CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 août 2006
Composition
M. Pascal Langone, président; Mmes Silvia Uehlinger et Caterina Meister, assesseurs.
recourant
Serge VELAN, à Bassins, représenté par Me Cédric AGUET, avocat à Genève,
autorité intimée
Département de l'économie du canton de Vaud, Section juridique,
autorité concernée
Service de l'agriculture,
Objet
PaimentPa Paiements directs
Recours Serge VELAN c/ décision du Département de l'économie du 11 août 2005 (réduction des paiements directs pour fausses déclarations).
Vu les faits suivants
A. En vue du recensement coordonné des données agricoles, Serge Velan, qui exploite un domaine agricole à Bassins, a rempli le formulaire B concernant le relevé des animaux 2004, dans lequel il a notamment indiqué qu'il gardait dans son exploitation au 1er janvier 2004 et au jour de référence du 4 mai 2004 trente-six génisses de plus de deux ans. Le prénommé a signé ce formulaire le 4 mai 2004, au bas duquel il était mentionné que "les indications fausses ou incomplètes peuvent entraîner une réduction ou le refus des paiements directs" et que par sa signature l'intéressé confirmait l'exactitude des données. Le 10 mai 2004, Serge Velan a présenté une demande de contributions selon l'ordonnance sur la sécheresse 2003, en précisant cette fois-ci qu'il gardait trente-quatre génisses de plus de deux ans et dix génisses d'un an à deux ans.
B. Par décision du 23 février 2005, le Service de l'agriculture du canton de Vaud a réduit de 24'390 fr. 45 (montant correspondant aux contributions liées à son bétail bovin) les paiements directs à verser à Serge Velan pour l'année 2004. En effet, lors d’un contrôle, il était apparu que l'intéressé détenait au 1er janvier 2004 dix-sept génisses de plus de deux ans ainsi que dix-neuf génisses de un à deux ans et qu’au jour de référence du 4 mai 2004, il détenait trente-deux génisses de plus de deux et quatre génisses de un à deux ans, si bien que Serge Velan avait fait de fausses déclarations. Sur la base des chiffres annoncés dans le formulaire B, Serge Velan aurait pu revendiquer pour 2004 des contributions liées à la garde des bovins pour un total de 29'260 fr. 75 (correspondant à 21,6 unités de gros-bétail consommant des fourrages grossiers (UGBFG) déterminants pour le calcul des contributions). Or, selon les chiffres réels, il avait droit en théorie à 24'390 fr. 45 au titre de contributions liés à la garde du gros bétail (ce qui correspondait à 17,8 UGBFG déterminants). Comme il s'agissait d'un écart de plus de 20% dans l'annonce des UGBFG déterminants, le Service de l'agriculture a décidé de refuser les paiements directs en relation avec la garde du bétail bovin, d'autant plus qu'il s'agissait d'un cas de récidive par rapport à l'année 2003. Selon le décompte annexé à la décision 23 février 2005, Serge Velan ne pouvait ainsi prétendre qu'à un montant total de 126'940 fr. 85 (151'331 fr. 30 moins la réduction de 24'390 fr. 45) au titre de paiements directs nets. Par ailleurs, le Service de l'agriculture a décidé de refuser à Serge Velan toute contribution pour la sécheresse en raison de cette réduction.
Statuant sur recours le 11 août 2005, la Cheffe du Département de l'économie du canton de Vaud a confirmé cette décision du 23 février 2005.
C. Le 5 septembre 2005, Serge Velan a interjeté un recours auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud à l'encontre de la décision de la Cheffe du Département de l'économie du 11 août 2005, dont il demande principalement l'annulation.
Le 24 octobre 2005, l'autorité intimée a conclu implicitement au rejet du recours et a joint un avis de l'Office fédéral de l'agriculture du 19 octobre 2005 précisant que la décision rendue le 11 août 2005 était exacte sur le fond et conforme aux dispositions tant de l'ordonnance sur les paiements directs que de l'ordonnance sur la sécheresse.
