., né en 1********, célibataire, exploite un domaine agricole à 2********. Pour l’année 2001, il a obtenu les paiements directs relatifs à cette exploitation réduits de 29'200 fr. Cette réduction était consécutive au dépassement de la limite à appliquer au revenu de l’exploitant. S’agissant des paiements directs pour l’année 2002, informé par le Service cantonal de l’agriculture (ci-après : le service de l’agriculture) que la limite de revenu était dépassée, AX. a indiqué que le développement de son exploitation avait nécessité la création d’une société simple dès le 1er janvier 2002 au sein de laquelle il s’était associé à BY., né en 3********. Par une décision du 2 septembre 2002, le service de l'agriculture a refusé de prendre en considération la société simple "AX. & BY." à titre d'exploitante du domaine concerné. Cette décision a fait l’objet d’un recours auprès de la conseillère d’Etat chargée du Département de l’économie (ci-après : la cheffe du département) qui l’a confirmée. Le Tribunal administratif a ensuite été saisi. Par arrêt du 14 octobre 2005 (FO 2004.0008), le recours déposé par AX. et BY.________ et consorts a été rejeté. Le tribunal a en effet considéré que le contrat de société simple du 28 septembre 2001 invoqué par les recourants présentait les indices concordants d’une simple simulation, destinée à contourner le plafonnement des paiements directs par une diminution du revenu déterminant de l’exploitant. Le tribunal a en particulier relevé qu’il n’y avait aucune correspondance entre le but de la société et les apports à fournir par les associés. En effet, ces derniers engageaient en tout la somme de 16'500 fr., à raison de 8'250 fr. chacun. Selon le tribunal, quelle que soit l’affectation de la somme engagée, elle était insignifiante par rapport à l’ampleur de l’entreprise, de sorte que AX.________ ne saurait s’être associé à BY.________ dans le seul but de recevoir un apport de 8'250 fr. Un recours a été déposé contre l’arrêt du Tribunal administratif le 9 novembre 2005 auprès de la Commission de recours DFE, qui l’a rejeté par décision du 9 août 2006 ; il a été considéré que le dossier de la cause faisait apparaître un faisceau d’indices suffisant pour admettre que les recourants ont tenté d’éluder l’application des dispositions légales en matière de limites de revenu et/ou de fortune par la création d’une apparence juridique (la société simple) qui ne correspond pas à la réalité. La Commission de recours DFE a relevé en particulier les cinq éléments suivants tendant à prouver que la société simple a été constituée de manière abusive :

« […]

Premièrement, il ressort du dossier que AX.________ n’a pas mentionné le changement d’exploitant dans sa demande du 4 mai 2002. Ce n’est que le 17 juillet 2002, et qui plus est, en réponse au courrier du Service cantonal de l’agriculture du 28 juin 2002 l’informant qu’aucun acompte ne pouvait lui être versé en raison du dépassement des limites de fortune et/ou de revenu, que AX.________ a signalé l’existence de la société simple et en a produit le contrat. Il appert ainsi qu’il a fallu que le Service cantonal de l’agriculture avise AX.________ qu’il n’aurait pas droit à l’acompte pour qu’il informe ledit service de l’existence de la société simple.

Deuxièmement, il ressort de la demande de paiements directs que AX.________ a signalé avoir loué quatre parcelles de vignes à BY., pour un total de 124 ares. Par un contrat de bail à ferme non daté, dont le début a été fixé au 1er décembre 2001, AX. a pris en fermage deux parcelles de vignes appartenant à BY.________ ; les autres parcelles auraient été affermées par contrat oral. Par un autre contrat de bail à ferme daté du 1er novembre 2001 et dont le début a été fixé à la même date, AX.________ a notamment cédé ces quatre parcelles à l’association AX.________ et BY.. Cette manière de procéder n’aurait rien d’insolite si AX. avait été fermier des parcelles au moment de les céder à la société simple. Or, une incohérence ressort de la chronologie des contrats de bail à ferme précités, dans la mesure où AX.________ a cédé, le 1er novembre 2001, des parcelles dont il n’était fermier qu’à partir du 1er décembre 2001.

Troisièmement, pour démontrer l’existence de la société simple au 2 mai 2002, les recourants ont produit, auprès du Département cantonal de l’économie, une attestation de la Caisse de compensation certifiant que la société simple AX.________ et BY.________ était affiliée auprès d’elle depuis le 1er janvier 2002. Invitée par le Département précité à indiquer la date exacte à laquelle la société simple a demandé l’affiliation à partir du 1er janvier 2002, la Caisse de compensation a toutefois répondu que dite société avait signé le formulaire sollicitant son affiliation en qualité d’employeur de personnel le 8 août 2002 avec effet rétroactif au 1er janvier 2002. Il peut par ailleurs encore être relevé que la production de cette attestation n’a été faite que le 27 mai 2003. Il appert ainsi que la demande d’affiliation a été faite le 8 août 2002, soit bien après la constitution de la société simple le 28 septembre 2001 d’une part et bien après le jour de référence pour les données relatives à l’octroi des contributions fixé au 2 mai 2002 d’autre part. Cet élément peut être retenu quand bien même AX.________ a allégué lors des débats publics que c’est au moment des décomptes qu’ils ont fait le changement.

Quatrièmement, la représentante du Département cantonal de l’économie a produit, lors des débats publics, une lettre de la Caisse de compensation, datée du 21 avril 2006, dans laquelle il est précisé que AX.________ et BY.________ sont actuellement en conflit et que ce dernier a décidé de quitter la société en affirmant que cette association « n’est que de façade et qu’il n’a aucune responsabilité quelconque et qu’il n’est pas employeur ». Ce courrier de la Caisse de compensation était adressé au Tribunal fédéral des assurances dans le cadre du recours de droit administratif du 22 février 2006 dans la cause DZ.________ et CZ.________ contre le jugement rendu le 20 janvier 2006 par le Tribunal cantonal des assurances du canton de Vaud. Certes, le courrier en question relève d’une autre procédure ; cependant, il n’en demeure pas moins qu’il constitue, dans le cadre de la présente procédure, un indice important qui tend à démontrer que la société en question est, pour reprendre l’expression de BY.________, une pure façade.

Cinquièmement, le contrat de société simple, dans la mesure où il revêt un caractère insolite, constitue également un indice tendant à montrer que la société a pour but de contourner les dispositions légales en matière de limites de fortune et de revenu. En effet, dit contrat prévoit notamment ce qui suit : apport de 8'250 francs ; signature individuelle à AX.________ ; comptabilité tenue par ce dernier ; chacun des associés reste indépendant et supportera personnellement ses charges ; et fin de la société lorsque AX.________ achètera les terrains agricoles de BY.________. Une véritable analyse du contrat ne s’impose toutefois pas en l’occurrence, celle-ci ayant déjà été faite par le Tribunal administratif et à laquelle se rallie la Commission de céans. Il appert ainsi de ce qui précède que le contrat de société simple lui-même tend à laisser penser qu’il n’a pas de réelle existence dans les faits.

