CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 7 juillet 1999
sur le recours formé par Edwige DELORD , représentée par l'avocat Jean-Claude Perroud, à 1002 Lausanne,
contre
la décision du Service cantonal du logement , du 18 novembre 1997, subordonnant à un contrôle des loyers son autorisation de rénover six logements dans un bâtiment situé à l'avenue du Simplon 29 à Lausanne.
Composition de la section: M. Jean-Albert Wyss, président; M. Jacques Morel et M. Antoine Rochat, assesseurs. Greffier: M. Jean-Claude Weill.
Vu les faits suivants:
A. La parcelle no 5149 de la Commune de Lausanne est propriété de la SI sur Boulevard de Grancy SA. Depuis 1947, ce bien-fonds supporte un bâtiment abritant notamment 15 logements de 2 pièces et hall, dont deux ont été réunis; il s'agit d'une construction modeste, dont certains équipements sont vétustes ou inadaptés.
B. En automne 1997, Edwige Delord - principale actionnaire de la société propriétaire - a requis une autorisation de rénover six appartements et de procéder à divers travaux de réfection, à forme de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation (ci-après: LDTR ou loi). Le 18 novembre 1997, le Service du logement du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (actuellement Département de l'économie) a rendu la décision suivante:
"Nous nous référons à votre demande d'autorisation de rénovation intérieure partielle de l'immeuble susmentionné, ainsi qu'aux divers échanges de courrier, fax et entretiens téléphoniques complémentaires que vous avez eus avec notre collaborateur M. Quartenoud, architecte.
Considérant,
que la Commune de Lausanne figure dans la liste des communes où sévit la pénurie de logements,
qu'en conséquence la rénovation de maisons d'habitation est soumise à autorisation,
que les logements concernés par les travaux de rénovation envisagés sont 4 logements de 2 pièces et un logement de 4 pièces issu de la réunion de deux logements de 2 pièces pour y aménager un logement de service il y a quelques années, sans toutefois que cette opération de transformation légère (percement d'une porte en cloison) n'ait fait l'objet d'une requête auprès du Service du logement,
qu'au vu des difficultés d'appréciation réelle des loyers pratiqués pour ces logements, le Service du logement constate qu'il ressort de l'état locatif valeur 1er octobre 1997 fourni par la Gérance Rilsa que le loyer mensuel moyen net de ces logements se monte à 696 fr., le 4 pièces transformé sans autorisation étant compté pour deux 2 pièces,
qu'un tel niveau de loyer pour des logements de 2 pièces correspond aux besoins prépondérants de la population,
que, dans un tel cas, s'agissant de logements entrant de par leurs caractéristiques dans une catégorie dite "à pénurie" au sens de la loi, l'autorisation requise sera en principe refusée (art. 3 de la loi),
que les travaux de rénovation et de transformation partielle envisagés permettront de retrouver la typologie originelle des logements concernés, soit 6 logements de 2 pièces, et ce notamment par la séparation du 4 pièces anciennement transformé, ce qui régulariserait ipso facto la situation de la transformation antérieure,
que ces travaux consistent en effet en la séparation du logement de 4 pièces en deux logements de 2 pièces, d'une part, ainsi qu'en la rénovation des installations de cuisine et sanitaires (changement des colonnes de chute, etc...), la réfection des installations électriques, le rafraîchissement des peintures et de certains revêtements,
que ces travaux sont devisés à 265'703 fr., selon le descriptif du 9 octobre 1997 joint au dossier,
qu'après avoir procédé à une inspection locale de l'immeuble concerné en présence de l'autorité communale, le Service du logement ne conteste pas l'opportunité de procéder à ces travaux, ni leur coût,
qu'il ressort cependant des calculations du Service du logement que les loyers mensuels moyens nets après travaux pour les 6 logements concernés ne devraient pas excéder la somme de 852 fr., soit le prix de 176 fr./m²/an, pour des logements de 2 pièces de 58 m²,
que, dans la mesure seulement où ce prix est respecté, le Service du logement estime qu'une autorisation peut être accordée dans le cadre de l'art. 4 al. 1 de la loi,
qu'il y a lieu de l'assortir d'un certain nombre de conditions, soit notamment l'instauration d'un contrôle des loyers lors de la première mise en location après travaux,
que l'autorité communale a préavisé favorablement "à condition que le revenu locatif annuel des logements concernés n'excède pas la somme de 54'640 fr. ou le prix moyen de 154 fr./m²/annuel, sous réserve que soient présentées, par écrit par la société propriétaire à l'autorité, une procédure de consultation et les modalités de négociation des baux à loyers en application de l'article 11 du règlement d'application de la loi du 4 mars 1985, d'une part, et que l'autorisation soit assortie d'un contrôle des loyers durant 10 ans au maximum légal, d'autre part",
qu'après un examen extrêmement attentif de cette requête, le Service du logement estime cependant qu'un contrôle limité à la première mise en location après travaux suffit en l'espèce à garantir les objectifs de préservation du parc locatif existant assignés à ce dispositif légal, et ce au prix fixé par l'autorité cantonale,
qu'enfin l'appréciation des autorités compétentes demeure par ailleurs expres-sément réservée pour tout autre projet de rénovation, soit pour l'exécution de travaux qui pourraient faire l'objet d'une dispense d'autorisation au sens de l'art. 1 al. 2 du règlement du 6 mai 1998 d'application de la loi susmentionnée, soit de travaux de transformation visant à la réunion de plusieurs logements,
par ces motifs,
Le Service du logement accorde l'autorisation sollicitée, aux conditions suivantes:
6 logements de 2 pièces sont soumis au contrôle des loyers lors de leur première mise en location après travaux, le revenu locatif annuel net desdits logements ne pouvant excéder la somme de 61'344 fr., sous réserve des modifications légales et des imprévus justifiés, tant techniques que financiers.
