canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 26 mars 1993
sur le recours interjeté par Krikor TAKVORIAN , dont le conseil est l'avocat J. H. Wanner, Petit Chêne 18, à 1002 Lausanne,
contre
la décision de la Commission foncière, section II, rendue le 25 octobre 1991 et notifiée le 9 mars 1992 (révocation de charges).
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J. Giroud, juge
D. Malherbe, assesseur
O. Liechti, assesseur
Greffier : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt
Constate en fait :
A . Par décision du 17 mars 1978, la Commission foncière, section II (CF II), a autorisé Krikor Takvorian à acquérir sur la commune de Rolle un terrain à bâtir (parcelle no 910). Les motifs de l'autorisation étaient les suivants :
"L'immeuble à acquérir servira, en premier lieu, au séjour personnel; acquisition en nom propre; pas d'autre immeuble en Suisse acquis à cette fin par le requérant, son conjoint ou ses enfants mineurs; situation de l'immeuble en un lieu dont l'économie dépend du tourisme et requiert, pour développer celui-ci, l'établissement de résidences secondaires (art. 6, al. 2 litt. a chiffre 3 AF du 23.3.61/21.3.73)".
Cette décision précisait ce qui suit :
"L'autorisation sollicitée est accordée avec les conditions et charges suivantes, qui seront mentionnées d'office au Registre foncier lors du dépôt de l'acte.
a.1. Interdiction d'aliéner l'immeuble pendant cinq ans à partir de l'acquisition.
a.2. Obligation d'affecter l'immeuble principalement au séjour de l'acquéreur ou de sa famille.
a.3. Obligation d'entreprendre la construction dans un délai échéant le 30.6.1979 selon les plans établis.
a.4. Obligation pour l'acquéreur ou sa famille de séjourner au moins trois semaines par année pendant dix ans dans cet immeuble.
a.5 Interdiction de réaliser plus d'un seul logement dans l'immeuble à édifier."
Par acte de vente daté du 26 mai et inscrit le 6 juin 1978, Krikor Takvorian est devenu propriétaire de la parcelle précitée.
En raison de diverses circonstances, liées notamment à des difficultés survenues entre Krikor Takvorian et son architecte et à la hausse du coût de la construction, la villa n'a été achevée qu'en été 1984. Plus précisément, la reconnaissance des travaux de finition a eu lieu le 22 août 1984.
B. Le recourant a été dénoncé auprès du juge pénal pour avoir loué sa villa à l'année depuis 1987; son locataire a toutefois quitté la villa le 31 décembre 1991.
C. En date du 14 octobre 1991, Krikor Takvorian a requis de la CF II la révocation, principalement totale, subsidiairement partielle des charges qui grevaient encore sa villa.
Dans sa séance du 25 octobre 1991, la CF II a rejeté la requête de Krikor Takvorian. Cette décision a été notifiée le 9 mars 1992 au conseil de celui-ci.
D. Par acte daté du 9 avril 1992, Krikor Takvorian a interjeté recours contre cette décision, concluant, avec dépens, à son annulation; il entend faire constater que les charges et obligations assortissant l'autorisation délivrée le 17 mars 1978 sont caduques, aucune restriction ne lui étant plus imposée quant à l'affectation de son immeuble. Les moyens invoqués à l'appui du pourvoi seront repris plus loin dans la mesure utile.
Une requête du recourant tendant à ce qu'il soit autorisé à louer son immeuble à tout le moins durant huit mois par année a été rejetée par décision du juge instructeur du 15 mai 1992 au motif que le recourant disposait de cette faculté de par la loi.
Le recourant a effectué dans le délai imparti à cet effet l'avance de frais requise de Fr. 1'000.-.
La CF II a produit des déterminations le 5 mai 1992, se limitant à conclure au rejet du recours.
Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Et considère en droit :
"1 L'autorisation doit être accordée si l'acquéreur prouve un intérêt légitime à l'acquisition; sinon elle doit être refusée.