Considérant en droit
a) Selon l'art. 1er de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les paiements directs versés dans l'agriculture (Ordonnance sur les paiements directs, OPD; RS 910.13), les paiements directs se subdivisent en trois types : les paiements directs généraux (dont les contributions pour la garde d'animaux consommant des fourrages grossiers), les contributions écologiques et, enfin, les contributions éthologiques. L'art. 28 OPD prévoit qu'a droit aux contributions pour la garde d'animaux consommant des fourrages grossiers l'exploitant dont l'entreprise compte au moins une unité de gros-bétail fourrage grossier (UGBFG ; al. 1); les contributions sont versées pour les animaux consommant des fourrages grossiers qui sont gardés dans l'exploitation pendant la période d'affourrement d'hiver (al. 2). D'après l'art. 29 OPD, le détenteur d'animaux de rente a droit aux contributions pour les animaux de rente consommant des fourrages grossiers (UGBFG), recensés dans son exploitation le jour de référence, et qu'il garde sans interruption depuis au moins le 1er janvier de l'année de contributions (al. 1). L'art. 32 al. 2 OPD précise que pour le calcul des contributions en question, il est d'abord tenu compte du nombre de UGBFG. Selon l'art. 63 OPD, les paiements directs ne sont octroyés que sur demande écrite adressée à l'autorité cantonale compétente. L'art. 64 al. 1 OPD dispose qu'en complément aux données portant sur les structures des exploitations, prévues dans l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les données agricoles, l'exploitant communique ou transmet notamment à l'autorité cantonale compétente la confirmation de l'exactitude des données (lettre e).
Aux termes de l'art. 70 OPD concernant la réduction et le refus des contributions:
" 1 Les cantons réduisent ou refusent les paiements directs lorsque le requérant:
a. donne, intentionnellement ou par négligence, des indications fausses;
b. entrave le bon déroulement des contrôles;
c. omet d'annoncer à temps les mesures qu'il entend appliquer;
d. ne respecte pas les conditions et les charges de la présente ordonnance ni d'autres qui lui sont imposées;
e. ne respecte pas les dispositions applicables à l'agriculture de la législation sur la protection des eaux, de l'environnement, de la nature et du paysage.
(…)
3 En cas de violation intentionnelle ou répétée des dispositions, les cantons peuvent refuser le versement des contributions pendant cinq ans au maximum".
b) L'Ordonnance du Conseil fédéral du 5 novembre 2003 instituant des mesures dans l'agriculture par suite de la sécheresse en 2003 (Ordonnance sur la sécheresse; RS 914.12) contient une disposition d’exception relative aux paiements directs pour animaux de rente consommant des fourrages grossiers. L’art. 1er de ladite ordonnance prévoit une dérogation au mode de calcul ordinaire en ce sens que les cantons se fondent, pour le calcul des contributions 2004 et à la demande des exploitants, sur le nombre de UGBFG de l'année 2003 pour lequel ont été versées les contributions (et non sur le nombre de UGBFG de l’année 2004).
L'art. 2 de l'Ordonnance sur la sécheresse est ainsi libellé:
"1 Le calcul au sens de l'art. 1er s'applique aux exploitants qui gardent des animaux de rente consommant des fourrages grossiers (UGBFG) si:
a. en raison de la sécheresse survenue en 2003 et de la pénurie de fourrages grossiers qui en est résultée, ils ont droit en 2004, par rapport à 2003, le nombre total déterminant d'UGBFG de 10% ou plus, mais au moins de deux UGBFG;
b. en 2003 et 2004, ils ont géré la même exploitation ou repris l'exploitation au sein de la famille après le jour de référence de l'année 2003.
(…)
3 En outre, le mode de calcul ordinaire n'est pas modifié si en 2004, pour l'exploitant concerné, les paiements directs:
a. font l'objet d'une réduction ou d'un refus conformément aux art. 22 ou 23 OPD, ou
b. font l'objet d'une réduction de plus de 3000 francs, conformément à l'art. 70 OPD".