[…] »

B. a) Lors du recensement des données agricoles en mai 2003, AX.________ a informé le service de l’agriculture de la création de la société simple AX., BY.et CDZ., en faveur de laquelle il a requis le versement de diverses contributions agricoles pour l’exercice 2003. Le contrat de société simple de mars 2003 prévoit notamment que AX. et BY.________ ont décidé de joindre un troisième membre, CZ., né en 1980, dans leur société simple, et que ce dernier effectuera un apport de 8'250 fr. Pour le surplus, le contrat est quasiment demeuré identique à celui du 28 septembre 2001 qui a fait l’objet de l’arrêt du Tribunal administratif du 14 octobre 2005 (FO 2004.0008). En particulier, AX. continuait à engager par sa signature individuelle l’entier de la société et il recevait à cet effet pleins pouvoirs de tous les membres de la société simple. La comptabilité de la société continuait à être tenue par AX.________. Chacun des associés continuait de même à rester indépendant et à supporter personnellement ses charges.

b) Dans le cadre de l’examen du droit aux contributions pour l’année 2003, le service de l’agriculture a décidé le 24 novembre 2004 :

• de ne pas considérer comme exploitante au sens de l’ordonnance sur la terminologie la société simple formée de AX., BY. et CZ., s’agissant d’une société de personnes fictive gérant une exploitation pour le seul compte et aux seuls risques et périls de AX. ;

• de considérer AX.________ comme unique exploitant, les dérogations aux limites de revenu et de fortune ne lui étant dès lors pas applicables ;

• de ne pas considérer BY., né en 3********, et CZ., né en 4********, comme exploitants car ils ne géraient ni entreprise ou exploitation agricole pour leur propre compte, ni a fortiori à leurs risques et périls ;

• d’octroyer à AX.________ pour l’année 2003 des paiements directs à hauteur de 62'344.70 fr., après déduction de 29'200 fr. pour dépassement des limites en fonction du revenu déterminant, et des contributions à la culture des champs pour 3'075 fr.

c) S’agissant des paiements directs pour l’année 2004, AX.________ a informé le service de l’agriculture le 12 mai 2004 qu’il agissait désormais au nom d’une nouvelle société simple formée de lui-même, de BY., de CZ. et du père de ce dernier, DZ., dont l’apport a été fixé à 8'250 fr. Là encore, le contrat est quasiment demeuré identique au précédent. En particulier, AX. continuait à engager par sa signature individuelle l’entier de la société et il recevait à cet effet pleins pouvoirs de tous les membres de la société simple. La comptabilité de la société continuait à être tenue par AX.________ et chacun des associés continuait de même à rester indépendant et à supporter personnellement ses charges. Le 8 juin 2004, les associés de la prétendue société simple ont été auditionnés par le service de l’agriculture. Sur la base des déclarations enregistrées et des pièces obtenues, le service de l’agriculture s’est adressé le 18 août 2004 à la Caisse de compensation AVS AGRIVIT en lui demandant de réexaminer, respectivement d’annuler ou de confirmer l’affiliation AVS, en tant qu’indépendants, des associés de AX.________. Par courrier du 26 octobre 2004, la Caisse de compensation a pris position de la manière suivante :

« […]

Sous réserve d’éléments nouveaux, notre position est la suivante :

1. M. AX.________ : Nous confirmons que le statut d’indépendant en raison de son activité agricole et viticole est justifiée.

2. M. BY.________ : Idem pour son activité viticole.

3. M. DZ.________ : Du fait de la mise en faillite de son exploitation, à la fin de l’année 2002, M. DZ.________ a été radié de l’AVS en qualité d’indépendant pour son activité agricole.

Nous constatons que pour l’année 2003, M. DZ.________ – pour des raisons que nous éclaircirons prochainement – n’a pas régularisé sa situation vis-à-vis de l’AVS.

Pour l’année 2004, nous lui avons reconnu le statut d’indépendant pour son activité agricole par une décision du 30 avril 2004. Il apparaît aujourd’hui que cette décision est erronée et que c’est à tort que nous avons accepté le statut d’indépendant pour M. DZ.________ (en réalité, il apparaît que M. DZ.________ est un pseudo-indépendant que l’AVS doit qualifier de salarié).

4. M. CZ.________ : Jusqu’à la fin de l’année 2002, il était, à notre connaissance, collaborateur agricole de son père et, à ce titre, assimilé à un salarié au sens de l’AVS.

Par décision du 24 novembre 2003 (corrigée ultérieurement par une décision du 7 mai 2004) nous avons reconnu le statut d’indépendant, pour son activité agricole, à M. CZ.________.

Là encore, il apparaît que notre décision est erronée et que c’est à tort que nous avons reconnu le statut d’indépendant : il s’agit là aussi d’un pseudo-indépendant, que l’AVS doit qualifier de salarié.

[…] »

d) Le 3 décembre 2004, dans le cadre de l’examen du droit aux contributions pour l’année 2004, le service de l’agriculture a rendu une décision similaire à celle du 24 novembre 2004 et fondée sur les mêmes motifs. Il a constaté que la situation des trois premiers associés était identique à celle de l’année précédente et que le nouvel associé DZ.________ devait également être considéré comme un travailleur agricole subordonné à AX.________ dans l’exploitation duquel il était nourri et logé en déduction de son salaire. Considérant AX.________ comme seul exploitant, le service de l’agriculture lui a attribué pour l’année 2004 des paiements directs à hauteur de 66'246.80 fr. après déduction de 29'200 fr. pour dépassement des limites en fonction du revenu déterminant, et des contributions à la culture des champs pour 10'200 fr.

e) Des recours ont été déposés contre les décisions du service de l’agriculture des 24 novembre et 3 décembre 2004 auprès de la cheffe du département qui les a rejetés le 14 novembre 2005. La société simple AX., BY., CZ.________ et DZ.________, ainsi que chacun à titre individuel, ont recouru le 2 décembre 2005 auprès du Tribunal administratif contre cette décision en concluant à son annulation et à ce que les paiements directs pour les années 2002, 2003 et 2004 soient alloués sans réductions. La cause a été enregistrée sous la référence FO.2005.0025.

C. a) Par décision du 23 novembre 2004, le service de l’agriculture a effectué les retenues suivantes sur le décompte final des paiements directs 2002 à verser en faveur de AX., pour non-respect de conditions et de charges. En premier lieu, ce dernier ne se serait pas conformé aux prescriptions applicables en matière de viticulture ; il n’aurait en particulier pas fait contrôler son pulvérisateur, ce qui était attesté par un préavis de l’organisation de contrôle du 6 décembre 2002. Les contributions liées aux surfaces viticoles ont par conséquent été supprimées à un taux de 100%, ce qui correspond à une réduction de 4'000 fr. Ensuite, AX. n’aurait pas respecté les prescriptions en matière de protection des animaux ; une surcharge en vaches par rapport à la capacité des bâtiments et des installations aurait en effet été constatée sur l’exploitation. Une retenue fixée à 4'060 fr.a donc été déduite à ce titre. Le service de l’agriculture se réfère en cela aux décisions du Service vétérinaire cantonal (ci-après : le service vétérinaire) des 15 février et 13 novembre 2002. Cette dernière décision ordonnait à AX.________ de prendre diverses mesures relatives aux conditions de détention de son bétail à 2********et elle a été confirmée sur recours par le Tribunal administratif le 14 mai 2003 (GE.2002.0113) ; la Préfecture de Morges a également condamné AX.________ le 17 octobre 2003 pour négligence des soins à fournir aux animaux détenus sur son exploitation, notamment par la mise à disposition de fourrage souillé par des excréments et en raison d’installations non conformes aux normes légales en matière de détention de bovins. Enfin, l’intéressé n’aurait pas respecté les dispositions en matière de protection des eaux pour avoir provoqué une pollution des eaux de la Morges par un rejet fortement polluant dû à un mélange de terre et d’excréments. Une retenue de 1'000 fr.a été déduite à ce titre. La Préfecture de Morges a d’ailleurs condamné AX.________ le 7 mars 2003 pour ces faits datant du 11 novembre 2002 à une amende de 300 fr.

b) Un recours a été déposé le 2 décembre 2004 contre cette décision auprès de la cheffe du département qui l’a rejeté le 22 août 2005. AX.________ et la société simple AX.________ & BY.________ ont recouru le 9 septembre 2005 auprès du Tribunal administratif contre cette décision en concluant à son annulation ainsi qu’à celle du service de l’agriculture et à ce que les paiements directs pour l’année 2002 soient alloués sans réductions. Les intéressés ont également soutenu avoir droit à des intérêts de retard. La cause a été enregistrée sous la référence FO.2005.0014. A la suite de l’arrêt rendu par le Tribunal administratif le 14 octobre 2005 (FO 2004.0008), les intéressés ont indiqué au tribunal le 8 novembre 2005 que leur premier motif de recours relatif à l’existence d’une société simple au cours de l’année 2002 se révélait infondé. La cheffe du département s’est déterminée sur le recours le 21 novembre 2005 en concluant implicitement à son rejet. Les intéressés ont déposé un mémoire complémentaire le 20 décembre 2005 sur lequel la cheffe du département et le service de l’agriculture se sont déterminés conjointement le 16 janvier 2006. Les intéressés ont encore déposé des observations le 7 février 2006.

c) Le juge instructeur a informé les parties le 28 décembre 2005 que les recours formés dans les causes FO.2005.0014 et FO.2005.0025 étaient joints pour l’instruction et le jugement.