2 Il y a intérêt légitime:
a) lorsque l'immeuble à acquérir servira, en premier lieu, au séjour de l'acquéreur ou de sa famille [...] et qu'une des conditions suivantes est en outre remplie :
[...].
3 Situation de l'immeuble en un lieu dont l'économie dépend du tourisme et requiert, pour développer celui-ci, l'établissement de résidences secondaires en particulier dans les régions de montagne;
[...]".
L'art. 8 AFAIE 1961, dans sa teneur du 21 mars 1973 (ROLF 1974, p. 85), prévoyait ce qui suit :
"1 L'autorisation peut être subordonnée à des conditions ou des charges afin d'assurer l'affectation de l'immeuble au but indiqué par l'acquéreur [...].
2 Les charges doivent être mentionnées dans le registre foncier.
[...]."
L'art. 17 de l'ordonnance sur l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger (OAIE 1973) du 21 décembre 1973 avait notamment la teneur suivante dans sa version modifiée le 11 février 1976 (OAIE 1976; ROLF 1976, p. 612) :
"2 En règle générale, les charges visant à assurer l'affectation de l'immeuble au but indiqué par l'acquéreur (art. 8, 1er al., AF) sont pour le moins les suivantes :
a. Dans le cadre d'une autorisation d'acquérir des droits sur des immeubles servant au séjour personnel de l'acquéreur :
[...]
3 sont réservées d'autres conditions et charges [...]
[...]
5 Lorsque l'arrêté fédéral cesse d'être en vigueur, les charges imposées sont considérées comme abolies de plein droit".
L'art. 15 OAIE 1973 avait quant à lui la teneur suivante :
"Le blocage des autorisations dans les localités touristiques (art. 6 2ème al., let. a, ch. 3 ... AF) est réglé séparément par un arrêté du Conseil fédéral".
L'ordonnance sur l'acquisition d'immeubles dans les lieux à vocation touristique par des personnes domiciliées à l'étranger du 10 novembre 1976 (ROLF 1976, p. 2389) désignait Rolle parmi les lieux à vocation touristique.
L'AFAIE 1961 a été abrogé par l'art. 37 al. 1er de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE), entrée en vigueur le 1er janvier 1985. L'art. 21 al. 2 de l'ordonnance sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger du 1er octobre 1984 (OAIE) précisait que les charges découlant d'autorisations délivrées conformément au droit antérieur demeuraient en vigueur.
Il a raison s'agissant de l'obligation de construire la villa qui, même si le délai de construction n'a pas été respecté, a été finalement exécutée (a.3). Il en va de même en ce qui concerne l'interdiction de réaliser plus d'un seul logement (a.5). Enfin, l'interdiction d'aliéner est devenue caduque par l'écoulement du temps (a.1).
On doit se demander en revanche si, comme le soutient le recourant, les charges figurant sous les rubriques a.2 et a.4 de la décision d'autorisation du 17 mars 1978, soit l'obligation d'affecter l'immeuble principalement au séjour de l'acquéreur ou de sa famille ainsi que l'obligation pour l'acquéreur ou sa famille de séjourner au moins trois semaines par années pendant dix ans dans cet immeuble, sont parvenues à échéance.
a) C'est au regard du nouveau droit qu'il y a lieu d'examiner la validité, le contenu et la révocation des charges assortissant des autorisations accordées sous l'ancien droit (ATF 118 Ib 178, consid. 2; ATF 112 Ib 5). Les anciennes charges que le nouveau droit ne prévoit plus ne deviennent pas caduques d'office, mais demeurent en vigueur et ne peuvent être révoquées que si les conditions exigées par la LFAIE sont remplies (Perrig, L'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes à l'étranger, Lausanne, 1990, p. 325; Mühlebach/Geissmann, Kommentar zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, 1986, p. 267).
b) Selon l'art. 14 al. 1 LFAIE, l'autorisation est subordonnée à des conditions et des charges destinées à assurer que l'immeuble sera affecté au but dont se prévaut l'acquéreur.