L'art. 3 de l'Ordonnance sur la sécheresse précise que, concernant les exploitants pour lesquels il est dérogé en 2004 au mode de calcul ordinaire, il convient de déduire 10% (franchise), mais au maximum 2'000 fr., de la différence obtenue dans le montant des contributions calculé selon le mode ordinaire et selon la disposition énoncée à l'art. 1er de ladite ordonnance.
a) En l'espèce, le recourant reconnaît que le formulaire B concernant le relevé des animaux 2004 qu’il a signé le 4 mai 2004 contient de fausses indications au sujet du nombre de génisses de plus de deux ans et de génisses d'un an à deux ans. Le recourant ne conteste pas - du moins pas de manière claire – le principe même de la réduction des paiements directs fondée sur l'art. 70 al. 1 lettre a OPD, ni le calcul du montant de la réduction effectué sur la base de la Directive de la Conférence des directeurs cantonaux de l'agriculture du 27 janvier 2005 concernant la réduction des paiements directs. Dans ces conditions, c'est à juste titre que le Service de l'agriculture a réduit les paiements directs octroyés au recourant pour l'année 2004 en raison des fausses déclarations, qui portaient sur des éléments déterminants pour le calcul des paiements directs.
b) Le recourant s'en prend en revanche au refus de l’avoir mis au bénéfice de l'Ordonnance sur la sécheresse. Se référant au texte littéral de l'art. 2 al. 3 de l'Ordonnance sur la sécheresse, il prétend qu’il n'était possible de lui refuser l'application de ladite ordonnance que si les autres paiements directs - et non ceux pour la détention d'animaux - devaient être réduits ou refusés; selon lui, seule cette interprétation serait compatible avec le texte légal. En outre, l'Ordonnance sur la sécheresse ne permettrait de refuser la dérogation qu'elle prévoit que si les paiements directs dus à l'exploitant sont effectivement réduits et non s'ils auraient pu ou dû l'être. Il ajoute que « l'utilisation de l'indicatif a pour conséquence qu'à réception d'une demande de contributions extraordinaires fondées sur l'Ordonnance, le Service de l'agriculture ne pouvait absolument pas prendre en compte le formulaire B, calculer les conséquences que son application aurait, estimer, en cas d'inexactitude, le montant de la réduction hypothétique des paiements directs puis en déduire que les paiements directs sont réduits, ce qui devrait exclure l'application de l'Ordonnance. »
Le tribunal de céans a de la peine à saisir cette argumentation qui est pour le moins alambiquée.
Quoi qu'il en soit, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment les travaux préparatoires, des buts de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 131 II 217, consid. 2.3, 361 consid. 4.2, 562 consid, 4.5 et les arrêts cités).
c) Il ressort du texte clair de l'art. 2 al. 3 let. b de l'Ordonnance sur la sécheresse que la dérogation au mode de calcul ordinaire relative aux paiements directs pour animaux de rente consommant des fourrages grossiers n'est pas possible lorsque les paiements directs (quel que soit le type de paiements directs) ont fait l'objet d'une réduction de plus de 3'000 fr. conformément à l'art. 70 OPD. Force est de constater qu'en l'espèce le recourant s'est vu réduire les paiements directs pour 2004 de 24'390 fr. 45, parce qu’il avait donné, intentionnellement ou par négligence, des indications fausses au sujet du nombre de génisses de plus de deux ans. Contrairement à l’avis du recourant, il n'y a pas lieu de distinguer selon que la réduction porte sur les contributions pour la garde d'animaux ou sur d'autres contributions telles que prévues à l'art. 1er de l'OPD. En tout cas, l’art. 2 al. 3 lettre b de l’Ordonnance sur la sécheresse ne fait pas de distinction entre les différentes sortes de paiements directs et il n’y a aucun motif sérieux de s’écarter d’une interprétation littérale de cette disposition. Et contrairement à ce que laisse entendre le recourant, il ne s'agit pas ici d'un hypothétique calcul en vue d'une réduction potentielle, mais bel et bien d'une réduction – effective - des paiements directs pour 2004 pour avoir donné des indications fausses. Comme le relève à juste titre l'Office fédéral de l'agriculture dans son avis du 19 octobre 2005, la simple