D. a) Par décision du 2 décembre 2005, dans le cadre de l’examen du droit aux contributions pour l’année 2005, le service de l’agriculture a informé AX.________ que les réductions suivantes devaient être effectuées sur ses paiements directs calculés à 119'299.85 fr. :

• 6'439.50 fr. en raison du non-respect des exigences SST (système de stabulation particulièrement respectueux des animaux) ;

• 10'000 fr. en raison du non-respect des prescriptions de la législation relative à la protection des animaux. Cette dernière infraction a été constatée à la suite d’une décision non contestée du Vétérinaire cantonal du 10 février 2005 ;

• 29'400 fr. en raison du revenu déterminant ;

• 86'614.85 fr. en raison de la fortune déterminante.

Compte tenu du fait que le montant total des réductions excédait la somme à allouer à titre de paiements directs, la réduction de 6'439.50 fr. était ramenée à 0 fr. et celle de 10'000 fr. à 3'285 fr. Par décision du même jour, le service de l’agriculture a alloué à AX.________ un montant de 4'500 fr., correspondant à la contribution à la culture des champs.

b) Un recours a été déposé le 14 décembre 2005 contre cette décision auprès de la cheffe du département qui l’a rejeté le 2 mars 2006. AX., BY., CZ.________ et DZ.________ ont recouru le 21 mars 2006 auprès du Tribunal administratif contre cette décision en concluant à son annulation et à ce que les paiements directs pour l’année 2005 soient alloués sans réductions. La cause a été enregistrée sous la référence FO.2006.0002.

c) Le 7 avril 2006, la cheffe du département a adressé au tribunal un arrêt rendu par le Tribunal cantonal des assurances le 9 novembre 2005 dans la cause André et CZ.________ contre la Caisse de compensation AVS agricole, viticole et rurale AGRIVIT. Le tribunal a considéré qu’DZ.________ était subordonné à AX.________ dans l’exécution de ses activités et qu’il ne supportait pas de risque économique. Sa situation était donc celle d’une personne de condition dépendante. S’agissant de CZ., il a été considéré que la même motivation s’appliquait à plus forte raison encore, sachant au surplus qu’il n’avait investi aucun capital dans l’exploitation. En outre, à l’instar de la situation de son père, sa rétribution était indépendante du résultat de l’exploitation et il était subordonné à AX.. CZ.________ a donc été considéré, à l’instar de son père, comme exerçant une activité salariée ou dépendante. Cet arrêt fait l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral des assurances. AX.________ et consorts se sont déterminés sur la question de l’AVS le 10 mai 2006 en se référant à leur statut d’indépendant reconnu par le fisc.

d) Le juge instructeur a informé les parties le 30 août 2006 que les recours formés dans les causes FO.2005.0014, FO.2005.0025 et FO.2006.0002 étaient joints pour l’instruction et le jugement.

Considérant en droit

a) Aux termes de l’art. 70 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (ci-après : LAgr), la Confédération octroie aux exploitants d’entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs généraux, des contributions écologiques et des contributions éthologiques, à condition qu’ils fournissent les prestations écologiques requises (exigences PER). Celles-ci sont énumérées à l’alinéa 2 de cette disposition :

a. une détention des animaux de rente conforme aux dispositions en vigueur ;

b. un bilan de fumure équilibré ;

c. une part équitable de surfaces de compensation écologique ;

d. un assolement régulier ;

e. une protection appropriée du sol ;

f. une sélection et une utilisation ciblée des produits de traitement des plantes.

L’ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur les paiements directs versés dans l’agriculture (ci-après : ordonnance sur les paiements directs ou OPD) fournit des éléments plus précis de ces exigences PER à ses articles 5 à 15.

aa) L’article 10 OPD relatif à la sélection et à l’utilisation ciblée des produits de traitement des plantes (cf. art. 70 al. 2 let. f LAgr) prévoit à son alinéa 3 que certains types d’interventions ou de produits de traitement des plantes sont prescrits ou interdits conformément à l’annexe. Au chiffre 6.1 de l’annexe à l’ordonnance sur les paiements directs (« Sélection et utilisation ciblée des produits phytosanitaires / Dispositions générales »), il est en effet mentionné que « les pulvérisateurs à prise de force ou autotractés utilisés pour la protection phytosanitaire doivent être testés au moins tous les quatre ans par un service agréé ».

aaa) En l’espèce, il est reproché aux recourants de ne pas avoir respecté cette exigence pour l’année 2002. Ces derniers ont produit une facture de M. EA.________ du 29 août 2002, selon laquelle la traiteuse à vigne turbo a été remise en état le 7 mai 2002. Ils ont également produit un formulaire officiel de contrôle de pulvérisateur en viticulture du 30 avril 2003. Les recourants ne soutiennent toutefois pas qu’un contrôle officiel aurait été effectué au jour de référence pour les contributions 2002 ce qui est d’ailleurs attesté par un préavis de l’organisation de contrôle du 6 décembre 2002. Dans ces conditions, le tribunal ne peut que confirmer la décision attaquée sur ce point.

bbb) Aux termes de l’art. 70 al. 1 let. d OPD, les cantons réduisent ou refusent les paiements directs lorsque le requérant ne respecte pas les conditions et les charges de la présente ordonnance. Le montant de la sanction a été fixé en l’espèce à une réduction de 4'000 fr. des paiements directs, ce qui correspond à une suppression totale des contributions liées aux surfaces viticoles. Les recourants se réfèrent à la circulaire relative aux mesures administratives, réduction des paiements directs généraux et écologiques lorsque l’exploitant ne satisfait pas intégralement aux conditions requises pour l’octroi des contributions (dispositif de sanctions) émise par l’Office fédéral de l’agriculture le 1er mars 2002 (ci-après : la circulaire de l’OFAG). En effet, ce document établit un schéma de sanctions afin d’harmoniser la réduction des paiements directs lorsque des mesures administratives doivent être prises ou que l’exploitation ne satisfait pas intégralement aux conditions requises pour l’octroi des contributions. En matière de production végétale, la réduction se calcule en points, une marge de tolérance de 10 points étant prévue. Selon ce schéma de sanctions, l’absence de test pour pulvérisateur représente une déduction de 10 points (cf. pt. B.1.1.7). Le service de l’agriculture a toutefois retenu l’avis à ce sujet de l’Office EcoPrest (cf. déterminations de cet office du 18 mars 2005 annexées à celles du service de l’agriculture du 23 mars 2005) selon lequel les prescriptions en matière de protection phytosanitaire doivent être contrôlées avec davantage de rigueur dans les cultures spéciales, telles que la viticulture qui a trait aux cultures pérennes. En effet, la rubrique qui concerne les pesticides revêt une importance prépondérante dans ce domaine contrairement à d’autres cultures, de sorte qu’il n’est pas arbitraire de considérer que le schéma de sanctions prévu dans la circulaire de l’OFAG, qui n’a d’ailleurs pas force contraignante, ne soit pas appliqué à la lettre dans ce cas précis. Cette circulaire ne peut être adaptée à chaque situation présentant des spécificités. En outre, il ressort du dossier qu’en 2002, tout manquement constaté au niveau du contrôle des pulvérisateurs a été sanctionné par la suppression totale des contributions liées aux surfaces viticoles. La décision attaquée doit donc être confirmée sur ce point.

bb) L’article 5 OPD relatif à la garde des animaux de rente respectueuse de l’espèce (cf. art. 70 al. 2 let. a LAgr) prévoit que les prescriptions de la législation sur la protection des animaux applicables à la production agricole doivent être respectées.

