canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
sur les recours interjetés par Edith TARDY , dont le conseil est Me Jacques Haldy, avocat, Galeries St-François A, à 1002 Lausanne,
contre
les décisions rendues le 25 avril 1991 par le Service du logement concernant l'autorisation de vendre les appartements correspondant aux lots nos 5, 6, 13 et 14 de l'immeuble situé à l'avenue de l'Eglantine 3, à Lausanne.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J. Giroud, président
O. Liechti, assesseur
Mme M. Bornicchia, assesseur
Greffier : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt
constate en fait :
A. La recourante Edith Tardy est propriétaire dans un bâtiment érigé en 1939, sis à l'avenue Eglantine 3 et constitué en propriété par étages le 26 mars 1985, des parcelles 13'193, 13'194, 13'201, 13'202 et 13'192 de la commune de Lausanne; ces parcelles représentent deux appartements de cinq pièces, un appartement d'une pièce et demie et un studio, ainsi qu'un garage. Les loyers mensuels nets de ces logements sont les suivants :
Lot 5 (cinq pièces) : Fr. 1'100.-
Lot 6 (studio) : Fr. 300.15
Lot 13 (cinq pièces) : Fr. 1'250.-
Lot 14 (1.5 pièce) : Fr. 355.-.
Situé au rez-de-chaussée, le lot 5, d'une surface de 106 m2 environ et représentant 82/1000 de la PPE, est occupé par les conjoints William Moody et leurs deux enfants, âgés de treize et dix-huit ans. Le contrat de bail y relatif est en vigueur depuis le 1er juillet 1985.
Situé au rez-de-chaussée également, le lot 6, d'une surface de 36,5 m2 environ et représentant 28/1000 de la PPE, est loué par Mme Carmen Morales, depuis le 1er octobre 1983.
D'une surface de 107 m2 environ et représentant 92/1000 de la PPE, le lot 13, situé au deuxième étage, est occupé par les conjoints Pierre Gurtner et leurs deux enfants en bas âge, depuis le 1er octobre 1985.
Quant au lot 14, situé au deuxième étage, d'une surface de 36,5 m2 et représentant 31/1000 de la PPE, il est occupé par Mme Yvonne Jaton depuis le 1er novembre 1977.
Tous ces baux sont renouvelables d'année en année, sauf avis de résiliation donnée par lettre recommandée quatre mois à l'avance.
B. Selon un rapport établi le 5 novembre 1990 par le directeur de la Chambre vaudoise immobilière mandaté par la recourante, ces loyers sont "anormalement bas par rapport aux loyers usuels pour des logements semblables situés dans ce quartier". Selon ce rapport, la valeur vénale minimum des différents lots est la suivante :
Lot no 5 : Fr. 485'000.-
Lot no 6 : Fr. 155'000.-
Lot no 13 : Fr. 505'000.-
Lot no 14 : Fr. 155'000.-.
C. En date du 15 mars 1991, la recourante a adressé au Service du logement une demande d'autorisation d'aliénation d'appartements loués portant sur chacun des quatre lots susmentionnés. Selon ces quatre demandes d'autorisation les prix de vente envisagés sont les suivants :
Lot no 5 : Fr. 500'000.-
Lot no 6 : Fr. 170'000.-
Lot no 13 : Fr. 550'000.-
Lot no 14 : Fr. 180'000.-.
En date du 21 mars 1991, la Municipalité de Lausanne a préavisé favorablement à l'autorisation d'aliénation, pour autant que la propriétaire soit astreinte à offrir à chacun des locataires un nouveau logement à des conditions comparables, cette condition devant rester en vigueur durant cinq ans à compter de l'inscription du transfert de propriété.
Le 25 avril 1991, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service du logement, a accordé les autorisations sollicitées par la recourante aux conditions suivantes :
"1. Le propriétaire actuel ou l'acquéreur, s'il ne reprend pas le bail en cours, devra offrir au locataire actuel, (...), un nouveau logement à des conditions comparables.
Le Service du logement pourra toutefois libérer le propriétaire ou l'acquéreur de toute obligation, si l'intéressé apporte la preuve qu'il a proposé sans succès au locataire un logement à des conditions comparables.