Selon l'art. 11 al. 2 OAIE, les autorisations doivent au moins être assorties des charges suivantes :
"a. Obligation d'affecter de manière durable l'immeuble au but pour lequel l'acquisition a été autorisée et de requérir le consentement de l'autorité de première instance pour toute modification de l'affectation;
[...].
f. Dans le cas de logements de vacances, interdiction de les louer à l'année;
[...]."
Il y a lieu de relever d'emblée que les deux charges litigieuses concourent au même but, soit éviter des placements de capitaux, prohibés aussi bien par l'art. 6 al. 3 AFAIE 1961 que par l'art. 12 lit. a LFAIE.
aa) L'interprétation littérale de la condition figurant sous ch. a 4 de l'autorisation accordée au recourant, soit l'obligation pour l'acquéreur ou sa famille de séjourner au moins trois semaines par année pendant dix ans dans l'immeuble, conduit à calculer le délai de dix ans dès l'achèvement de la construction prévue, aucun séjour n'étant concevable sur un terrain nu. Contrairement à ce que soutient le recourant, c'est donc à l'été 1984 et non pas à l'acquisition de l'immeuble qu'il faut fixer le point de départ de ce délai. On ne saurait ainsi faire abstraction de l'important retard qui a été apporté à la construction en violation du délai imparti par l'autorisation de 1978; le bénéficiaire de l'autorisation supporte ce retard, même si les circonstances familiales ont changé après dix ans. En effet, un tel changement n'a été pris en compte que pour fixer la durée de dix ans, à laquelle le bénéficiaire de l'autorisation demeure tenu, même si les circonstances familiales changent plus tôt. Le titulaire de l'autorisation ne peut ainsi pas modifier la portée de celle-ci au gré de sa convenance ou des circonstances auxquelles il se trouve confronté, sous réserve de la révocation des charges (art. 14 al. 4 LFAIE). Echéant en 1994, l'obligation de séjour s'impose en conséquence aujourd'hui encore au recourant et la décision attaquée doit être confirmée sur ce point.
bb) Le fait que, dès l'été 1994, le recourant, ou sa famille, ne seront plus formellement obligés de séjourner trois semaines par année dans la villa litigieuse ne signifie pas encore qu'ils puissent en disposer à leur guise. En effet, la charge a.2 dont est assortie l'autorisation du 17 mars 1978 prévoit l'obligation d'affecter l'immeuble principalement au séjour de l'acquéreur ou de sa famille; or, "l'obligation d'affecter de manière durable l'immeuble au séjour du bénéficiaire de l'autorisation ou de sa famille, imposée sous la forme d'une charge sans indication de durée, déploie ses effets sans limitation dans le temps. Elle ne doit pas être radiée en même temps que les autres charges consistant dans l'interdiction d'aliéner l'immeuble et dans l'obligation d'y séjourner chaque année pendant trois semaines, imposées pour une durée de dix ans" (C. Vautier, L'application de la loi sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, cinq ans de jurisprudence, in RDAF 1990, p. 362, no 153). Certes, l'acquéreur d'un logement de vacances n'est pas tenu de l'utiliser lui-même comme tel au-delà de la durée qui lui a été imposée; il peut le louer une partie de l'année ou le laisser libre sans être alors contraint de le vendre (Mühlebach/Geissmann, op. cit., p. 263). Il ne saurait cependant le louer à l'année : "même après l'écoulement d'un délai de dix ans dès la délivrance de l'autorisation d'acquérir, la location à l'année se heurte à l'obligation d'affecter l'immeuble de manière durable au but pour lequel l'acquisition a été autorisée (art. 11, al. 2, litt. a OAIE), et à l'interdiction de l'article 11 alinéa 2 lettre f OFAIE [recte : OAIE], qui ne sont pas limitées dans le temps. Le nouveau droit a précisé les principes posés par l'AFAIE, mais sans les modifier. Une location à l'année correspond en effet à un placement de capitaux prohibé aussi bien par l'article 6, alinéa 3 AFAIE que par l'article 12, lettre a LFAIE" (C. Vautier, op. cit., p. 362, no 154 et la jurisprudence citée).