aaa) En l’espèce, l’arrêt du Tribunal administratif du 14 mai 2003 rejetant le recours formé par le recourant contre la décision du service vétérinaire du 13 novembre 2002 lui ordonnant de prendre diverses mesures relatives aux conditions de détention de son bétail à 2********rapporte les faits suivants :

« A. Le 19 décembre 2001, une visite domiciliaire de l'exploitation agricole dirigée par AX.________ sur la propriété de FB., sise au lieu-dit "5********", à 2********, a été effectuée. Le Préfet du district de Morges, les membres de la municipalité de 2********et les représentants des services de l'Etat concernés, dont ceux du Service vétérinaire et du Service des eaux, sols et assainissement (ci-après le SESA) ont participé à cette inspection. Le lendemain, soit le 20 décembre 2001, le Service vétérinaire a rendu une décision ordonnant que les moutons puissent s'abreuver quotidiennement, l'interdiction d'attacher des vaches à l'extérieur et que tous les bovins soient enregistrés à la banque de données du trafic des animaux (BDTA). Par décision du 21 décembre 2001 (confirmée sur recours par le Tribunal administratif dans un arrêt du 11 décembre 2002), le SESA a ordonné pour sa part l'évacuation du bétail et la mise en conformité de l'usage des bâtiments de l'exploitation. Après avoir effectué une nouvelle visite le 28 janvier 2002, le Service vétérinaire a encore ordonné à AX., par décision du 15 février 2002, de répartir son cheptel selon la largeur limite des couches dans la stabulation entravée et d'améliorer l'intensité lumineuse des installations dans l'écurie des vaches et des génisses, ainsi que dans l'infirmerie et l'ancienne porcherie occupée par des ovins et des caprins.

B. Le 11 novembre 2002, le Service vétérinaire a procédé à un nouveau contrôle de l'exploitation de AX.________. Par décision du 13 novembre 2002, notifiée à une date ne ressortant pas du dossier, l'autorité intimée a constaté que les soins aux animaux étaient négligés, notamment par la mise à disposition de fourrage souillé par des excréments, et que les installations ne respectaient pas les normes légales en matière de détention de bovins. Elle a ordonné au recourant de procéder sans délai aux modifications demandées, soit l'évacuation de 32 vaches détenues dans le bâtiment adjacent au parc sur un total de 51 vaches présentes (charge maximale de 19 vaches), l'évacuation de 12 vaches détenues dans le bâtiment ancien (boxes à chevaux) sur un total de 18 vaches et de 2 veaux présents (charge maximale de 6 vaches), et l'évacuation de 8 vaches stationnées dans l'aire de stabulation libre située entre la stabulation entravée et l'ancienne porcherie sur un total de respectivement 14, 10 et 11 vaches par box (charge maximale de 9 vaches/box). Le Service vétérinaire a encore constaté que les 26 places de la stabulation entravée, d'une largeur de 100 cm, étaient occupées par des vaches alors que seules des génisses pouvaient selon lui y être détenues et, enfin, que la dimension des crèches du bâtiment adjacent au parc ne correspondait pas aux normes. Le recourant a été invité à respecter immédiatement les exigences légales en la matière (chiffre 1). Au vu de la gravité des manquements susmentionnés, l'autorité intimée a en outre informé l'intéressé qu'il serait dénoncé à la Préfecture du district de Morges pour avoir enfreint l'art. 2 al. 1 et 2, l'art. 3 al. 1 et 3 LPA, ainsi que les art. 1 al. 2 et 4 al. 2 OPAn (chiffre 2). Enfin, elle a informé le recourant qu'elle procéderait à un nouveau contrôle sans avertissement (chiffre 3).

[…]

E. Le 21 janvier 2003, le tribunal a procédé à une inspection locale de l'exploitation litigieuse, en présence de l'intéressé et de son conseil, de MM. C.________et D.________du Service vétérinaire, de M. E.________du Service de la conservation de la faune et de la nature, de MM. F.et G.pour la municipalité de 2********et de M. H., inspecteur du bétail. AX. a produit à cette occasion un document attestant de son inscription pour l'"AQ-Viande Suisse" auprès de l'Union Suisse des Paysans (USP). M. E.________a produit, entre autres documents, une photographie prise le 11 novembre 2002 à l'intérieur du bâtiment adjacent au parc montrant que la hauteur du lisier, qui servait également de litière, avoisinait la limite supérieure du muret destiné à séparer la litière de la crèche située en contrebas. Au cours de son inspection, le tribunal a constaté que le bâtiment adjacent au parc était, au moment de sa visite, affecté à la stabulation libre. Dans cette aire, le tribunal a remarqué la présence d'une petite dizaine de bêtes. S'agissant du bâtiment ancien, les trois boxes abritaient respectivement une vache et deux veaux, trois moutons et deux vaches. Quant à la stabulation libre située entre la stabulation entravée et la porcherie, elle contenait moins de neuf vaches par box. Enfin, dans les locaux affectés à la stabulation entravée, il est apparu que les animaux disposaient de 26 places d'une largeur inférieure à 110 cm chacune et qu'elles étaient toutes occupées par des bêtes mesurant plus de 130 cm au garrot.

Transmis aux parties le 23 janvier 2003, le procès-verbal de l'inspection locale susmentionnée n'a pas fait l'objet de remarques, ni de la part du recourant ni du Service vétérinaire. La municipalité de 2********a en revanche déposé des observations le 30 janvier 2003 alléguant en substance que l'inspection locale annoncée à l'avance avait permis à l'exploitant de prendre les dispositions nécessaires de remise en ordre des points litigieux et que, la veille de cette visite, l'intéressé avait transféré du bétail sur un autre domaine.

[…]

G. Il ressort des pièces figurant au dossier que le bâtiment adjacent au parc a une surface au sol de 88 m2, que la stabulation libre située entre la stabulation entravée et la porcherie est composée de trois boxes de 41 m2 chacun et que le bâtiment ancien comprend une surface totale de 27 m2.

[…]

Sur la base de ces faits, le tribunal a considéré que :

[…]

« 5. S'agissant tout d'abord des surfaces minimales exigées pour la détention en groupe de bovins, l'annexe I, ch. 11 de l'OPAn exige que le bétail laitier dispose d'une aire de repos avec litière de 4,5 m² par animal. Le Manuel de contrôle 2002 pour la protection des bovins (version 1.1, état au 01.01.2002; ci-après le manuel de contrôle), réglant l'application de la LPA et de l'OPAn, précise pour sa part la notion de bétail laitier en ce sens que les mensurations applicables audit bétail concernent des animaux d'une hauteur au garrot de 135 cm +/- 5 cm et que les vaches mères et les vaches nourrices sont considérées comme du bétail laitier (rem. 1, p. 6).

a) Dans le cas présent, le bâtiment adjacent au parc a une surface de 88 m² et peut donc accueillir au maximum 19 vaches selon les dispositions précitées. Le recourant allègue qu'il s'agirait d'un affouragement exclusivement à l'extérieur, qu'il disposerait de 20 places d'affouragement et pourrait ainsi détenir 50 vaches dans l'endroit litigieux. Cette affirmation est inexacte pour deux raisons. D'une part, au moment de la décision litigieuse, l'affouragement des bêtes avait bien lieu à l'intérieur du bâtiment, comme le démontre clairement la photographie prise par M. E.________le 11 novembre 2002; d'autre part, un système d'affouragement exclusivement à l'extérieur ne dispense de toute façon pas l'exploitant de disposer d'une aire de repos avec litière de 4,5 m² par tête de bétail (art. 5 al. 5 OPAn); les pièces produites par le recourant à cet égard ne sont pas déterminantes. Aussi, la détention en groupe de 51 vaches dans le bâtiment adjacent au parc violait-elle les dispositions légales susmentionnées et c'est donc à juste titre que le Service vétérinaire a ordonné l'évacuation immédiate des 32 animaux en surnombre.

b) Quant au bâtiment ancien (boxes à chevaux) d'une surface de 27 m², il abritait lors de la visite du Service vétérinaire en novembre 2002 18 vaches et 2 veaux, alors que seules 6 vaches au maximum pouvaient légalement être détenues sur cette aire de repos avec litière. L'argument soulevé par l'intéressé en vertu duquel il aurait disposé d'un nombre correct de cornadis pour un affouragement exclusivement à l'extérieur est irrecevable puisque, on le rappelle, ce système ne permet pas de déroger aux dispositions légales relatives à la nécessité de disposer d'une aire de repos avec litière pour la détention de bétail en groupe (soit 4,5 m² par animal), surtout au mois de novembre 2002 où la pluviométrie était particulièrement élevée. Le recourant n'ayant pas respecté la législation fédérale sur la protection des animaux et ses dispositions d'application, force est d'admettre dès lors que l'ordre d'évacuer 12 vaches du bâtiment ancien donné par le Service vétérinaire le 13 novembre 2002 était pleinement justifié.