Cette condition restera en vigueur pendant cinq ans à compter de l'entrée en force de la présente autorisation.
D. Le 3 mai 1991, Edith Tardy a interjeté un recours auprès de la Commission cantonale de recours en matière d'aliénation d'appartements loués contre chacune des quatre décisions rendue par le Service du logement. Ces causes ont été transmises par le président de ladite commission au Tribunal administratif en date du 1er juillet 1991.
Dans le délai qui lui a été imparti à cet effet, la recourante a effectué l'avance de frais requise d'un montant de Fr. 1'000.-.
E. Le Service du logement s'est déterminé au sujet des recours par écriture du 3 juin 1991. La recourante a déposé une écriture supplémentaire le 14 juin 1991, sur laquelle le Service du logement s'est déterminé le 28 juin suivant.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 6 mars 1992 dans un local sis dans l'immeuble litigieux, en présence de la recourante Edith Tardy, assistée de l'avocat Jacques Haldy. Ils étaient accompagnés de M. Eddy Tardy, fils de la recourante, et de M. Maurice Rapit, agent immobilier. Le Service du logement était représenté par M. E. Bron. M. et Mme P. Gurtner, Mme W. Moody, Mme C. Morales, locataires de la recourante, étaient également présents. Hospitalisée, Mme Y. Jaton, locataire, s'est fait excuser.
Aucun des locataires n'envisage l'achat de son logement. M. Gurtner a toutefois précisé que son appartement lui avait été proposé au prix de Fr. 520'000.-; il estime ce montant largement surfait et entrerait peut être en matière s'il était diminué de moitié.
Mme Morales a entrepris quelques démarches pour se reloger mais elle n'a encore rien trouvé qui la satisfasse; en particulier, elle a visité un appartement subventionné à la Blécherette, qu'elle estime trop éloigné du centre ville.
D'entente avec la recourante, les locataires des appartements de cinq pièces ont effectué à leurs frais des travaux de peinture lorsqu'ils sont entrés dans l'appartement, en 1985. Quant à Mme Jaton, elle aurait repeint sa cuisine.
M. Eddy Tardy a exposé que sa mère avait hérité des appartements litigieux, qui sont aujourd'hui francs d'hypothèque. Leur vente aurait pour but d'apporter une aide financière à l'entreprise agricole qu'il exploite.
La recourante a également précisé qu'elle avait confié récemment la gérance de ses appartements à un mandataire professionnel.
L'autorité de céans a procédé à une inspection locale. Elle n'a toutefois pas pu visiter l'appartement de Mme Jaton, identique en surface à celui de dame Morales. Elle a pu constater que l'immeuble sis à l'avenue d'Eglantine 3 est situé dans un quartier relativement calme, à proximité du centre ville.
et considère en droit :
Le but de la loi est d'instituer un "dispositif équilibré, susceptible d'enrayer la diminution du parc locatif en période de pénurie, sans toutefois faire obstacle à l'accession à la propriété lorsqu'elle se réalise dans de bonnes conditions" (BGC 1989, p. 894). Le régime de l'autorisation doit lutter contre une mise en vente, incontrôlée, de logements répondant à un besoin, qui risquerait de les rendre inaccessibles, à cause de leur prix, pour une partie très importante de la population (RDAF 1990, p. 121).
Il faut constater d'emblée, ainsi que l'a exposé l'autorité intimée dans ses déterminations du 28 juin 1991, que c'est précisément dans le cas des appartements à loyers bas ou modérés que la condition de relogement voulue par le législateur peut prendre son seul sens; renoncer à son application en présence de loyers modestes reviendrait à vider la loi de sa substance.
Que la loi elle-même porte atteinte au principe d'égalité, la recourante ne le prétend pas à juste titre. Aussi bien chaque propriétaire doit-il être traité de la même manière, à savoir en fonction du besoin de la population en appartements à loyers modérés.
En réalité, la recourante soutient que l'application de cette loi est inéquitable, dans la mesure où seuls sont visés les propriétaires de logements loués à bas prix et non pas ceux qui pratiquent des loyers élevés. Or, il s'agit là d'une discrimination qui n'a pas échappé au législateur, celui-ci ayant délibérément écarté du champ d'application de la loi les appartements pour lesquels il n'y a pas de pénurie (art. 4 al. 1er lit. a de la loi), à savoir ceux dont les loyers ne sont pas abordables pour le plus grand nombre.
