CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 février 2005
Composition
M. Jacques Giroud, président; Mme Dina Charif Feller et
M. Edmond C. de Braun
Recourants
Nikolaus NEBEHAY, C/O Cordon Bleu, à Lausanne, représenté par Philippe CONOD, avocat, à Lausanne,
Annegrete NEBEHAY, c/o Cordon Bleu, à Lausanne, représentée par Philippe CONOD, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service du logement, Lausanne
Autorité concernée
Office communal du logement, à Lausanne,
Objet
Recours Nikolaus et Annegrete NEBEHAY contre décision du Service du logement du 25 septembre 2003 (transformation de maisons d'habitation)
Vu les faits suivants
A. Le bâtiment sis avenue Edouard-Rod 14, à Lausanne, comprenait à l’origine huit appartements de trois pièces avec cuisine et salle de bain. La Commission d’inspection sanitaire des immeubles anciens de la Commune de Lausanne l’a visité le 16 novembre 1999. Il a alors été constaté que ces logements étaient loués par chambres individuelles à des membres du personnel de l’établissement Château d’Ouchy et que leur état général était « fortement dégradé ». Par lettre du 6 mars 2000, la Direction de la sécurité sociale et de l’environnement de la Commune de Lausanne a invité les propriétaires de cet immeuble à effectuer des travaux de remise en état. Les intéressés ont saisi le Tribunal administratif d’un recours le 15 mars 2000. En cours de procédure, tant l’autorité précitée que le Service du logement (ci-après : SL) ont fait valoir que la location de chambres individuelles et non plus d’appartements avait constitué un changement d’affectation au sens de la loi concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d’habitation, ainsi que l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation (LDTR, RSV 840.15), soumis à une autorisation qui n’avait pas été sollicitée. Le recours précité a été retiré en raison de la vente de l’immeuble.
B. Les nouveaux acquéreurs, les époux Nikolaus et Annegrete Neebehay ont conclu le 6 juillet 2000 avec la société Philip Morris Europe SA quatre baux portant chacun sur un appartement de six pièces dans l’immeuble en cause. Le début de ces contrats était fixé au 1er janvier 2001, étant précisé qu’il pourrait être avancé en fonction du déroulement de travaux. Le loyer s’entendait pour un logement meublé, les charges, l’électricité, le raccordement pour la télévision et le parking étant compris.
Les époux Neebehay ont déposé le 27 juillet 2000 une demande de permis de construire relative à un ascenseur. L’emplacement de celui-ci, reliant le sous-sol aux combles, nécessitait la démolition du mur séparant chacun des appartements de trois pièces d’avec la cage d’escalier ainsi qu’un empiètement d’environ 1 m2 sur chacun de ces logements. Un tel permis a été délivré par la Direction des travaux le 25 octobre 2000, cela sans enquête publique.
Auparavant, par lettre du 28 août 2000, l’architecte des propriétaires (ci-après : l’architecte) avait demandé au SL que la création d’un ascenseur soit considérée comme non assujettie au régime de l’autorisation. Il produisait toutefois une formule intitulée « Demande d’autorisation fondée sur la (LDTR) », où l’état locatif après travaux consistait en huit logements de trois pièces au loyer de 1'500 fr. net par mois.
Par lettre du 19 septembre 2000, le Service de l’environnement, de l’hygiène et du logement (SEHL), auquel la correspondance susmentionnée avait été transmise, a déclaré à l’architecte, d’une part que la dernière affectation de l’immeuble n’avait pas été conforme à la LDTR, d’autre part que tous travaux devraient être autorisés par le SL préalablement à leur exécution. A la demande du SEHL, l’architecte a produit le 26 septembre 2000 le descriptif de travaux de rénovation concernant huit appartements de trois pièces pour un coût global de 1'332'100 fr., y compris l’installation de l’ascenseur.
Le 11 octobre 2000, le SL a établi un rapport technique selon lequel le coût des travaux était admissible; compte tenu de la valeur de l’immeuble et d’un taux de rendement de 6,5 %, le loyer annuel après travaux pouvait être fixé à 136'739 fr., le loyer mensuel net de chaque appartement de trois pièces s’élevant ainsi à 1'424 francs.
C. Le 4 décembre 2000, le SEHL a émis un préavis favorable au sujet de la rénovation envisagée. Il a toutefois réduit à 1'343 fr. le montant du loyer mensuel qu’il tenait pour admissible et préconisé un contrôle des loyers pour une durée de dix ans.
Par lettre du 29 janvier 2001, informé de ce que les deux appartements de trois pièces de chaque étage avaient été réunis pour former trois appartement de six pièces, le SL a invité l’architecte à lui fournir un descriptif de ces travaux et de leur coût ainsi que du mode de location, tout en relevant que l’opération n’aurait pas dû être effectuée sans autorisation.
L’architecte a répondu par fax du 31 janvier 2001 en communiquant la copie d’une lettre qu’il avait adressée le 29 janvier précédent à la Direction des travaux de la Commune de Lausanne : il y exposait que la cloison séparant deux appartements avait été supprimée, que les logements ainsi créés étaient destinés aux « personnels dirigeants » de la société Philip Morris et qu’il avait été prévu la possibilité de reconstituer des appartements de trois pièces.
Le 25 mai 2001, dans un document ayant la forme d’une décision, le SL a tout d’abord constaté que deux logements nouvellement créés dans les combles n’étaient pas assujettis à une autorisation LDTR. Il a ensuite déclaré qu’il réservait son « appréciation définitive » au sujet de la rénovation des logements existants et a fixé aux propriétaires un délai au 20 juin suivant pour communiquer divers renseignements.
Le 22 juin 2001, une séance a réuni le propriétaire et son architecte d’une part, des collaborateurs du SL d’autre part. Nikolaus Neebehay a alors déclaré que c’était l’intérêt du locataire pour des logements de six pièces meublés qui avait conduit à créer ceux-ci. L’architecte a quant à lui déclaré qu’il suffisait pour reconstituer des appartements de trois pièces d’installer une cuisine et de monter un mur à chaque étage. Le propriétaire a été invité à produire un décompte des travaux, les baux, l’indication du loyer afférent aux meubles et un inventaire de ceux-ci.
Par lettre du même jour, Nikolaus Neebehay a communiqué au SL, outre les baux susmentionnés, diverses pièces dont il ressortait ce qui suit. Le coût définitif des travaux s’élevait à 1'334'600 fr. La valeur du mobilier d’un appartement de six pièces s’élevait à 36'000 fr. Le loyer mensuel de chaque appartement de six pièces s’élevait à 4'800 fr. Ce montant était composé d’un « loyer net », par 2'630 fr., et de « charges en sus », par 2'170 fr. Celles-ci comprenait des charges proprement dites, par 360 fr., un poste « parking », par 250 fr., des frais de raccordement au téléphone, par 25 fr., des frais d’électricité et de raccordement pour la télévision, par 250 fr. et 35 fr., et enfin un « service de maintenance », par 250 fr., et un poste « mobilier », par 1'000 fr.
Lors d’une inspection locale effectuée le 10 août 2001, le SL a constaté que les installations électriques étaient prévues pour huit logements, que les portes palières avaient été maintenues et que les cuisines de trois appartements de trois pièces avaient remplacées par une chambre, dont le sol en carrelage était identique à celui de la cuisine équipée.
D. A la demande du SL, qui lui avait communiqué les éléments susmentionnés, le SEHL a établi un nouveau préavis le 4 décembre 2002. Il relevait que, par une « politique du fait accompli », les appartements de trois pièces appartenant à une catégorie à pénurie avaient été soustraits du marché pour y être remplacés par des logements de six pièces réservés aux employés d’une société. Il préavisait néanmoins favorablement à l’octroi d’une autorisation pour la rénovation en cause à la condition que, « lors de leur retour en location sans service », le loyer des appartements n’excède pas 1'315 fr. pour un trois pièces et 2'630 fr. pour un six pièces. Il acceptait également « le changement d’affectation opéré », cela « à titre exceptionnel », « mais uniquement pour les besoins propres et exclusifs de la société Philip Morris Europe SA » : « au départ » de celle-ci, les appartements, qu’ils soient composés de trois ou de six pièces, devraient être « réaffectés à de l’habitation conventionnelle sans service para-hôtelier et les loyers contrôlés durant dix ans ».
Le 25 septembre 2003, le SL a pris une décision, dont le dispositif a la teneur suivante :
« Le Service du logement :
A) :
régularise la location actuelle de 4 logements de 6 pièces en la forme para-hôtelière (location meublée avec service) dans l’immeuble avenue Edouard-Rod 14 à Lausanne, pour les besoins propres et exclusifs du locataire actuel , soit la société Philip Morris SA.
