CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
arrêt du 14 septembre 2005
Composition
recourante
Daniel et Etienne BESSON, à 1063 Chapelle-Sur-Moudon,
autorité intimée
Département de l'économie, par la cheffe dudit département, à 1014 Lausanne,
autorités concernées
Service de l'agriculture, à 1014 Lausanne
Office fédéral de l'agriculture, Mattenhofstr. 5, 3003 Berne
Objet
Recours interjeté par Etienne et Daniel BESSON contre la décision rendue le 8 avril 2004 par la cheffe du Département de l'économie (reconnaissance d'exploitations séparées)
Vu les faits suivants
A. Les frères Daniel et Etienne Besson sont copropriétaires d'un domaine agricole de 32,8 hectares sis à Chapelle-sur-Moudon, qu'ils ont exploité en commun. Conjointement, ils ont également conclu un bail à ferme portant sur 13,2 hectares de terres agricoles sises à Villars-Tiercelin. Par convention du 1er janvier 2001, ils ont procédé à une répartition interne des terres et des bâtiments dont ils disposaient et ont requis du Service de l'agriculture (ci-après: le SAgr), par lettre du 30 mars 2001, de reconnaître l'existence de deux exploitations agricoles séparées.
Le 13 décembre 2001, la Commission consultative pour la reconnaissance et l'examen des exploitations et des communautés (ci-après: la commission consultative) a émis un préavis favorable au sujet de cette reconnaissance, constatant que chaque entreprise possédait un centre d'exploitation et était constituée d'une unité de production distincte, Etienne besson se consacrant à la culture de 27 hectares et à l'élevage de génisses, Daniel Besson ayant opté pour la production laitière tout en exploitant 26,5 hectares en grandes cultures.
Par décision du 13 décembre 2001, le SAgr a fait droit à la requête des frères Besson avec effet au 1er mai 2001, la reconnaissance de deux exploitations distinctes étant soumise aux conditions, outre de terminer la construction d'un hangar pour stabulation afin d'assurer une détention séparée du bétail, de tenir des comptabilités séparées et de produire des résultats distincts.
B. Par courrier du 29 janvier 2002, l'Office fédéral de l'agriculture (ci-après: OFAG) a requis du SAgr qu'il révoque sa décision de reconnaissance, invoquant en résumé l'absence d'autonomie juridique des deux exploitations dès lors que les frères Besson étaient restés copropriétaires de l'ensemble du domaine. Suite à un nouveau préavis rendu le 21 juin 2002 par la commission consultative, le SAgr a révoqué sa décision de reconnaissance de deux exploitations séparées par prononcé du 9 juillet 2002, retenant que l'entreprise devait être considérée comme une seule exploitation avec effet au 1er janvier 2003 à défaut d'un partage matériel effectif de la propriété immobilière, de baux à ferme distincts, et dès lors que chaque exploitant ne disposait pas de son propre capital fermier.
C. Sur recours des intéressés, la cheffe du Département de l'économie a confirmé ce prononcé révocatoire par décision du 8 avril 2004, elle-même entreprise devant le Tribunal administratif par acte de recours du 5 mai 2004. L'OFAG, par courrier du 8 juin 2004, et l'autorité intimée, par réponse du 9 juin suivant, ont conclu au rejet du pourvoi. A la requête des recourants, la procédure a été suspendue jusqu'au 7 mars 2005 afin de leur permettre de faire procéder au partage matériel de leurs exploitations; ils ont produit d'ultimes déterminations par courrier du 1er avril 2005, précisant que la procédure en partage officiel qu'ils appelaient de leurs vœux n'avait pas encore trouvé d'issue. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
Déposé dans le respect du délai et des autres conditions prévus à l'art. 31 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LJPA), le recours est recevable en la forme.
L'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (OTerm; RS 910.91) règle notamment la procédure à suivre en matière de reconnaissance des exploitations agricoles et de diverses formes de collaboration entre entreprises agricoles. Les cantons étant chargés d'assurer l'application de cette réglementation sous la surveillance de l'OFAG (art. 33 OTerm), l'art. 30 al. 3 OTerm leur commande de vérifier périodiquement si les exploitations et les communautés satisfont aux conditions requises et, si tel n'est pas le cas, de révoquer la reconnaissance accordée formellement ou tacitement.