Par essence, la charge qui concerne l'affectation principale de l'immeuble au séjour de l'acquéreur et de sa famille n'est pas limitée dans le temps. En effet, le but de la loi est de n'accorder une autorisation que pour une utilisation particulière de la chose et aussi longtemps que cette utilisation subsiste (Mühlebach/Geissmann p. 257; C. Vautier, op. cit., p. 362, nos 153 et 154). Si la garantie de la propriété, qui peut être invoquée par un étranger (Commentaire de la Constitution fédérale, G. Müller, note 21 ad art. 22 ter), exige qu'une telle restriction à la propriété repose sur une base légale formelle (ibidem notes 27 ss), celle-ci existe à l'art. 14 LFAIE, complété par l'art. 11 OFAIE. Il est vrai qu'une charge fixée sur la base de ces dispositions ne saurait être imposée dans une mesure qui excède le but de la réglementation en cause ou qui apparaisse inappropriée : elle violerait alors le principe de la proportionnalité (ibidem, notes 34 et 38). Mais tel n'est pas le cas de la charge litigieuse : sa durée illimitée est en effet indispensable pour que le but de la loi reste atteint, à savoir parer au danger que représente, sur les plans politique, militaire, éthique et économique, l'aliénation massive du territoire suisse à des personnes à l'étranger (Perrig, op. cit., p. 320).
Cela étant, la charge d'affectation au séjour ne saurait être considérée comme caduque et la décision entreprise doit également être confirmée sur ce point.
c) Le recourant se prévaut encore de la radiation des "mentions diverses Lex Furgler" au Registre foncier pour démontrer que les charges litigieuses sont désormais caduques.
Il est vrai que l'art. 14 al. 3 LFAIE prévoit que les charges doivent être mentionnées au Registre foncier. Une telle mention n'a toutefois pas d'effet constitutif (Deschenaux, Le Registre foncier, in Traité de droit privé suisse, V, tome II, 2, p. 578, spéc. p. 580). Ainsi, l'absence de charges mentionnées au Registre foncier ne signifie pas que l'acquéreur soit libre d'affecter son immeuble à d'autres fins que celles prévues par l'autorisation d'achat. S'il arrive en pratique que des charges ne soient pas mentionnées (Perrig, op. cit., p. 322) ou qu'elles aient été radiées d'office (Deschenaux, op. cit., p. 360), le conservateur ayant considéré à tort que leur durée était écoulée, le recourant ne saurait en tirer argument pour conclure à l'inexistence des charges litigieuses.
Deux conditions sont nécessaires pour la révocation d'une charge. D'une part, les circonstances doivent avoir changé fondamentalement, d'une façon qui n'était pas prévisible. Il faut d'autre part que ces circonstances nouvelles aient des conséquences graves (C. Vautier, op. cit., p. 364, no 163).
En l'espèce, le recourant a exposé devant l'autorité intimée qu'il avait rencontré des difficultés dans la construction de sa villa, que le coût de celle-ci avait presque doublé et que la conjoncture entravait une vente. Avec la CF II, il faut cependant considérer qu'une opération financière malheureuse ne constitue pas en soi un motif de révocation de charges et que le recourant ne démontre pas que sa situation serait devenue insupportable.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 25 octobre 1991 par la Commission foncière, section II, et notifiée le 9 mars 1992, est confirmée.
III. Un émolument global de Fr. 1'000.- (mille francs), compensé par l'avance de frais déjà effectuée, est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 mars 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat J. H. Wanner, Petit-Chêne 18, 1002 Lausanne, sous pli recommandé;
- à la Commission foncière, section II;
au Département fédéral de justice et police, Office fédéral de la justice, 3003 Berne, sous pli recommandé;
au Secrétariat général du Département AIC, sous pli recommandé;
au Conservateur du Registre foncier du district de Rolle.
Il peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les trente jours dès sa communication (art. 103 ss OJF).