En cas de départ du bénéficiaire précité, ces logements devront être remis en location en la forme de 8 logements de 3 pièces appartenant au marché « traditionnel » de la location, soit sans prestations annexes assimilables à de la para-hôtellerie.
B) :
Dans l’hypothèse d’une remise en location de 8 logements de 3 pièces dans les conditions décrites sous lettre A) ci-dessus, ces appartements feront l’objet d’un contrôle des loyers lors de leur première remise sur le marché après réaffectation, le revenu locatif annuel net desdits appartements ne pouvant excéder la somme de fr. 126'240.– (fr. 210.-/m2/an).
Ce contrôle consistera en la production des baux à loyers établis lors de la première mise en location après travaux. Ces documents devront informer les locataires en termes non équivoques sur les moyens de contestation que leur offre la voie civile.
Cette restriction sera inscrite au registre foncier une fois le délai de recours échu. Elle sera inscrite pour une durée de dix ans à compter de l’entrée en force de la présente autorisation.
Enfin, dans la mesure où les travaux entrepris et le changement d’affectation des loyers n’a pas entraîné de modifications irréversibles qui rendraient impossible toute remise en location des logements concernés sous forme d’appartements de 3 pièces, le Service du logement renonce à dénoncer les maîtres de l’ouvrage pour avoir loué ces appartements sous forme de meublés en situation para-hôtelière. »
Nikolaus et Annegrete Neebehay ont recouru contre cette décision par acte du 15 octobre 2003 en concluant à son annulation, « les recourants étant autorisés à louer les appartements sans aucune restriction ou charge ».
Dans sa réponse du 17 novembre 2003, le SL a conclu au rejet du recours.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 27 janvier 2005, entendant le recourant et son conseil (ceux-ci renonçant à une inspection locale) ainsi que les représentants du SL et du SEHL.
Considérant en droit
Les logements du bâtiment litigieux ont fait l’objet d’une rénovation. Cette opération était à n’en pas douter soumise à autorisation en vertu de la LDTR. L’art. premier, première phrase de cette loi, le prévoit en effet expressément pour les maisons d’habitation situées dans les communes où sévit la pénurie de logements, ce qui est notoirement le cas de la Commune de Lausanne.
Conformément à l’art. 4 al. 1 LDTR, l’autorisation devait être accordée pour une telle rénovation, qui apparaissait indispensable notamment pour des motifs de sécurité ou de salubrité, ce qui n’est pas contesté.
L’autorité intimée était au surplus habilitée par l’art. 4 al. 3 LDTR à contrôler pendant dix ans les loyers des logements rénovés « afin d’éviter des augmentations qui iraient à l’encontre du but visé par la (…) loi ». Ce but étant de conserver sur le marché des logements à loyer modéré (cf. un résumé des travaux préparatoires au considérant 3 de l’arrêt du Tribunal administratif du 8 juillet 2003 dans la cause FO 2002/0024), l’autorité intimée a déterminé le loyer après travaux le plus bas compte tenu du coût de ceux-ci, des charges et du revenu des propriétaires. Selon un calcul que ceux-ci n’ont pas remis en cause, elle a ainsi retenu au titre du coût des travaux un montant global de 1'332'100 fr., celui-là même que l’architecte des recourants avait articulé. Eu égard à la valeur de l’immeuble et à un « rendement admissible » de 6,5 %, elle a fixé le montant du loyer à maintenir à 1'424 fr. net pour chaque logement de trois pièces. Le pourcentage précité comprenant le taux d’intérêt hypothécaire (cf. au sujet du mode de calcul pratiqué par le SL l’arrêt du Tribunal administratif du 9 juillet 2002 dans la cause AC 2001/0263), la variation de celui-ci est susceptible de modifier le montant du loyer admissible. C’est d’ailleurs ce qui a conduit l’autorité intimée à ne plus fixer dans la décision attaquée qu’un loyer à contrôler de 1'315 fr. (126'240 sur 8 x 12) pour tenir compte d’une réduction du taux d’intérêt.
Au vu de ce qui précède, en tant qu’elle inclut la rénovation de huit appartements de trois pièces, l’opération litigieuse justifiait le contrôle des loyers imposé par l’autorité intimée. La référence à un montant déterminé se révèle cependant inadéquate puisqu’elle exclut, à la lettre du dispositif de la décision attaquée et même si l’autorité intimée tenait une adaptation pour évidente, de tenir compte d’une variation du taux d’intérêt hypothécaire. Il y a dès lors lieu de réformer cette décision de façon à permettre expressément une adaptation du loyer en fonction du taux applicable.
Pour ce qui est de la transformation ayant consisté à convertir des appartements de trois pièces en un nombre réduit de moitié d’appartements de six pièces, une autorisation du SL était aussi nécessaire en application de l’art. 1er première phrase LDTR. Son octroi ne s’imposait pas puisque, selon l’art. 3 LDTR, « en règle générale, l’autorisation est refusée lorsque l’immeuble en cause comprend des logements d’une catégorie où sévit la pénurie » : comprenant des logements de trois pièces, à savoir d’une catégorie où il n’est pas contesté que sévit la pénurie, l’immeuble n’avait pas à être transformé. Une telle opération ne pouvait en tous les cas être justifiée pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d’intérêt général au sens de l’art. 4 al. 1 LDTR. On ne voit pas non plus quelles circonstances auraient commandé impérativement l’octroi d’une autorisation à titre exceptionnel selon cette même disposition. En particulier, de telles circonstances ne devaient pas être vues dans le fait que les propriétaires auraient effectué de bonne foi les aménagement litigieux : il est patent au contraire qu’ils ont délibérément fait abstraction des exigences en matière de LDTR, d’une part signant le 6 juillet 2000 des baux relatifs à des logements de six pièces et n’annonçant le 28 août suivant que la rénovation de logements de trois pièces, d’autre part réalisant avec un architecte des transformations avant d’avoir obtenu une autorisation y relative.
Cela étant, la transformation litigieuse n’aurait pas dû être autorisée. On examinera comment traiter la décision contraire de l’autorité intimée au considérant 4 ci-dessous.
Les recourants soutiennent que l’aménagement de six pièces au lieu de trois pièces ne constituerait pas une transformation soumise à autorisation au sens de l’art. 1 al. 1 LDTR, dès lors que les deux types d’appartements seraient de la catégorie dite à pénurie et que l’on pourrait au surplus aisément reconstituer les trois pièces initiaux. Ce n’est pas l’avis du SL, pour lequel il aurait été préférable du point de vue de la protection du parc locatif de maintenir huit unités de logement plutôt que de réduire leur nombre à quatre. Cette question peut toutefois demeurer indécise puisqu’à lire la disposition précitée, la seule « utilisation de logements (…) à d’autres fins que l’habitation sous la forme ou aux conditions existant au moment de la demande » est soumise à autorisation. Or, si l’inclusion dans le loyer de frais tels que le chauffage et la redevance de télévision ne modifie pas l’accessibilité du logement pour les locataires potentiels, il n’en va pas de même pour les forfaits téléphone et électricité et surtout pour les montants de 1'000 fr. et 250 fr. mensuels correspondant à la mise à disposition et à la maintenance d’un mobilier. Ce n’est que dans le cadre restreint des relations contractuelles particulières entretenues avec la société Philip Morris que de telles conditions sont praticables, de sorte que leur application a pour effet de soustraire le logement en cause du parc protégé.
Les motifs qui précèdent conduisent au constat de l’illicéité de l’autorisation octroyée a posteriori par l’autorité intimée en ce qui concerne l’aménagement d’appartements de six pièces. La décision attaquée n’en est pas annulable pour autant, puisque des conclusions dans ce sens font défaut et que, selon la jurisprudence (Tribunal administratif, arrêts du 7 décembre 1995 dans la cause PS 1995/0243 et du 14 mars 2000 dans la cause AC 1998/0120), le Tribunal administratif n’a pas la faculté de procéder à une réformation in pejus. On ne peut donc que prendre acte de l’autorisation octroyée et confirmer que, pour l’hypothèse d’une résiliation des baux conclus avec la société Philip Morris, la disposition antérieure des appartements devrait être rétablie (ce qui ne ferait pas de difficulté de l’aveu même des recourants) et un contrôle des loyers être instauré.
Déboutés sur le principe de leurs conclusions, le recours ne devant être que partiellement admis en ce qui concerne la question mineure de l’effet du taux d’intérêt hypothécaire sur le montant des loyers contrôlés, les recourants seront chargés d’un émolument de justice, sans avoir droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue le 25 septembre 2003 est réformée en ce sens que le revenu locatif maximum fixé à 126'240 francs sous lettre B du dispositif devra être corrigé pour tenir compte d’une variation du taux d’intérêt hypothécaire. Cette décision est confirmée pour le surplus.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Nikolaus et Annegrete Neebehay.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
do/Lausanne, le 24 février 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint