CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 25 juin 2002
sur le recours interjeté par René VAUTHY , à Yens, représenté par Me Marc-Etienne Favre, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département de l'économie du 4 janvier 1999 rejetant son recours contre trois décisions du Service de l'agriculture du 11 novembre 1997 (contributions 1996 pour les matières premières renouvelables et la production extensive de céréales; refus de reconnaissance d'une exploitation; refus pour 1997 des paiements directs complémentaires et d'autres contributions).
Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Daniel Malherbe et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. René Vauthy, né le 19 septembre 1947, mécanicien, est propriétaire à Yens d'un domaine d'une dizaine d'hectares qu'il a acquis en 1997 dans le partage de la succession de son père, décédé en 1961. Ce domaine comprend un bâtiment d'habitation et divers bâtiments d'exploitation dans le village de Yens (parcelles n° 54 et 1679), plusieurs parcelles de vigne totalisant 1,3 ha en exploitation, 0,4 ha de prairie et 7,4 ha de terres ouvertes.
René Vauthy déclare avoir toujours vécu dans le bâtiment d'habitation faisant partie du domaine familial, hormis une année passée en Suisse allemande dans une famille de paysans, à l'issue de sa scolarité obligatoire. Après avoir suivi une année de formation à l'Ecole d'agriculture de Marcelin, à Morges, il a effectué un apprentissage de mécanicien sur automobiles. Il est aujourd'hui employé à plein temps par le garage Emil Frey SA, à Crissier, en tant que vendeur d'automobiles.
B. Après avoir résilié les baux à ferme qui avaient été conclus au décès de son père, M. Vauthy a repris l'exploitation du domaine familial en 1988-1989. Il affirme y consacrer personnellement plusieurs dizaines d'heures par mois, principalement pour la culture de ses vignes, à laquelle collaborent également son épouse et ses deux fils, âgés de 19 et 21 ans. Selon un rapport d'expertise du 23 septembre 1998, établi à la demande du Département de l'économie, la main-d'oeuvre fournie par la famille de René Vauthy en matière d'exploitation viticole correspondait en 1998 à 1'323 heures, sur un total de 1'606 heures nécessaires à la culture de l'ensemble de l'exploitation, dont 211 heures de main-d'oeuvre viticole effectuées par des tiers et 372 heures pour la main-d'oeuvre agricole, également fournie par des tiers (paysans ou entreprises équipées pour les travaux de grandes cultures). Depuis 1998-1999, M. Vauthy collabore plus particulièrement avec M. Claude-Alain Gebhard, exploitant d'un domaine de 50 ha, qui le conseille pour les travaux de grandes cultures et effectue une partie de ces travaux. En 1997 les époux Vauthy ont été imposés (IFD) sur un revenu de 110'800 fr.; ils ont versés des cotisations AVS à titre d'indépendants sur un revenu de 39'531 fr.
C. Le 9 décembre 1996 le Service de l'agriculture a refusé à René Vauthy la prime de culture pour les céréales fourragères pour l'exercice 1996, au motif que les travaux qu'exigeait son exploitation étaient exécutés par des tiers, de sorte que la condition posée par l'art. 2 al. 1 let. b de l'ordonnance du 2 décembre 1991 sur l'orientation de la production végétale et l'exploitation extensive (OPVE), à savoir que le producteur effectue au moins 50 % des travaux qu'exige l'exploitation à l'aide de la main-d'oeuvre propre à l'entreprise, n'était pas remplie. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours. Toutefois M. Vauthy en a contesté le bien-fondé dans une lettre du 7 février 1997 au chef du Service de l'agriculture, sollicitant le réexamen de son cas.