La différence de traitement est dès lors fondée sur une raison objective, à savoir l'écart entre les loyers, peu important son origine, le cas échéant bienveillance ou négligence du bailleur. On ne saurait donc admettre que l'application de la loi entraîne une violation du principe d'égalité (Cf. à ce sujet Yersin, La constitutionnalité du droit cantonal sur l'aliénation des appartements loués, thèse, Lausanne, 1991, p. 204).
Comme le Tribunal fédéral l'a admis à plusieurs reprises, le mode d'utilisation de la propriété foncière peut être limité sans que le principe même de la propriété privée puisse être considéré comme affecté (ATF 113 I a 126, arrêt Armengol; 103 I a 418). Le législateur cantonal peut ainsi maintenir durant quelques années la destination de certaines maisons d'habitation (ATF 101 I a 514) ou soumettre à autorisation l'aliénation d'appartements loués (ATF 113 I a 126), sans qu'il soit porté atteinte à la propriété en tant qu'institution fondamentale de l'ordre juridique suisse.
Il est vrai cependant que de telles restrictions à la propriété doivent reposer sur une base légale, ce qui est le cas en l'espèce, répondre à un intérêt public suffisant et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 113 I a 126 et les renvois; cf. également Jörg Paul Müller, Grundrecht und Vertragsautonomie contra Mietpolitik : Verfassungsmässigkeit der Bewilligungspflicht für den Verkauf von Mietwohnungen, an welchen Mangel herrscht, in Droit de la construction, 1988, p. 60 ss).
a. L'intérêt public se confond en l'espèce avec celui des locataires à disposer d'appartements à prix abordables en période de pénurie (ATF 113 I a 126, spéc. 134). Là où, comme dans les grandes villes, le parc locatif est limité, on a également vu un intérêt public au maintien de locaux d'habitation, même lorsque ceux-ci ne sont pas à loyers modestes ou destinés aux familles (ZBI 1989, p. 451). On doit dès lors admettre que la loi poursuit un double but d'intérêt public, à savoir la lutte contre la pénurie d'appartements à bas prix et la protection des locataires menacés par une vente de leur logement (Müller, op. cit., p. 61), ce que la recourante ne conteste d'ailleurs pas.
b. Du point de vue du principe de la proportionnalité, on ne saurait suivre la recourante lorsqu'elle prétend qu'il n'existe pas de rapport raisonnable entre la condition de relogement qui lui est imposée et le but de la loi. En effet, cette condition est limitée dans le temps, dans une mesure qui n'excède que d'une année celle dont le locataire peut bénéficier en matière de prolongation de bail (art. 272 b CO); le propriétaire peut remplir cette condition en procurant un logement adéquat aux locataires; enfin, l'entrave mise à la faculté d'aliéner apparaît de moindre poids que l'empêchement à se reloger subi par un locataire.
Dans sa jurisprudence, la Commission cantonale de recours en matière d'aliénation d'appartements loués a appliqué le principe de la proportionnalité en tenant compte notamment des facteurs suivants : montant du loyer, durée des rapports contractuels et du contrat restant à courir, situation et disposition des locaux, aménagements apportés par le locataire, volonté de l'acquéreur de reprendre le bail, intention du locataire de demander une prolongation de bail en cas de résiliation.
En l'espèce, les logements en cause ont des loyers modérés, eu égard à leur situation au centre ville, leur surface et l'état d'entretien de l'immeuble. S'ils étaient retirés du "parc locatif", la pénurie d'appartements à bas loyers en serait certainement augmentée. Les locataires n'ont pas l'intention d'acquérir leur logement au prix articulé par le propriétaire et celui-ci n'annonce aucun acquéreur disposé le cas échéant à reprendre les baux. Au vu de ces circonstances, il y a lieu d'admettre que la condition de relogement est seule à même, ne serait-ce que pour la période de cinq ans fixée par la décision entreprise, de faire obstacle à une péjoration du marché du logement.
Certes, la mesure imposée à la recourante paraît contrecarrer l'intérêt public, consacré par la Constitution fédérale (art. 34 sexies), à favoriser l'accession à la propriété. Mais en réalité, le but de la législation fédérale en la matière est de faciliter l'acquisition de logements nouveaux (FF 1973 II 663 ss.; Yersin, op. cit., p. 138); ce n'est que dans le cas particulier des logements construits au bénéfice d'un abaissement de base qu'une conversion ultérieure en logements en propriété est encouragée par le législateur (Loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements, du 4 octobre 1974, RS 843; ATF 113 I a 126, spéc. 144). On voit donc que le maintien provisoire de logements loués anciens sur le marché ne s'oppose pas en principe à l'accession à la propriété visée par le droit fédéral.
Certes encore, la mesure en cause ne paraît pas tenir compte de l'intérêt de la recourante à réaliser ses immeubles pour venir en aide à son fils, alors que ses locataires seraient peut-être aptes à assumer le coût plus élevé d'un autre logement. C'est cependant l'intérêt public au maintien sur le marché d'appartements à prix modéré qui doit être pris en considération au premier chef et non pas les intérêts personnels du bailleur et du locataire. Eu égard au but de la loi, les motifs de la recourante ne s'avèrent ainsi pas déterminants. De toute manière, les intérêts de la recourante ne paraissent pas gravement compromis; elle dispose en effet de ses immeubles francs de gage comme instrument de crédit et pourrait les offrir à la vente grevés de l'obligation de reprendre les baux en vigueur pour une durée de cinq ans.
Comme l'a exposé le Tribunal fédéral dans l'arrêt Armengol précité, le principe de la force dérogatoire du droit fédéral n'exclut une réglementation cantonale que dans les matières que le législateur fédéral a entendu régler de manière exhaustive, les cantons demeurant compétents pour édicter dans les autres domaines des dispositions de droit public dont les buts et les moyens convergent avec ceux du droit fédéral (art. 6 CC; ATF 109 la 67; 101 la 506). Ces dispositions doivent toutefois être motivées par un intérêt public pertinent, ne pas éluder le droit civil fédéral, ni en contredire le sens ou l'esprit (ATF 99 la 626; 98 la 495; Yersin, op. cit., p. 100 ss).
Si, dans cette perspective, on doit considérer comme inadmissible une disposition cantonale prohibant toute résiliation de bail signifiée préalablement au dépôt d'une demande d'autorisation d'aliéner (ATF 113 I a 126), rien ne permet d'exclure la condition de relogement litigieuse en tant que telle; celle-ci n'interfère en effet pas directement dans les rapports entre bailleur et locataire et ne constitue qu'une restriction indirecte à la liberté contractuelle du bailleur.
Il est vrai que la condition de relogement fait obstacle pour sa durée à l'application de l'art. 261 CO, qui suppose une vente de l'objet loué. Avec l'autorité intimée, il faut relever cependant que la résiliation ne signifie pas un droit de disposition complet puisque le locataire conserve la faculté de demander une prolongation judiciaire du bail; la limitation à la liberté contractuelle instituée par la condition de relogement ne fait donc que renforcer la position du locataire. Au surplus, ce n'est pas tant le droit de résiliation du nouvel acquéreur qui est provisoirement paralysé que le droit d'aliéner du propriétaire. Or, on a vu que cette dernière restriction était compatible avec la garantie de la propriété.
Cela étant, il n'y a pas lieu d'admettre que les décisions entreprises portent atteinte au principe de la force dérogatoire du droit fédéral.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Les recours sont rejetés.
II. Les décisions rendues le 25 avril 1991 par le Service du logement sont confirmées.
III. Un émolument de Fr. 1'000.- est mis à la charge de la recourante, compensé par l'avance de frais effectuée.
Lausanne, le 3 avril 1992/jb
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
à la recourante, par l'intermédiaire de son conseil, sous pli recommandé;
à Mme Carmen Morales, av. Eglantine 3, à 1006 Lausanne;
à M. Pierre Gurtner, av. Eglantine 3, à 1006 Lausanne;
à Mme Yvonne Jaton, av. Eglantine 3, à 1006 Lausanne;
à M. William Moody, av. Eglantine 3, à 1006 Lausanne;
au Service du logement, rue Caroline 11 bis, à 1014 Lausanne;