Ce contrôle consistera en la production des baux ou notifications de hausses de loyer, qui devra intervenir aussitôt que les loyers auront été adaptés. Ces documents devront informer les locataires en termes non équivoques sur les moyens de contestation que leur offre la voie civile.
Cette restriction sera inscrite au registre foncier une fois le délai de recours échu. Elle sera radiée aussitôt que le contrôle dont il est fait mention sous chiffres 1 et 2 aura été effectué.
Le décompte final du coût des travaux devra être produit en même temps que les baux ou notifications de hausse de loyer."
Suivait l'indication des voies de droit.
C. Edwige Delord a saisi le Tribunal administratif le 9 décembre 1997, concluant principalement à l'annulation de la décision du Service du logement, subsidiairement à sa réforme en ce sens que le loyer mensuel maximal est fixé à 980 fr. - plus subsidiairement encore à 934 fr. - par appartement à rénover; en cours de procédure, la recourante a modifié ses conclusions en réforme de la décision attaquée en ce sens que le loyer maximal est fixé à 1'080 fr. - subsidiairement à 1'034 fr. - par appartement à rénover. Le Service du logement a proposé le rejet du recours, avec suite de frais et dépens. Le tribunal a statué sans tenir d'audience.
Considérant en droit:
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et FO 98/0009 du 10 décembre 1998).
Pour pouvoir se plaindre avec succès de la violation d'une promesse, un certain nombre de conditions cumulatives doivent être réunies: il faut notamment qu'il y ait eu promesse effective, que celle-ci émane d'un organe censé compétent et qu'elle ait engagé son bénéficiaire à adopter un comportement préjudiciable (v. notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 390 ss). Dans le cas particulier, il est manifeste que les documents en cause, dont le caractère prédécisionnel était aisément reconnaissable (la recourante qualifie d'ailleurs elle-même d'avis la note du 27 octobre 1997), ne pouvaient d'ores et déjà lier le Service du logement; à cela s'ajoute que ces écrits n'ont manifestement pas amené la recourante à prendre des mesures irréversibles. C'est donc en vain qu'elle se plaint d'une violation du principe de la bonne foi; il serait toutefois souhaitable que, avant le stade d'une décision formelle du Service du logement, les éventuelles calculations antérieures conservent un caractère interne.
Par rapport au dispositif législatif précédemment en vigueur, il s'est agi de faire face à une pénurie de logements non plus quantitative mais "catégorielle"; seul est visé le manque de certains types d'appartements n'affectant que certaines couches de la population, en particulier celles à revenus bas (v. BGC, février 1985, p. 1423; v. aussi rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la politique du logement, BGC février 1987, p. 5). Le règlement d'application du 6 mai 1988 de la LDTR (ci-après RDTR) précise ainsi que la loi est applicable dans l'ensemble des communes du canton (art. 3 al. 1er); en revanche, seuls les logements correspondant par le prix, le nombre de pièces et, de manière générale, les caractéristiques à un besoin de la population peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie (art. 4).
Une mesure qui - comme en l'espèce - limite les possibilités de gain provenant de la location de logements porte atteinte au droit de propriété; elle n'est compatible avec l'art. 22ter Cst que si elle repose sur une base légale, si elle est justifiée par un intérêt public suffisant et si elle respecte le principe de la proportionnalité (v. notamment ATF 117 Ia 39, 115 Ia 29). Mais, quand bien même elle implique pendant un certain temps une diminution potentielle du revenu locatif, la décision attaquée n'entraîne pas d'atteinte particulièrement grave au droit de propriété (v. notamment ATF 115 Ia 365): une base légale claire n'est donc pas indispensable (v. notamment ATF 115 Ia 336).
Le loyer autorisé après travaux a été calculé en deux étapes successives: le Service du logement s'est tout d'abord attaché à définir le loyer "objectif" des appartements en cause puis, dans un deuxième temps, il a déterminé la répercussion admissible des travaux sur cet état locatif initial. En soi, cette façon de procéder ne contrevient pas au principe de la légalité. Tout d'abord, la fixation d'une valeur dite objective - c'est-à-dire prenant en considération, comme on va le voir, la valeur intrinsèque des logements concernés - ne s'écarte nullement du but et du sens de la LDTR (v. notamment TA, arrêts FO 94/0036 du 13 novembre 1996 et AC 94/0250 du 26 juin 1997, confirmant cette approche); il est par ailleurs conforme aux dispositions d'application de la LDTR (v. art. 12 al. 2 RDTR) de répercuter tout ou partie du coût d'une rénovation sur les loyers.
Dans le cas particulier, il résulte de l'annexe au rapport technique du 13 novembre 1997 que l'autorité intimée a d'abord calculé pour les six logements concernés un état locatif théorique de 48'052 fr. par an, d'où un loyer objectif de 667 fr. par mois. Ce montant est proche du loyer effectif moyen des six appartements en question, qui se monte à 696 fr. par mois: le Service du logement a dès lors considéré que l'on pouvait exceptionnellement prendre en compte le loyer effectivement perçu et l'admettre comme loyer de base sur lequel fonder la hausse après travaux.
aa) En substance, la recourante reproche à l'autorité intimée de n'avoir pris en considération que les six logements concernés. Selon elle, il faudrait se baser sinon sur plusieurs immeubles comparables comme en droit privé, du moins sur tous les appartements du bâtiment en cause; abstraction devant toutefois être faite d'un logement dont le loyer, resté extrêmement modeste (488 fr. par mois), tire la moyenne vers le bas. La recourante préconise ainsi de retenir un loyer objectif mensuel de 822 fr. ou, au minimum, de 776 fr.; elle rappelle que c'est à ce dernier montant qu'était parvenu l'architecte du Service du logement dans sa calculation du 28 octobre 1997.
L'autorité intimée objecte en résumé qu'il n'aurait pas été conforme au principe de l'égalité de traitement de déterminer un loyer objectif en prenant en considération tous les logements du bâtiment en cause: car, ce faisant, on aurait fait supporter aux autres locataires une hausse de loyer difficilement justifiable. Le Service du logement conteste par ailleurs avoir pénalisé la recourante puisque l'état locatif réel
bb) Faut-il calculer le loyer objectif en considérant les seuls logements concernés ainsi que l'a fait le Service du logement ou au contraire, comme le préconise la recourante, en prenant en compte l'ensemble du bâtiment? En vérité, il serait délicat d'apporter à cette interrogation une réponse de portée générale; mais, pour en rester au cas particulier, l'approche adoptée par l'autorité intimée apparaît convaincante. Ainsi qu'on le verra, le calcul de la valeur objective fait notamment intervenir - parmi d'autres facteurs - une déduction de vétusté. Il ressort du rapport technique figurant au dossier qu'à cet égard le bâtiment en cause ne présente aucune homogénéité: en effet, il faut rafraîchir voire refaire entièrement la moitié des appartements. Or, une appréciation globale ne permettrait pas de tenir compte de ces différences importantes: il apparaît dès lors équitable d'exclure du calcul les appartements non concernés par les travaux.