Certes, comme le font implicitement valoir les recourants, s'il découle du caractère impératif du droit public qu'un acte administratif qui ne concorde pas avec le droit positif puisse être modifié, la sécurité du droit peut imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique en faveur d'un administré ne puisse pas être remis en cause. Toutefois, selon la jurisprudence, ce n'est qu'en l'absence de règles sur la révocation prévues dans la loi que l'autorité peut être tenue de mettre en balance, d'une part l'intérêt public à une correcte application du droit objectif, d'autre part l'intérêt des particuliers à se prévaloir de l'attente qu'ils peuvent légitimement placer dans la stabilité des relations crées par la décision (ATF 115 Ib 152, 117 V 136, 126 V 42 et les références citées). Ainsi, expressément prévue à l'art. 30 al. 3 OTerm dans le cadre d'une vérification périodique des conditions de la reconnaissance d'une exploitation agricole, la décision de révocation dont est recours n'est pas critiquable quant à son principe. Il reste à examiner si les moyens invoqués par l'autorité intimée en justifiaient le prononcé.
Cette argumentation ne peut être suivie. Comme le retiennent le SAgr, l'OFAG et l'autorité intimée, au nombre des conditions fixées pour la reconnaissance d'une exploitation agricole, l'art. 6 al. 1er lit c OTerm commande que l'entreprise en question soit autonome sur le plan juridique. Or, le régime de la copropriété des terres, respectivement du fermage commun et de la propriété commune du parc agricole (machines et appareils) auquel les recourants n'ont pas renoncé implique l'absence de patrimoines distincts, ce qui exclut par définition l'autonomie juridique de chaque entité. Du reste, il y a lieu de relever que l'entrée en vigueur au 1er janvier 2004 de l'art. 29b OTerm tranche définitivement cette question. Cette disposition subordonne en effet la reconnaissance des partages d'exploitation au fait que, pendant cinq ans, les exploitants n'aient pas été propriétaires, copropriétaires ou fermiers en commun de terres, de bâtiments ou d'installations de l'exploitation partagée et que chaque exploitant soit le seul propriétaire de son capital fermier. Certes, cette disposition n'est entrée en vigueur que postérieurement à la décision dont est recours. Toutefois, il est établi qu'en adoptant cette règle, il ne s'est agi que d'intégrer dans la loi les directives préexistantes de l'OFAG, que celui-ci était habilité à édicter en vertu de la subdélégation de compétence prévue à l'art. 177 de loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1). Partant, la révocation pour le motif invoqué par l'autorité intimée se révèle fondée.
Si la reconnaissance d'un partage de l'exploitation impliquait l'allocation de paiements directs à chacun des recourants, ceux-ci ne peuvent se prévaloir ici d'aucun droit subjectif à ce double subventionnement dès lors qu'il ne s'agit de trancher que la question préalable de la reconnaissance d'exploitations distinctes. Ainsi, la seule atteinte dont ils peuvent se prévaloir - et qu'ils allèguent au demeurant - tient au fait d'avoir investi une somme de l'ordre de fr. 40'000.- dans la construction d’un hangar pour stabulation, afin de se conformer selon eux aux conditions fixées par le SAgr. Or, cet argument est sans réelle portée, tant au regard du principe de la proportionnalité que de celui de la protection de la bonne foi: outre que la construction de cette installation avait été projetée par les intéressés avant leur demande de reconnaissance, cet investissement s'avère de toute manière nécessaire pour finaliser la procédure en partage matériel de leurs biens qu'ils déclarent avoir initiée au cours de la présente procédure.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 8 avril 2004 par la cheffe du Département de l'économie est confirmée.
III. Les frais de la présente procédure, arrêtés à 1'500.- (mille cinq cent) francs, sont mis à la charge de Daniel et Etienne Besson, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 septembre 2005
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours à la Commission fédérale de recours DFE, à 3202 Frauenkappelen (art. 166 al. 2 LAgr; RS 910.1). Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).