D. Dans le courant de l'année 1997, René Vauthy a adressé au Service de l'agriculture les formules nécessaires au versement de diverses contributions. A la demande du Service de l'agriculture, qui lui demandait de produire un budget de travail global, établi selon les normes de la station fédérale de recherches en économie et technologie de Tänikon (FAT) et indiquant les travaux qu'il effectuait à part entière et ceux qu'il donnait en sous-traitance, il a communiqué un budget pour l'année 1996, établi par l'Office de conseils agricoles de Prométerre, faisant état d'un besoin total de main-d'oeuvre de 1'841 heures, dont 1'469 pour les vignes. Il a également produit la copie d'un contrat de travail pour employé agricole passé le 27 juin 1997 avec Claude-Alain Gebhard, selon lequel ce dernier s'engageait à accomplir en moyenne 13 heures hebdomadaire de travail pour le compte de René Vauthy, soit 156 heures par année pour un salaire brut de 3'900 fr. Le Service de l'agriculture a réagi en indiquant que les documents transmis ne permettaient pas de connaître la part des travaux effectués par M. Vauthy lui-même ou par sa propre main-d'oeuvre; il mettait également en cause la réalité du contrat de travail conclut avec M. Gebhard.
E. La commission consultative pour la reconnaissance et l'examen des exploitations agricoles a procédé à une visite de l'exploitation de M. Vauthy le 25 septembre 1997. De son préavis négatif du 11 novembre 1997, on extrait les constatations suivantes :
"(...)
1). L'entreprise de M. R. Vauthy ne dispose pas de machines ou de matériel agricole, ni de main-d'oeuvre salariée, pour l'exécution de travaux de la culture des champs (labour, semis, récolte) et des vignes (effeuillage mécanique, traitements) tels qu'ils sont pratiqués; malgré notre demande, aucun décompte AVS de main-d'oeuvre salariée pour 1996 et 1997 n'a été fourni;
M. R. Vauthy gère bien l'entreprise à ses riques et périls mais il confie la grande majorité des travaux à une ou des entreprises agricoles, ce qui exclut de considérer cette unité comme autonome; preuves en sont la culture du tournesol dont les contrats de production lui ont été majoritairement (1/3 de la SAU) cédés par l'entrepreneur chargé de la culture et la tenue d'un dossier PI agricole commun avec ce dernier, tant en 1996 qu'en 1997;
Contrairement à ses déclarations, M. R. Vauthy, mécanicien automobile, n'effectue lui-même ou avec l'aide de sa famille, qu'une très petite part des travaux de son entreprise (taille de la vigne) et sa méconnaissance des travaux en cours démontre qu'il se décharge entièrement sur des tiers de la gestion technique de sa production agricole, ainsi que partiellement de sa commercialisation (livraisons au nom de M. Gebhard, reprise impossible du biodiesel en l'absence de propres véhicules).
(...)"
Par décision du même jour, faisant siennes les constatations susmentionnées, le Service de l'agriculture a refusé de reconnaître l'entreprise de M. Vauthy comme une exploitation au sens de l'art. 2 de l'ordonnance du 26 avril 1993 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation, avec effet au 1er janvier 1997.
Conséquemment, par une seconde décision du même jour, le Service de l'agriculture a refusé à René Vauthy les paiements directs complémentaires (art. 31a de la loi du 3 octobre 1951 sur l'agriculture), les contributions pour la production intégrée (art. 20 et ss de l'ordonnance du 24 janvier 1996 sur les contributions écologiques), les contributions aux prairies extensives sur terres assolées gelées (art. 1er let. a et 6 let. b de l'ordonnance du 24 janvier 1996 sur les contributions écologiques), ainsi que les primes pour la culture extensive de céréales panifiables (art. 16 let. a de l'ordonnance du 2 décembre 1991 sur l'orientation de la protection végétale). Enfin, par une troisième décision du même jour, le Service de l'agriculture a refusé à René Vauthy les contributions aux matières premières renouvelables (pour 3 ha de tournesol) ainsi que celles à la production extensive de céréales panifiables (3,8 ha de froment), au motif qu'il n'effectuait pas au moins 50 % des travaux qu'exigeait son exploitation à l'aide de la main-d'oeuvre propre à l'entreprise (cette décision remplaçait celle du 9 décembre 1996).