On relèvera encore que AX.________ affirme n'avoir détenu le jour de l'inspection par l'autorité intimée qu'un total de 63 vaches dans les deux bâtiments précités. Or cette affirmation ne saurait remettre en cause les constatations du Service vétérinaire, puisque, même si l'on retenait ce chiffre, il y aurait encore eu 38 animaux en surnombre.

c) L'aire de stabulation libre divisée en trois boxes totalisant une surface de 123 m² était occupée le 11 novembre 2002 par 35 bovins qui mesuraient tous, selon les constatations effectuées par l'autorité intimée et que le recourant ne conteste d'ailleurs nullement, entre 130 cm et 140 cm au garrot. Or, compte tenu de la taille des bêtes présentes, il faut conformément aux règles érigées par le chiffre 11 de l'annexe I OPAn appliquer le taux de 4.5 m² de surface au sol minimale par animal. Il en résulte que c'est un maximum de 27 bovins qui peut être installé sur cette aire. Ici encore, c'est dès lors à bon droit que le Service vétérinaire a ordonné l'évacuation immédiate des 8 animaux excédentaires.

En conclusion, AX.________ a violé les art. 2 al. 1 et 2 et 3 LPA, les art. 1 al. 2 et 4 al. 2 OPAn, ainsi que les prescriptions de l'annexe I, ch. 11 OPAn. La décision du Service vétérinaire relative à l'ordre d'évacuation est donc pleinement conforme à la loi et doit être confirmée sur ce premier point.

6. En ce qui concerne la largeur des couches de la stabulation entravée, l'annexe I, ch. 11 OPAn dispose que les jeunes animaux de plus de 400 kg doivent être détenus sur des couches mesurant au minimum 100 cm de largeur et le bétail laitier (135 cm, +/- 5 cm au garrot) sur des couches d'au minimum 110 cm. Bien que l'étable en cause ait été, selon les déclarations du recourant, construite avant 1981, son aménagement intérieur date de 2001. Ainsi, les règles précitées s'appliquent-elles sans réserve au cas d'espèce. Le recourant allègue que les 26 places à 100 cm ne sont occupées que par du jeune bétail n'excédant pas 130 cm au garrot. Cette affirmation est inexacte : l'inspection locale a démontré au contraire que la quasi totalité des places litigieuses étaient d'une largeur inférieure à 110 cm et qu'elles étaient toutes occupées par du bétail mesurant plus de 130 cm au garrot. En d'autres termes, alors même que les bêtes appartenaient sans conteste à la catégorie du bétail laitier au sens décrit ci-dessus, elles ne disposaient que de couches prévues pour du jeune bétail. Dans ces conditions, le Service vétérinaire a ici aussi eu pleinement raison d'exiger une détention en stabulation entravée conforme aux prescriptions de l'annexe I , ch. 11 OPAn.

7. S'agissant enfin de la dimension des crèches et du fourrage souillé mis à disposition des bovins occupant le bâtiment adjacent au parc, l'art. 1 al. 2 OPAn prescrit, comme exposé ci-dessus au considérant 4 b), que l'alimentation est appropriée si elle répond aux besoins des animaux, notamment à la lumière de l'expérience acquise et des données de l'hygiène. Pour la détention des bovins à l'attache, le manuel de contrôle dispose que le fond de la crèche doit être de 10 à 15 cm plus haut que le niveau de la couche. Le but de cette règle est à l'évidence d'éviter à la nourriture d'être souillée par les excréments jonchant la couche. Cette règle est applicable par analogie au cas d'espèce, puisque la couche de l'aire de repos jouxte l'aire d'affouragement, ces deux surfaces n'étant séparées que par un muret. Aussi, l'aire d'affouragement litigieuse doit-elle impérativement être surélevée de 10 cm à 15 cm pour pouvoir être utilisée conformément aux exigences de l'hygiène telles que décrites ci-dessus.

Le recourant réfute les griefs relatifs à l'hygiène et à la propreté du fourrage mis à disposition des animaux. Or, la photographie prise le 11 novembre 2002 dans le bâtiment en cause démontre clairement que le lisier, dont la hauteur approchait la limite supérieure du muret, pouvait très facilement être projeté sur le fourrage lorsque les bêtes venaient s'alimenter. A cette époque donc, 51 vaches ne disposaient pas d'une alimentation appropriée au sens de l'art. 1 al. 2 OPAn et des art. 2 al. 1 et 2 et 3 LPA et la décision de l'autorité intimée doit être confirmée sur ce point également.

On relèvera encore à toutes fins utiles, et bien que cet élément n'ait pas été soulevé par l'autorité intimée, que la qualité de la litière de l'aire de repos du bâtiment précité contrevenait - le 11 novembre 2002 en tout cas - à la définition d'une litière appropriée telle qu'érigée par le manuel de contrôle. Selon ce dernier, la litière doit être composée de paille longue ou hachée, éventuellement d'une couche épaisse de sciure (p. 13). Or, on peut clairement distinguer sur la photographie déjà citée que le bétail patauge dans du lisier. A l'évidence, cette situation ne remplissait pas les conditions qualitatives d'un système de stabulation dont l'aire de repos est pourvue d'une litière suffisante au sens décrit ci-dessus ».

[…]

bbb) Il ressort ainsi de l’arrêt précité que le recourant n’a pas respecté certaines prescriptions en matière de protection des animaux. L’article 2 de la loi fédérale sur la protection des animaux du 9 mars 1978 (ci-après : LPA) prévoit en effet de manière générale que les animaux doivent être traités de la manière qui tient le mieux compte de leurs besoins (alinéa 1) et que toute personne qui s’occupe d’animaux doit, en tant que les circonstances le permettent, veiller à leur bien-être (alinéa 2). L’article 3 LPA relatif plus particulièrement à la détention d’animaux dispose que celui qui détient un animal ou en assume la garde doit le nourrir et le soigner convenablement et, s’il le faut, lui fournir un gîte (alinéa 1). L’alinéa 3 de cette disposition prévoit qu’après avoir entendu les milieux intéressés, le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur la détention des animaux, notamment en ce qui concerne les dimensions minimales, la disposition, l’éclairage et l’aération des locaux destinés à les loger, le taux d’occupation lors de détention d’animaux en groupes, ainsi que les dispositifs d’attache. L’ordonnance fédérale sur la protection des animaux du 27 mai 1981 (ci-après : OPAn) prévoit à son article 1 relatif à la détention convenable des animaux que l’alimentation, les soins et le logement sont appropriés si à la lumière de l’expérience acquise et des données de la physiologie, de la science du comportement et de l’hygiène ils répondent aux besoins des animaux (alinéa 2). S’agissant plus particulièrement du logement, l’article 4 al. 2 OPAn dispose que les abris doivent être facilement accessibles et leurs dimensions permettre à ces animaux de se tenir debout et de se coucher normalement ; ils doivent être construits de telle façon que le risque de blessure soit minime.

ccc) Le recourant ne s’étant pas conformé aux dispositions précitées, une sanction est justifiée en application de l’article 70 al. 1 let. d OPD. Celle-ci a été fixée à une réduction de 4'060 fr. des paiements directs. Selon la circulaire de l’OFAG, au chapitre « Sanctions en matière de protection des animaux » (pt. B.1.2), la réduction est calculée sur la base de points. Ceux-ci sont multipliés par 100 francs et additionnés d’une sanction minimale de 300 francs. Au pt. B.1.2.1 libellé « La protection des animaux considérée sous l’angle de l’assainissement de bâtiments non conformes et des aspects qualitatifs », il est précisé que la sanction est d’1 point par unité de gros bétail (ci-après : UGB) concernée, mais de 50 points au maximum. Selon le décompte final des paiements directs 2002, les bovins, équidés, bisons, chèvres et brebis laitières, sont au nombre de 51.81 UGB, et les autres chèvres, moutons, cerfs, lamas et alpagas, s’élèvent à 1.70 UGB, soit au total à 53.51 UGB. Toutefois, seules 47 vaches mères représentant 37.6 UGB ont été prises en considération pour le calcul de la sanction (37.6 x 100 + 300 = 4'060 fr.) afin de tenir compte uniquement de l’effectif déterminant pour le calcul des paiements directs, alors que la non-conformité des aspects qualitatifs a porté sur un effectif de vaches en net surnombre au moment du constat. D’ailleurs, le Tribunal administratif a retenu dans son arrêt du 14 mai 2003 que 32 animaux étaient en surnombre dans le bâtiment adjacent au parc, que 12 vaches devaient être évacuées du bâtiment ancien et que 8 animaux étaient excédentaires dans l’aire de stabulation libre. Le tribunal a également retenu d’autres manquements, comme les mauvaises conditions de détention ou le fait qu’une grande partie des animaux ne disposait pas d’une alimentation appropriée ni d’une litière conforme aux exigences, alors qu’un seul l’a été dans le prononcé de la sanction. Dans ces conditions, la sanction n’apparaît pas injustifiée et elle doit ainsi être confirmée.

ddd) Il convient encore d’examiner à ce stade la validité de la retenue sur les paiements directs fixée à 10'000 fr. dans la décision de l’autorité intimée du 2 mars 2006 (FO.2006.0002), puisque l’origine de cette sanction réside également dans des manquements aux prescriptions relatives à la protection des animaux. En effet, cette retenue se fonde sur une décision non contestée rendue par le Vétérinaire cantonal le 10 février 2005 qui a constaté les manquements suivants : des bovins malades ou blessés manquaient de soins et de propreté ; la litière de l’aire de repos était souillée et insuffisante ; un box à chevaux où huit brebis avec leurs agneaux étaient logés n’était pas conforme aux exigences requises (surface trop petite par rapport au nombre des animaux). AX.________ a donc été sommé de remédier de suite aux manquements constatés. Dans ces conditions, une sanction apparaît justifiée en application de l’art. 70 al. 1 let. d OPD. Celle-ci a été fixée à une réduction de 10’000 fr. des paiements directs, puis ramenée à 3'285 fr., compte tenu du fait que le montant total des réductions excédait la somme à allouer à titre de paiements directs. Selon la circulaire de l’OFAG, au chapitre « Sanctions en matière de protection des animaux » (pt. B.1.2), la réduction est calculée sur la base de points. Ceux-ci sont multipliés par 100 francs et additionnés d’une sanction minimale de 300 francs. En cas de récidive, le nombre de points est doublé. Est considérée comme récidive l’observation incomplète ou l’inobservation intégrale de la même exigence à deux reprises au cours d’une période de trois ans. Il est encore précisé qu’en cas de troisième récidive dans les trois ans concernant la même exigence, ou si la sanction atteint 110 points, l’exploitation est exclue des paiements directs généraux et des contributions écologiques. Au pt. B.1.2.1 libellé « La protection des animaux considérée sous l’angle de l’assainissement de bâtiments non conformes et des aspects qualitatifs », il est précisé que la sanction est d’1 point par UGB concernée, mais de 50 points au maximum. Selon le décompte final des paiements directs 2005, les bovins, équidés, bisons, chèvres et brebis laitières sont au nombre de 82.4 UGB. Le nombre de points déterminant s’élève donc à 82.4, mais il doit être ramené à 50 au maximum. Le montant de la réduction se chiffre ainsi à 5'000 fr. (50 x 100 ; une sanction minimale de 300 fr. aurait pu encore être ajoutée). Il a toutefois été doublé afin de tenir compte de la récidive. En effet, comme il l’a été constaté précédemment, il est déjà arrivé au recourant de ne pas se conformer aux prescriptions relatives à la protection des animaux. Ce manquement ainsi que celui qui nous occupe étant survenus au cours d’une période de trois ans, la récidive devait être sanctionnée. Ce point peut toutefois demeurer ouvert en l’espèce, puisque la sanction fixée initialement à 10'000 fr. a en définitive été ramenée à 3'285 fr.

eee) Enfin, s’agissant de la réduction de 100% des contributions SST (système de stabulation particulièrement respectueux des animaux), les recourants n’ont pas d’intérêt à ce qu’elle soit examinée, puisqu’elle a été ramenée à 0 fr., compte tenu du fait que le montant total des réductions excédait la somme à allouer à titre de paiements directs.

b) Aux termes de l’art. 70 al. 4 LAgr, les agriculteurs souhaitant recevoir des paiements directs doivent respecter les dispositions de la législation sur la protection des eaux, de l’environnement et des animaux applicables à l’agriculture.

aa) En l’espèce, le recourant a été condamné par la Préfecture de Morges le 7 mars 2003 pour avoir provoqué une pollution des eaux de la Morges par un rejet fortement polluant dû à un mélange de terre et d’excréments, qui ne devait en aucune manière arriver aux eaux superficielles. Le recourant ne conteste pas la réalité de l’infraction commise. En effet, à la suite d’une visite de routine le 25 octobre 2002, le garde-pêche de la région a constaté que le recourant détenait un troupeau d’environ 50 vaches sur un pré d’un hectare situé aux abords du ruisseau « La Morges ». Ce bétail resté trop longtemps sur ce pré avait totalement détruit la couche herbeuse et créé un énorme cloaque. Une masse importante d’eaux boueuses mélangées aux excréments des bovins s’est écoulée en direction du ruisseau et elle l’a pollué. Le recourant a été averti de cette situation et invité à prendre des mesures pour mettre fin à cette pollution. Vu l’absence de mesures efficaces, le SESA lui a demandé par décision du 14 novembre 2002 d’évacuer immédiatement ce troupeau et de remettre le pré en état. De l’avis du SESA, aucun dommage direct n’a été constaté au vu des grandes quantités d’eau s’écoulant dans la Morges, mais une charge supplémentaire fertilisante se retrouvera dans le Léman, freinant ainsi le processus de réhabilitation du lac. Ces faits constituent une infraction à l’article 6 de la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (ci-après : LEaux) qui prévoit l’interdiction de principe d’introduire directement ou indirectement dans une eau des substances de nature à la polluer ; l’infiltration de telles substances est également interdite (alinéa 1). Cette disposition prévoit également l’interdiction de déposer et d’épandre de telles substances hors d’une eau s’il existe un risque concret de pollution de l’eau (alinéa 2).

bb) L’article 70 al. 1 let. e OPD prévoit que les cantons réduisent ou refusent les paiements directs lorsque le requérant ne respecte pas les dispositions applicables à l’agriculture de la législation sur la protection des eaux, de l’environnement, de la nature et du paysage. Selon la circulaire de l’OFAG, au pt. A.4 *« Infractions aux dispositions applicables à l’agriculture de la législation sur la protection des eaux, de l’environnement, de la nature et du paysage (art. 70, al. 4, LAgr, art. 70, al. 1, let. e, OPD) »,*celui qui se rend coupable de telles infractions, notamment donc à la loi sur la protection des eaux (LEaux), est frappé de sanctions dès lors que les infractions sont liées à la gestion de l’exploitation. Celles-ci sont attribuées à l’une des trois catégories suivantes :

• infractions uniques sans effets durables (épandage unique de purin, contraire à la législation sur la protection des eaux) ;

• infractions uniques aux effets persistants, agissements ou omissions s’étendant sur plusieurs jours, semaines ou mois (entreposage de fumier sur une place sans revêtement en dur ; épandages successifs de purin, contraires à la législation sur la protection des eaux, à des jours différents) ;

• infractions répétées dans les trois ans contre les mêmes dispositions ayant trait à l’agriculture.

Chaque catégorie compte en outre trois degrés de gravité :

infraction par négligence ;

dol éventuel ;

infraction intentionnelle.

Il en résulte un total de neuf catégories. L’annexe à la circulaire de l’OFAG mentionne les dispositions dont la violation entraîne des sanctions. L’article 6 LEaux se trouve dans la liste.

cc) Le service de l’agriculture a considéré qu’il s’agissait d’une infraction par négligence, unique, avec effets durables, de sorte que la réduction a été calculée à un taux de 10%, et ramenée au maximum de 1'000 fr. conformément au tableau de la circulaire de l’OFAG. Cette sanction apparaît dénuée d’arbitraire et elle doit ainsi être confirmée.

Il convient d’examiner à présent la validité des montants retenus sur les paiements directs des années 2003, 2004 et 2005 pour dépassement des limites en fonction du revenu et/ou de la fortune déterminante. Les montants retenus sur les paiements directs pour l’année 2002 sont en effet devenus sans objet dans le cadre de la présente procédure à la suite de l’arrêt rendu par le Tribunal administratif le 14 octobre 2005 (FO 2004.0008), ce qui a été admis par les recourants dans leur courrier du 8 novembre 2005.

a) Selon l'art. 70 al. 1 LAgr, la Confédération octroie des paiements directs généraux et d'autres contributions aux exploitants d'entreprises paysannes cultivant le sol. Le Conseil fédéral est chargé de fixer, parmi d'autres dispositions, une limite d'âge pour les exploitants (art. 70 al. 5 let. b LAgr) ainsi que le revenu et la fortune imposables des exploitants au-delà desquels les contributions sont réduites ou refusées (art. 70 al. 5 let. f LAgr). L'art. 2 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation (OTerm) définit l'exploitant comme une personne physique ou morale, ou une société de personnes, qui gère une exploitation pour son compte et à ses risques et périls. L'ordonnance sur les paiements directs prévoit que les exploitants qui ont atteint l'âge de soixante-cinq ans avant le 1er janvier de l'année concernée n’ont pas droit aux paiements directs (art. 19 al. 1 OPD). Si une exploitation est gérée par une société de personnes, l'âge de l'exploitant le plus jeune est déterminant (art. 19 al. 2 OPD); cette règle n'est toutefois applicable que si les sociétaires assument leur rôle de co-exploitant et qu'ils ne travaillent pas en dehors de l'exploitation à raison de plus de 75% (art. 19 al. 2 OPD dans sa teneur dès le 1er janvier 2001, selon RO 2001 p. 232; art. 19 al. 3 OPD depuis le 1er janvier 2004). La limite de revenu est fixée à l'art. 22 OPD. Pour calculer la limite de revenu d'une exploitation gérée par une société de personnes, il faut additionner le revenu déterminant de chacun des exploitants et diviser cette somme par le nombre des exploitants (art. 22 al. 4 OPD). Cette règle, elle aussi, n'est applicable que si les sociétaires assument leur rôle de co-exploitant et qu'ils ne travaillent pas en dehors de l'exploitation à raison de plus de 75% (art. 22 al. 4 OPD dans sa teneur dès le 1er janvier 2001, selon RO 2001 p. 233; art. 22 al. 4bis OPD depuis le 1er janvier 2004). S’agissant du plafonnement des paiements directs en fonction de la fortune déterminante, l’art. 23 al. 3 OPD prévoit que l’exploitant dont la fortune déterminante dépasse 1 million de francs n’a pas droit aux paiements directs. Pour calculer la limite de fortune d’une exploitation gérée par une société de personnes, il convient d’additionner la fortune déterminante de chacun des exploitants, puis de diviser cette somme par le nombre d’exploitants (art. 23 al. 4 OPD). Là encore, cette disposition n’est applicable que si les sociétaires assument leur rôle de co-exploitant et qu’ils ne travaillent pas en dehors de l’exploitation à raison de plus de 75% (art. 23 al. 4 OPD dans sa teneur dès le 1er janvier 2001, selon RO 2001 p. 233 ; art. 23 al. 4bis OPD depuis le 1er janvier 2004).

b) Dans les limites du droit applicable, l’exploitant est libre d’organiser son activité et de choisir la forme juridique qui lui convient. Sa liberté est cependant limitée par l’abus de droit et la fraude à la loi. Ces notions se déduisent du principe de la bonne foi, applicable en droit administratif. Il y a notamment abus de droit lorsque l’exercice d’un droit subjectif apparaît, dans un cas concret, manifestement contraire au droit ou lorsqu’une institution juridique est manifestement utilisée à l’encontre de la finalité pour laquelle elle a été créée (Pierre MOOR, Droit administratif, vol. I, Les fondements généraux, 2ème éd., Berne 1994, ch. 5.3.4 p. 434 s. ; Max IMBODEN/René A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band. I: Allgemeiner Teil, 6ème éd., Bâle 1986, p. 483, n° 78 B III et jurisprudence citée). Pour Thierry TANQUEREL, « l’existence d’un abus de droit, en droit public, ne présuppose pas nécessairement une intention dolosive ; c’est l’état de fait objectif qui est déterminant » (L’abus de droit en droit public suisse, in : L’abus de droit, comparaisons franco-suisses, Saint-Etienne 2001, p. 175 et les références citées). Selon la doctrine et la jurisprudence, il y a fraude à la loi lorsque, tout en respectant la lettre même d’une norme d’interdiction, on en méconnaît l’esprit (ATF 114 Ib 15 consid. 3a, JdT 1990 I 247 ; ATF 104 II 206 consid. 1b, JdT 1979 I 141 et références à la doctrine ; René A. RHINOW/Beat KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, n° 78 p. 249). Pour Pierre MOOR, il y a fraude à la loi « lorsque, en usant d’un moyen qui, en soi, est permis, on vise un résultat qui, lui, est prohibé » (op. cit., p. 435). Selon Thierry TANQUEREL, « on pourrait également dire qu’il s’agit de la tentative d’éluder l’application de la loi par la création d’une apparence juridique qui ne correspond pas à la réalité » (op. cit., p. 179).

c) En l’espèce, il faut au préalable relever que le contrat de société simple du 28 septembre 2001 a été qualifié par le Tribunal administratif de fictif (arrêt FO.2004.0008 du 14 octobre 2005), ce qui a été confirmé par l’autorité fédérale de recours le 9 août 2006. Or, il apparaît que les nouveaux contrats datés de mars 2003 et janvier 2004, par lesquels les deux premiers associés ont décidé de joindre un troisième (CZ.) puis un quatrième membre (DZ.) reprennent pour l’essentiel les mêmes clauses. En effet, les apports financiers des nouveaux associés sont identiques à ceux exigés dans le contrat initial (8'250 fr.) ; AX.________ est toujours titulaire de la signature individuelle et il continue à tenir seul la comptabilité ; chacun des associés reste indépendant et supporte personnellement ses charges. L’absence de cohérence dans les clauses de ces contrats successifs est un indice du caractère fictif des sociétés constituées.

Il ressort en outre de l’audition effectuée par le service de l’agriculture le 8 juin 2004 des éléments pertinents : DZ.________ a déclaré ignorer à quoi correspondait le montant de 8'250 fr. fixé comme apport dans le contrat de société simple. Il a également indiqué que l’association lui avait permis de retrouver du travail, à la suite de la cessation de l’exploitation de son domaine à 6********, et qu’il percevait un montant de 450 fr., déduction faite de 900 fr. de loyer. AX.________ l’avait aidé financièrement en échange de la location de son domaine de 6********. DZ.________ s’occupait des affaires courantes, mais il s’en référait à AX.________ pour les affaires importantes. Il considérait ce dernier comme le patron de l’entreprise qui l’employait. Il ignorait ce que comprenait exactement la société (assurances). Pour sa part, CZ.________ a déclaré ignorer le résultat d’exploitation et ne pas connaître exactement les relations commerciales avec les partenaires. AX.________ lui avait demandé de participer à son association pour les paiements directs, car il cherchait du travail après son apprentissage d’horticulteur. Il n’avait rien apporté à la société, sauf son travail. Il percevait un revenu de 450 fr. par mois, déduction faite d’un loyer de 900 fr. C’était AX.________ qui lui distribuait le travail sur un programme hebdomadaire. Lorsque des problèmes surgissaient, il avertissait AX.________ qui s’en occupait. Enfin, BY.________ a indiqué ne pas être impliqué dans le résultat d’exploitation, et ne pas participer aux pertes. AX.________ était propriétaire des immeubles et il décidait lui-même des investissements. S’agissant de son travail, il percevait des acomptes. Il était enfin débiteur à l’égard de AX.________ d’un montant d’environ 6'000 fr. Ces divers éléments laissent apparaître que les trois associés effectuent du travail rémunéré par AX.________ sans avoir fourni un apport au sens de l’art. 531 al. 1 CO. En outre, leur poids dans la société est en totale disproportion avec la réalité de l’exploitation gérée par AX., qui prend toutes les décisions. D’ailleurs, André et CZ. se trouvent dans une relation de dépendance économique étroite face à AX.________.

Les recourants soutiennent que les comptes de la société simple démontreraient clairement les apports des uns et des autres en capital ainsi que le partage des pertes. Il faut toutefois relever à cet égard que, dans le cadre de l’instruction devant le service de l’agriculture, les comptes de l’exercice 2003 ont été produits, accompagnés d’un courrier du 4 juin 2004 de la SGF Société générale fiduciaire Sàrl adressée à AX.________ en qualité de représentant de l’association. Dans ce courrier, il est confirmé que la perte de l’exercice 2003, qui se chiffre à 101'288.17 fr., sera entièrement prise en charge par AX.. Dans un courrier du même jour adressé à AX. à titre particulier, le responsable de cette même fiduciaire attire son attention sur le fait que cette façon de procéder est contraire au contrat de société simple et qu’il serait prudent de ne pas insister sur cette particularité. Ensuite, en cours de procédure et en annexe à un recours du 2 décembre 2004, les recourants ont produit un nouveau bilan pour le même exercice. Ce document établi ultérieurement fait apparaître les noms des associés à diverses rubriques et il prévoit une répartition des pertes à hauteur d’un tiers pour chacun afin de respecter le contrat de société. Il s’agit donc là aussi d’un fait qui renforce encore davantage la conviction de fraude à la loi qui se dégage des autres éléments existants. Enfin, la remise en question du statut d’indépendant d’André et de CZ.________ par la caisse AVS (annulation rétroactive des décisions de reconnaissance du statut d’indépendant confirmée par le Tribunal cantonal des assurances) constitue également un indice tendant à montrer que la société en question a été créée de manière abusive. D’ailleurs, la chronologie des faits ainsi que le droit applicable permettent également de déceler la réelle intention des recourants. En particulier, AX.________ avait informé le service de l’agriculture que le développement de son exploitation avait nécessité la création d’une société simple, après avoir été informé par ledit service que la limite du revenu déterminant était dépassée. Ensuite, les dispositions légales applicables parlent d’elles-mêmes ; en effet, les art. 22 al. 4 et 23 al. 4 OPD prévoient un calcul différent du revenu et de la fortune déterminants lorsque l’exploitation est gérée par une société de personnes. De même, s’agissant de la limite d’âge, l’art. 19 al. 1 OPD dispose que l’exploitant qui a atteint l’âge de 65 ans avant le 1er janvier de l’année de contributions n’a pas droit aux paiements directs, alors que l’alinéa 2 de cette disposition prévoit que si une exploitation est gérée par une société de personnes, l’âge de l’exploitant le plus jeune est déterminant. Or, en l’espèce, BY.________ est né en 3********, de sorte qu’il a atteint l’âge de 3******** ans au 1er janvier de l’année 2000. L’ensemble de ces éléments suffit à constater que les contrats successifs de société simple présentent les indices concordants d’une simple simulation, destinée à entraîner une diminution du revenu et de la fortune déterminante par l'application des art. 22 al. 4 et 23 al. 4 OPD.

d) Il ressort de ce qui précède que seul AX.________ doit être considéré comme exploitant du domaine de 2********. C’est donc à la lumière du montant de son revenu et de sa fortune qu’il faut examiner s’il a droit aux paiements directs dans leur totalité. L’art. 24 OPD dispose que sont déterminantes les valeurs des deux dernières années fiscales ayant fait l’objet d’une taxation définitive entrée en force au plus tard à la fin de l’année de contributions, respectivement sur la taxation provisoire si ces dernières remontent à plus de quatre ans, le montant des paiements directs étant vérifié lorsque la taxation est entrée en force. L’art. 22 al. 1 OPD prévoit que la somme des paiements directs est réduite à partir d’un revenu déterminant de 80'000 fr., qui est le revenu imposable calculé selon la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct, déduction faite de 40'000 fr. pour les exploitants mariés. L’art. 23 al. 1 OPD prévoit enfin que par fortune déterminante, on entend la fortune imposable diminuée de 240'000 fr. par unité de main-d’œuvre standard et de 300'000 fr. pour les exploitants mariés. En l’espèce, il n’est pas contesté que la dernière taxation définitive de AX.________ remonte à l’année 2000, de sorte que ce sont les valeurs de la dernière taxation provisoire disponible, soit celle de 2002, selon laquelle son revenu a été fixé à 149'400 fr. et sa fortune à 3'137'000 fr., qui doivent être prises en considération. En application de l’art. 22 al. 1 OPD, le revenu déterminant a été fixé à 149'400 fr. et en application de l’art. 23 al. 1 OPD, la fortune déterminante a été calculée à 1'978'126 fr., montants qui ne sont pas contestés, et qui dépassent ainsi les limites fixées à 80'000 fr. (art. 22 al. 1 OPD) et à un million de francs (art. 23 al. 3 OPD). Dans ces conditions, une double réduction des paiements directs s’imposait en raison de leur plafonnement en fonction du revenu et de la fortune déterminante (art. 70 al. 5 let. f LAgr) et elle doit ainsi être confirmée, les recourants n’en contestant pas les montants.

Les recourants soutiennent enfin qu’ils auraient droit à des intérêts de retard. Cette prétention n’est pas fondée. En effet, c’est le comportement des recourants qui est à l’origine des retards occasionnés dans le versement des paiements directs. S’ils n’avaient pas voulu tromper les autorités avec des constructions juridiques fictives, ce qui a provoqué des demandes supplémentaires de renseignements, ainsi qu’un enchevêtrement de procédures, les paiements directs auraient pu être versés de manière régulière. Il n’était en particulier pas arbitraire de la part des autorités d’attendre l’issue des procédures engagées avant de se déterminer de manière définitive sur la teneur des décisions à prendre et sur le versement d’acomptes. Cette manière de procéder permet d’éviter les complications inhérentes aux demandes de restitution de versements perçus indûment.

Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que les recours doivent être rejetés et les décisions rendues par l’autorité intimée les 22 août et 11 novembre 2005 ainsi que le 2 mars 2006 maintenues. Au vu de ce résultat, un émolument de justice arrêté à 3'000 fr. sera mis à la charge des recourants solidairement entre eux et il ne leur sera pas alloué de dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Les recours sont rejetés.

II. Les décisions du Département de l’économie des 22 août 2005, 11 novembre 2005 et 2 mars 2006 sont maintenues.

III. Un émolument de justice arrêté à 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 25 septembre 2006

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours à la Commission de recours du Département fédéral de l'économie publique (DFE) à 3202 Frauenkappelen (art. 166 al. 2 LAgr)..