possibilité de déposer une requête séparée portant sur l'application des dispositions d'exception selon l'Ordonnance sur la sécheresse ne dispensait pas l'exploitant de remplir le formulaire B conformément à la vérité. En l'absence de données correctes, il serait impossible de constater par exemple, si l'effectif de bétail a réellement baissé de 10% ou plus ou au moins de 2 UGBFG, donnant droit à une dérogation due au mode de calcul ordinaire. De plus, l'Ordonnance sur la sécheresse ne prévoit pas le versement de nouvelles contributions mais précise que, dans les cas où les conditions sont remplies et pour le calcul des paiements directs, on prend en considération le nombre des UGBFG de l'année 2003 au lieu de celui de 2004. Une telle formulation implique à l'évidence le respect préalable des obligations des agriculteurs (par exemple celle de remplir correctement le formulaire B "relevé des animaux") et un calcul préalable des paiements direct 2004 avant dérogation. Une telle interprétation est confirmée par l'art. 3 de l'Ordonnance sur la sécheresse qui instaure une franchise sur la différence entre le calcul ordinaire et le calcul extraordinaire, ce qui implique de procéder à un calcul ordinaire préalable.
En résumé, selon le décompte des paiements directs 2004, une réduction de 24'395 fr. 45 pour fausses déclarations au sens de l'art. 70 OPD a été opérée. Les conditions posées par l'Ordonnance sur la sécheresse ne sont donc pas remplies et c'est à juste titre que le Service de l'agriculture a rejeté la demande du recourant tendant à bénéficier d'une dérogation au mode de calcul ordinaire.
Le recourant relève qu'il a dû remplir, le 10 mai 2004, une requête séparée pour bénéficier du mode de calcul exceptionnel prévu par l'Ordonnance sur la sécheresse. Il soutient que, dans la mesure où seul un formulaire séparé était proposé aux exploitants agricoles, ceux-ci pouvaient exiger du Service de l'agriculture de ne pas tenir compte des annonces faites dans le formulaire de recensement ordinaire (formulaire B). Si, dans son formulaire B du 4 mai 2005, il avait annoncé des chiffres inexacts, tel n'était pas le cas dans sa demande du 10 mai 2004 qui était parfaitement correcte. Selon le recourant, le Service de l'agriculture avait tous les éléments pour se rendre compte que le formulaire B contenait une erreur. En constatant cette incohérence entre ces deux déclarations, le Service de l'agriculture aurait dû soit solliciter des éclaircissements de la part du recourant, soit retenir que la seconde déclaration avait rectifié la première. Il reproche au Service de l'agriculture d'avoir agi contrairement au principe de la bonne foi.
Encré à l'art. 9 Cst, et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi commande en particulier à l'administration de s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré, si bien qu'elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 2a, p. 269/270).
En l'espèce, le Service de l'agriculture, qui n’a commis aucune erreur, n'a manifestement pas violé le principe de la protection de la bonne foi. Il incombait au recourant de remplir le formulaire B du 4 mai 2004 de manière correcte. Il avait été dûment averti que les indications fausses ou incomplètes pouvaient entraîner une réduction ou le refus des paiements directs. Il n’appartenait pas aux autorités de collationner les deux formulaires (celui du 4 mai et celui du 10 mai 2005) pour en déceler les éventuelles contradictions et, le cas échéant, d’inviter le recourant à s’en expliquer. Au contraire, le Service de l’agriculture pouvait partir de l’idée que chaque formulaire contenait des renseignements exacts. Le recourant doit ainsi supporter les conséquences financières de sa négligence.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée doit être maintenue. Succombant, le recourant doit prendre en charge les frais judiciaires.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté et la décision de la Cheffe du Département de l'économie du 11 août 2005 est maintenue.
II. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant, montant compensé par l'avance de frais déjà effectuée.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 août 2006
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).