F. René Vauthy a recouru contre ces décisions auprès du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (devenu depuis lors Département de l'économie) le 24 novembre 1997, concluant à leur annulation et à ce que la qualité d'exploitation agricole soit reconnue à son entreprise, les contributions sollicitées lui étant octroyées. Dans le cadre de l'instruction de ce recours, une expertise a été confiée à M. Blaise Duboux, conseiller viticole de Prométerre (Association vaudoise des métiers de la terre), afin de déterminer si, dans le cadre de l'exploitation agricole et viticole de M. Vauthy, la part de la main-d'oeuvre familiale nécessaire pour l'exploitation des 1,3 ha de vigne correspondait à plus de 50 % de la main-d'oeuvre nécessaire à la totalité de l'exploitation. Dans son rapport du 23 septembre 1998, l'expert arrive à la conclusion qu'en 1998, 63,7 % de la totalité de la main-d'oeuvre nécessaire à l'exploitation du domaine (agricole et viticole) était fournie par la famille de M. Vauthy. L'expert précisait ne pas pouvoir se prononcer pour 1997, du fait qu'une partie des travaux avaient été effectués cette année là à l'aide de machines et qu'il n'avait pas d'éléments chiffrés lui permettant d'apprécier la proportion de ce travail mécanisé.
Le Département de l'économie (DEC) a statué sur le recours le 2 janvier 1999. Il a confirmé dans son principe la décision refusant de reconnaître comme exploitation l'entreprise de René Vauthy, mais a reporté au 13 novembre 1997 les effets de ce refus. Il a en conséquence annulé la décision du Service de l'agriculture du 11 novembre 1997 concernant diverses contributions agricoles et renvoyé le dossier audit service pour qu'il statue sur l'octroi des contributions agricoles 1997 en tenant compte de la reconnaissance tacite de l'exploitation jusqu'au 13 novembre 1997. Il a enfin annulé la décision du 9 décembre 1996 concernant la contribution en faveur de la production extensive de céréales panifiables pour l'exercice 1996 et invité le Service de l'agriculture à rendre sur ce point également une nouvelle décision tenant compte que plus de 50 % des travaux qu'exigeait l'exploitation de René Vauthy étaient effectués à l'aide de la main-d'oeuvre propre à l'entreprise.
G. René Vauthy a recouru auprès du Tribunal administratif le 2 février 1999 contre la décision du DEC, concluant à sa réforme en ce sens que la décision du Service de l'agriculture concernant la reconnaissance d'exploitation est annulée, l'exploitation reconnue et le Service de l'agriculture invité à statuer à nouveau sur l'octroi des contributions agricoles 1997.
Le département intimée a répondu au recours le 25 février 1999, concluant à son rejet.
Au terme d'un second échange d'écritures, les parties ont confirmé leurs conclusions. Le Service de l'agriculture s'est également exprimé sur le recours, concluant implicitement à son rejet. Les arguments invoqués de part et d'autre seront repris plus loin, dans la mesure utile.
Le Tribunal administratif a tenu audience à Lausanne le 3 septembre 2001, en présence du recourant et de son avocat, ainsi que de représentants du Département de l'économie. Il a entendu M. Blaise Duboux, expert viticole, ainsi que M. Claude-Alain Gebhard, agriculteur à Vaux-sur-Morges.
Les déclarations de M. Vauthy peuvent être résumées comme suit :
"Je travaille à plein temps pour le garage Emile Frey SA, à Crissier en tant que vendeur en automobiles. Mon horaire de travail est souple, ce qui me laisse la possibilité de m'occuper de mon domaine. Je suis obligé de travailler à côté du domaine pour tourner. Après la mort de mon père, l'exploitation avait été interrompue. Je l'ai reprise en 1988/1989, sans toutefois investir dans des machines. Je me suis donc adressé à des paysans et à des entreprises équipés pour les travaux de grande culture. Je travaille simultanément avec plusieurs personnes, en fonction de leurs disponibilités et de mes besoins. Ma collaboration avec M. Gebhard a débuté dès 1988/1989. M. Gebhard s'occupe essentiellement du labourage et de la préparation de la terre. Il facture son travail. Il discute avec moi du choix des cultures mais la décision sur le choix des semis (selon les rotations et le marché) m'appartient. Je négocie les contrats et vends moi-même les récoltes. Nous ne sommes pas liés par un contrat de longue durée; nous négocions plutôt chaque fois en fonction des disponibilités. Pour répondre à la question de M. Perret, je ne monte pas sur un tracteur, mais j'entretiens la parcelle avec mes enfants (p. ex. élagage des haies, dépierrage). J'ai pris trois semaines de vacances cet été pour m'occuper du domaine. Il y a une quinzaine de jours, j'ai discuté avec M. Gebhard des semis pour 2002: par rapport à cette année, du maïs sera planté à la place de l'orge et de l'orge à la place du blé. Lors de la visite du Service de l'agriculture, je savais que le semis était de l'orge; j'ignorais uniquement la variété utilisée. Je n'ai pas suivi de cours sur le bilan de fumure, mais je possède un classeur avec des fiches fréquemment mises à jour, qui me permettent de me tenir au courant. J'espère que mon fils cadet, apprenti caviste chez Uvavins, pourra reprendre le domaine familial".
Entendu en qualité d'expert, M. Blaide Duboux a précisé qu'il avait été mandaté exclusivement pour l'expertise et l'exploitation viticole du recourant, de sorte qu'il n'était pas en mesure de donner la moindre information sur la gestion du domaine agricole. En ce qui concernait l'exploitation viticole, prépondérante au regard des heures de travail, l'expert estimait que le recourant devait être considéré comme un véritable chef d'entreprise.
Entendu comme témoin, Claude-Alain Gebhard a déclaré ce qui suit :
"J'exploite un domaine de 50 hectares (grandes cultures, arboriculture, production laitière). Je collabore avec M. Vauthy depuis 1988/1989. Je le conseille pour les travaux de grandes cultures et effectue une partie des travaux que nécessitent son domaine. On discute des cultures, notre collaboration se négocie d'année en année. M. Vauthy me fait part de ses souhaits et je donne mon avis. Je facture mes travaux (50 à 100 heures par année, suivant le type de culture et le temps à disposition) environ deux fois l'an, selon le tarif d'entreprise, à la surface. M. Vauthy contrôle mon travail et analyse les résultats. Il négocie les contrats, parfois avec mon aide. On fait le tour du domaine ensemble pour décider du moment où il convient d'effectuer les travaux, sauf pour les moissons, pour lesquelles je prends seul la décision, compte tenu du peu de temps de réaction à disposition. Le contrat de travail 1997 a été établi conformément aux voeux de l'administration. Il n'a jamais été appliqué et n'a rien changé à notre mode de collaboration. M. Vauthy est un chef d'entreprise. De plus en plus d'exploitants ont recours à une aide extérieure et confient leurs travaux à des paysans."
Les représentant du DEC ont fait en outre les déclarations suivantes :
M. Perret :
"Il existe actuellement beaucoup de cas semblables où les travaux sont effectués par entreprise. M. Vauthy ne monte vraisembablement jamais - ou très peu - sur un tracteur. Lors de la visite de la commission consultative pour la reconnaissance d'exploitation, il n'a pas su dire ce qui était planté dans son champs voisin de la vigne où nous nous trouvions. S'agissant des domaines mixtes (p. ex. production laitière et grande culture), la délégation de travaux est fréquente. L'implication de la famille Vauthy dans la culture de vigne n'est pas contestée, mais le recourant ne dispose d'aucune machine pour l'agriculture, qui représente l'essentiel de son domaine. En réalité, c'est M. Gebhard qui est le seul décideur : il pilote le domaine de M. Vauthy avec le sien."
Mme Chatton :
"Au vu des revenus, les activités agricole et viticole de la famille Vauthy apparaissent comme très accessoires par rapport aux activités extérieures au domaine. D'une manière générale, l'attrait des subventions incite les propriétaires à déléguer les travaux agricoles au lieu de vendre leur domaine, ce qui fragilise la position des agriculteurs. Dans le cadre de la reconnaissance d'une exploitation, le fait de déléguer les travaux "par entreprise" constitue un des critères retenus par le département. Ce dernier adopte par ailleurs une pratique très souple, l'immense majorité des requêtes étant admises (55 pour 5 refusées à ce jour). Il convient d'éviter que des contributions soient versées à des non agriculteurs."
M. André :
"La totalité - ou presque - des agriculteurs recourent aux services de tiers pour certains travaux. Le bilan de fumure est fondamental. Si le recourant ne le gère pas, je ne comprends pas comment il gère son domaine. Selon moi, c'est M. Gebhard qui dirige le domaine de M. Vauthy. M. Vauthy n'est pas une exploitant agricole. Le bilan de fumure est compliqué et nécessite souvent le conseil de spécialistes, y compris pour les agriculteurs. Peu de paysans font l'entreprise à Yens. Je délègue moi-même le battage à des grandes entreprises, à l'instar du 98 % des paysans. Quant à l'évolution de l'agriculture, la délégation de travaux va sans doute aller en s'accroissant."
Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt.
Considérant en droit:
En vigueur jusqu'au 31 décembre 1998, l'art. 2 al. 1 OTerm 93 définissait l'exploitation comme suit :
"Par exploitation, on entend toute entreprise agricole :
a. qui forme un ensemble réunissant des terres, des bâtiments, du cheptel mort et vif et de la main-d'oeuvre;
b. qui comprend une ou plusieurs unités de production;
c. qui est autonome;
d. que ses limites désignent visiblement comme telle;
e. qui possède un centre d'exploitation;
f. qui est exploitée toute l'année."
L'alinéa 3 OTerm 93 précisait :
"Il y a autonomie lorsqu'une même personne ou société de personnes prends, pour l'ensemble de l'exploitation, les décisions relatives à l'organisation, la gestion, la production et la commercialisation."
a) Le département répond par la négative, en se fondant essentiellement sur le rapport de la commission consultative pour la reconnaissance et l'examen des exploitations agricoles, qui constatait que M. Vauthy "gère bien l'entreprise à ses risques et périls", mais "confie la grande majorité des travaux à une ou des entreprises agricoles, ce qui exclut de considérer cette unité comme autonome" et, en outre, que "sa méconaissances des travaux en cours démontr[ait] qu'il se décharge[ait] entièrement sur des tiers de la gestion technique de sa production agricole." Le département relève qu'il a entendu à ce sujet "divers membres de la commission" et que ceux-ci "ont rapporté des observations concordantes et détaillées qui confirment la teneur de leur préavis du 11 novembre 1997". Le dossier du département ne conserve toutefois aucune trace de l'identité des personnes interrogées, de la date de leur audition ni du contenu exact de leurs déclarations. De son côté le recourant, tout en admettant qu'il recourt à des paysans et à des entreprises équipés pour les travaux de grandes cultures, conteste se décharger de la gestion technique et commerciale de sa production agricole; il prétend exercer pleinement ses prérogatives de chef d'entreprise sur l'ensemble du domaine.
b) On observera tout d'abord que le département intimé, comme la commission consultative, part d'une constatation fausse en considérant que le recourant confie la grande majorité des travaux à une ou des entreprises agricoles. L'expertise du 23 septembre 1998 montre au contraire que la famille de René Vauthy fournit la majeure partie de la main-d'oeuvre nécessaire à l'exploitation de l'ensemble du domaine. Il est vrai que l'expert ne s'est prononcé que pour l'année 1998, mais le département n'en a pas moins admis, en statuant sur le droit aux contributions à la production extensive de céréales panifiables pour l'exercice 1996, que ces constatations valaient également pour les années précédentes. Toujours selon cette expertise, les travaux confiés à des tiers représenteraient 211 heures par année pour la vigne et 372 heures pour les travaux agricoles.
c) Le département considère que René Vauthy s'en remet à des tiers en ce qui concerne les décisions relatives à la culture des champs (choix des variétés et des espèces cultivées, par exemple). Il tire cette conclusion du fait que, lors de la visite de la commission consultative pour la reconnaissance d'exploitation, M. Vauthy n'avait pas su dire ce qui était planté dans son champ voisin de la vigne où se déroulait la visite (v. déclaration de M. Perret à l'audience du 3 septembre 2001). De son côté, M. Vauthy affirme qu'il savait que le semis était de l'orge, et qu'il ignorait uniquement la variété utilisée. Il admet qu'il discute avec M. Gehhard du choix des semis, mais qu'en définitive la décision sur ce choix (selon les rotations et le marché) lui appartient. Le témoignage de M. Gehhard confirme ces déclarations.
Lorsque le département affirme que ce dernier "est le seul décideur" et qu'il "pilote le domaine de M. Vauthy avec le sien", la conviction qu'il exprime repose plus sur des supputations que sur des faits établis. En soi, le fait pour qu'un exploitant agricole délègue certains travaux à d'autres entrepreneurs ou prenne conseils auprès de spécialistes pour effectuer certains choix techniques ou économiques n'implique pas encore qu'il abandonne son pouvoir de décision sur la gestion du domaine, surtout si les contrats passés sont, comme en l'espèce, limités dans leur objet et leur durée. Le département admet d'ailleurs que ce type de collaboration se rencontre fréquemment, par exemple pour l'exploitation des terres ouvertes de domaines principalement consacrés à la production laitière.
d) Enfin, le fait que MM. Gebhard et Vauthy ont présentés en 1996 et 1997 un dossier de production intégrée conjoint et qu'en 1996 le second ait livré la production de 3 ha de tournesol sur la base de la reprise d'un contrat passé par le premier, ne constitue pas un indice suffisant pour nier l'autonomie de l'entreprise de M. Vauthy. Il en irait autrement si ce dernier se consacrait exclusivement à la partie viticole de son domaine et se désintéressait des autres cultures, s'en remettant entièrement, en ce qui les concerne, à M. Gebhard. Un tel comportement ne ressort toutefois en rien de l'instruction de la cause. Le tribunal est au contraire convaincu que M. Vauthy prend les décisions relatives à l'organisation, la gestion, la production et la commercialisation pour l'ensemble de son exploitation. C'est dès lors à tort que le Service de l'agriculture et le département intimé ont nié l'autonomie de cette dernière.
Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, les frais de la présente procédure , par 192 fr. 35, seront laissés à la charge de l'Etat. En outre, le recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause, a droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les chiffres I, II, III et V de la décision du Département de l'économie du 4 janvier 1999 sont réformés comme suit :
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de l'agriculture du 11 novembre 1997 concernant la reconnaissance de l'exploitation de René Vauthy est réformée en ce sens que ladite exploitation est reconnue.
III. La décision Service de l'agriculture du 11 novembre 1997 concernant les contributions agricoles 1997 est annulée et la cause renvoyée audit service pour qu'il statue à nouveau en tenant compte de la reconnaissance de l'exploitation.
V. Les frais de procédure sont laissés à la charge de l'Etat, qui versera en outre à René Vauthy, par l'intermédiaire du Service de l'agriculture, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
III. Les frais de la présente procédure sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. L'Etat de Vaud versera à René Vauthy, par l'intermédiaire du Département de l'économie, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens de seconde instance.
pe/Lausanne, le 25 juin 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut être porté, dans les 30 jours suivant sa communication, devant la Commission de recours du Département fédéral de l'économie, 3202 Frauenkappelen. Le recours s'exerce conformément aux art. 48 et ss de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (RS 172.21)