Pour calculer la valeur objective, le Service du logement part du volume des six logements considérés: il parvient à un chiffre de 1'381, 6 m³ qui, au regard d'une surface nette habitable de 348 m² (6 x 58 m²), est largement compté. Pour estimer la valeur à neuf, l'autorité intimée applique un prix de 500 fr. le m³, d'où un total de 690'800 fr.; quand bien même il est normal que le coût de la construction tienne compte de la typologie du bâtiment (qui n'abrite que des appartements de deux pièces, lesquels doivent comporter chacun une cuisine et un local sanitaire), le chiffre de 500 fr. le m³ apparaît là encore généreux pour un bâtiment de conception relativement simple. Après adjonction du terrain, des aménagements extérieurs et de quelques postes divers, le Service du logement obtient un montant de 986'857 fr., dont il retranche le 70% du coût des travaux prévus (par 185'992 fr.) au titre de déduction de vétusté: d'où une valeur objective de 800'865 fr. Enfin, en appliquant à ce montant un taux de rentabilité de 6% (à savoir le taux hypothécaire de 4,5% faisant référence en novembre 1997, augmenté de 1,5% pour divers et entretien) en soi admissible sous l'angle d'un rendement équitable sur investissement, le Service du logement parvient à un revenu locatif objectif de 48'052 fr.; autrement dit, par appartement, à un loyer objectif de 8'008 francs par an et de 667 fr. par mois. A ce stade de l'analyse, force est de constater qu'aucun des paramètres du calcul n'a pu pénaliser la recourante; au contraire, on le répète, certaines composantes lui apparaissent plutôt favorables.
cc) Mais il y a plus. Constatant que le loyer mensuel moyen des six appartements en cause se montait à 696 fr., l'autorité intimée a admis de considérer ce dernier montant comme loyer objectif: d'où, pour la recourante, un avantage nullement négligeable de 29 fr. par habitation. Le Service du logement aurait pourtant été fondé à s'en tenir au chiffre de 667 fr., sans avoir à se préoccuper de l'état locatif effectif: dans ces conditions, on peut se dispenser de rechercher si - comme le soutient la recourante - il aurait fallu en retrancher les appartements dont le loyer est resté modeste.
b) A ce montant, il convient d'ajouter la hausse de loyer qui serait admissible après les travaux de rénovation prévus. Etant rappelé que leur coût se monterait à 265'703 fr.; ce chiffre n'est d'ailleurs pas contesté.
aa) Dans son acte initial, la recourante critiquait au premier chef le loyer objectif retenu par le Service du logement; en revanche, s'agissant de l'augmentation de l'état locatif après travaux, elle articulait par appartement un montant mensuel (158 fr.) en vérité extrêmement proche de celui (155 fr.) admis par l'autorité intimée. En cours de procédure, la recourante a toutefois pris de nouvelles conclusions, postulant cette fois une hausse de 258 fr.: elle parvient à ce montant en appliquant un taux de 7% au coût total de l'opération, le produit de 18'600 fr. ainsi obtenu étant réparti entre les six appartements (soit, pour chacun d'eux, 3'100 fr. par an et 258 fr. par mois).
Le Service du logement considère pour sa part que, dès lors que les loyers existants permettent de couvrir les charges, la répercussion du coût des travaux sur l'état locatif n'est admissible qu'à concurrence de 70%; le solde de 30% doit selon lui être compté au titre de frais d'entretien, à la charge de la propriétaire. Au taux de 6%, il parvient ainsi à une augmentation annuelle totale de 11'159 fr. soit, par appartement, de 1'860 fr. par an et de 155 fr. par mois. D'où le loyer mensuel de 852 fr. (recte: 696 fr. + 155 fr. = 851 fr.) autorisé.
bb) A l'appui de ses conclusions nouvelles, la recourante invoque l'un des arrêts précités (FO 94/0036, consid. 3c) où le tribunal avait confirmé la répercussion de la totalité des travaux prévus, sans rien en retrancher au titre de frais d'entretien; dans cette espèce, le propriétaire avait toutefois acquis un appartement vétuste, dont le loyer ne couvrait ni les charges ni une rémunération équitable des fonds investis. Il en va différemment dans le cas particulier où, le Service du logement le souligne à juste titre, la recourante a été propriétaire sans interruption du bâtiment en cause depuis 1949: dans ces conditions, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée d'avoir déduit, au titre de provision pour entretien différé, le 30% du coût des travaux.
cc) En conclusion sur ce point, le report d'un montant de 185'992 fr. (265'703 fr. x 70%) se révèle fondé. Quant au taux de rentabilité de 6% appliqué par le Service du logement, il peut lui aussi être approuvé; la recourante propose certes - sans d'ailleurs le justifier - un taux de 7%, mais celui-ci est manifestement trop élevé au regard de la situation prévalant en 1997. Par voie de conséquence, le loyer mensuel après travaux de 852 fr. admis par l'autorité intimée sera confirmé.
c) Il reste à examiner si c'est à juste titre que le Service du logement a soumis ce loyer à un contrôle. L'art. 13 RDTR habilite le Service du logement, lorsque la situation du marché apparaît particulièrement tendue dans une commune pour la catégorie de logements concernée, à subordonner l'octroi de l'autorisation aux conditions définies à l'art. 4 de la loi. Soit dit en passant, on peut se demander pourquoi apparaît ici la notion de "situation particulièrement tendue du marché" alors que, tant dans la loi que dans d'autres dispositions du RDTR (v. notamment art. 4, art. 6 al. 3 ou encore art. 8), c'est le terme de pénurie que l'on retrouve systématiquement; quoi qu'il en soit, les dispositions topiques de la loi fournissent indiscutablement, à elles seules, une base légale suffisante aux éventuelles conditions dont peut être assortie une autorisation de rénover. Etant rappelé que, selon l'acception généralement donnée à ce terme, il y a pénurie lorsque le taux des logements vacants dans une catégorie donnée est inférieur à 1,5% du parc immobilier de la même catégorie (v. notamment FF 1971 I 1688; ATF 119 Ia 357).
aa) La recourante met en doute l'applicabilité de la loi dans le cas concret; plus précisément, elle fait valoir que même en s'en tenant au chiffre de 852 fr. par mois arrêté dans la décision attaquée, les appartements en cause feraient déjà partie de la catégorie des logements à loyers élevés au sens de la statistique tenue par le Service de l'environnement, de l'hygiène et du logement (ci-après SEHL) de la Commune de Lausanne. L'autorité intimée objecte en substance que, selon la jurisprudence, les données communales ne sont pas décisives, combinées qu'elles doivent être avec une appréciation des caractéristiques des logements concernés; selon ces critères, les appartements en cause entreraient selon elle dans le champ de protection de la loi.
bb) A lire le document "Vacance des logements à louer selon la taille et les loyers à Lausanne/1er juin 1997" émanant du SEHL, le taux de vacance des deux pièces était à cette date de 2,33%. Par ailleurs, le SEHL range dans la catégorie des logements à loyers abordables (c'est-à-dire correspondant aux revenus de la majorité de la population) les deux pièces dont le loyer est inférieur ou égal à 700 fr. par mois; font en revanche partie des logements à loyers élevés (c'est-à-dire situés entre le niveau maximum supportable pour la majorité des ménages lausannois et le prix estimé des loyers de logements ordinaires et neufs) les deux pièces dont le loyer est compris entre 700 francs et 1'200 fr. par mois. C'est dire que, à ne considérer que ces données chiffrées, la recourante aurait raison de contester l'assujettissement des logements considérés à un contrôle des loyers.
Le tribunal a toutefois jugé qu'on ne saurait s'en remettre exclusivement à ces statistiques; il faut également considérer les caractéristiques intrinsèques des habitations concernées, comme aussi la qualité générale de l'immeuble dans son ensemble (v. TA, arrêt GE 93/0059 du 12 juin 1997 consid. 3). Cette jurisprudence doit être confirmée; ce d'autant que, le Service du logement le relève à juste titre, le document précité est quelque peu schématique en ce sens que, pour chacune des trois catégories qu'il distingue (logements à loyers abordables, logements à loyers élevés et logements à loyers supérieurs), il se borne à fixer des fourchettes dont l'amplitude est très large. Dans cette optique, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que des deux pièces de 58 m², dans un bâtiment locatif sans luxe situé à proximité immédiate de la gare CFF et du centre-ville, correspondraient une fois rénovés à un besoin de la population même à un prix de 852 fr. par mois; et que, par voie de conséquence, ils entraient dans le champ de protection de la loi.
Soit encore dit par surabondance, l'autorité intimée s'est montrée moins restrictive que le SEHL, qui s'était déterminé conformément à l'art. 8 RDTR. En effet, comme le mentionne la décision attaquée, l'autorité communale avait préavisé favorablement à condition que le revenu locatif annuel des logements concernés n'excède pas la somme de 54'640 fr. et que l'autorisation soit assortie d'un contrôle des loyers durant dix ans, durée maximale prévue par l'art. 15 RDTR; or, le Service du logement a admis en définitive un revenu locatif annuel de 61'344 fr. et s'est contenté d'un contrôle des loyers limité à la première mise en location après travaux.
cc) C'est dire en conclusion que la principale condition à laquelle a été subordonnée l'autorisation se révèle fondée elle aussi. Elle doit dès lors être confirmée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service cantonal du logement du 18 novembre 1997 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 2'000 fr. (deux mille) est mis à la charge de la recourante Edwige Delord.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 juillet 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint