canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
sur le recours interjeté par la société DAC SA , à Montreux, dont le conseil est l'avocat R. Adriaansen, avocat, Boulevard Georges-Favon 4, à 1211 Genève,
contre
le prononcé de la Commission foncière, section III, du 24 mai 1991, rejetant une requête d'aliénation anticipée en vue de la vente des parcelles nos 2026 et 2045, au prix de Fr. 8'851'740.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-C. de Haller, président
D. Malherbe, assesseur
R. Lavanchy, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. La Société anonyme DAC SA a acquis le 9 mars 1989, par acte de vente passé le 1er mars 1989, les parcelles no 2026, d'une surface de 22'530 mètres carrés et no 2045, d'une surface de 6'024 mètres carrés, toutes deux cadastrées sur le territoire de la Commune de Montreux, pour le prix total de Fr. 5'700'000. Ces biens-fonds sont l'un et l'autre situés dans une zone de villas.
B. DAC SA a étudié, par l'intermédiaire du bureau technique d'architecture SNC-Duret et Villat, un projet construction de plusieurs villas sur les parcelles en cause, impliquant le fractionnement des biens-fonds et l'aménagement d'une infrastructure en voirie et canalisations diverses. Le permis de construire les villas projetées a été refusé. En revanche, un permis de construire a été accordé pour la création d'un chemin d'accès le 7 août 1990 dont les travaux de construction n'ont pas encore débuté. Selon le récapitulatif du coût des travaux établi le 8 octobre 1990 par le bureau SNC-Duret et Villat, le total des frais engagés à ce jour, pour la réalisation de l'accès, se monte à Fr. 92'320.-; ces frais concernent essentiellement l'étude et la réalisation d'un plan de fractionnement des parcelles considérées, par l'architecte, le géomètre et le notaire, ainsi que l'étude des travaux d'infrastructure (voirie et réseaux divers) nécessaires à la viabilisation de ces biens-fonds, par l'architecte et l'ingénieur. Les frais d'exécution proprement dits sont estimés à Fr. 640'000.-. Au total, les travaux de construction de l'accès s'élèveraient ainsi à Fr. 732'320.-, somme représentant le 12,85 % du prix d'achat des deux biens-fonds.
C. DAC SA compte revendre les deux biens-fonds ci-dessus au prix de Fr. 310.- le mètre carré, soit au total de Fr. 8'851'740.-. A cet effet, elle a sollicité le 12 février 1991 l'autorisation d'aliéner avec bénéfice les deux biens-fonds précités. Invoquant l'art. 4 al.1 litt.c de l'Arrêté fédéral du 6 octobre 1989 concernant un délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles et la publication des transferts de propriété immobilière (ci-après AFIR), elle faisait en substance valoir qu'elle avait entrepris des travaux de planification et d'équipement importants.
D. La Commission foncière, section III, a rejeté cette requête, par prononcé du 16 mai 1991. Se fondant sur sa pratique, elle considère que des travaux de planification ou d'équipement ne donnent en principe pas droit à une aliénation anticipée indépendamment de l'octroi d'un permis de construire relatif au bâtiment projeté, sauf circonstances exceptionnelles, non réalisées en l'espèce. En outre, d'une manière générale, elle estime que les travaux visés par l'art. 4 al.1 lettre c AFIR doivent atteindre au moins le 60 % de la valeur du bâtiment projeté. Enfin, elle exclut la possibilité de subordonner l'octroi d'une autorisation fondée sur la lettre c à la condition que l'aliénateur accomplisse ultérieurement les travaux d'édification ou de planification qu'il s'est engagé à effectuer.
Dans son recours du 4 juin 1991, DAC SA conclut principalement à ce que l'autorisation anticipée d'aliéner lui soit accordée; subsidiairement à ce que cette autorisation soit subordonnée à la réalisation des travaux d'équipement selon permis de construire obtenu; et plus subsidiairement à ce qu'elle puisse obtenir l'autorisation sollicitée, une fois les travaux d'équipement terminés. La recourante a versé l'avance de frais de Fr. 5'000.- qui lui a été demandée.
et considère en droit :
b) Dans le cas particulier, les biens-fonds en cause ont été acquis à titre onéreux le 9 mars 1989, date à laquelle la recourante a été inscrite en qualité de propriétaire au Registre foncier, si bien que leur aliénation avant l'échéance du délai d'interdiction de cinq ans ne peut être autorisée que si l'une des conditions posées par l'art. 4 al.1 AFIR est réalisée.
2.- L'art. 4 al.1 prévoit notamment qu'une autorisation d'aliénation anticipée doit être accordée dans les hypothèses suivantes :
a. L'aliénateur n'en retire aucun bénéfice
...
c. L'aliénateur a acquis l'immeuble comme terrain à bâtir ou pour y faire des transformations et qu'il a participé lui-même ou par l'entremise de tiers aux travaux de planification, d'équipement de l'immeuble ou d'édification de la construction pour une part importante en fournissant du travail ou des matériaux.
d. Un terrain à bâtir est acquis pour être affecté à la construction et un permis de construire définitif a été octroyé.
...
En l'espèce, avec un bénéfice de l'ordre de Fr. 3'000'000, la condition posée par la lettre a est loin d'être remplie, et cela sans même qu'il soit nécessaire de calculer le coût de la production, conformément à l'art. 4 al.2 AFIR. Quant à la circonstance prévue par la lettre d, elle n'est pas réalisée non plus, dès lors que le permis de construire sollicité pour la réalisation d'un groupe de villas a été refusé; le permis de construire accordé pour la création de la voie d'accès seule n'est pas suffisant. La recourante ne le conteste d'ailleurs pas. Elle soutient en revanche que les travaux réalisés doivent la mettre au bénéfice de l'autorisation d'aliénation anticipée prévue par la lettre c. C'est ce qu'il convient d'examiner.
3.- a) Alors que l'arrêté tend à lutter contre la spéculation foncière par l'interdiction de revendre à court terme (ventes dites en "cascades") des immeubles construits et des terrains à bâtir n'ayant acquis entre-temps aucune plus-value (FF 1989 III 184), l'art. 4 al.1 lettre c AFIR a pour objectif d'éviter les effets pervers que pourrait entraîner le délai d'interdiction sur la production de locaux d'habitation ou à usage commercial (FF 1989 III 197). Son but essentiel est de ne pas paralyser la construction de logements et de bâtiments commerciaux, en permettant la réalisation, avec bénéfice, d'un bien-fonds acquis pour la construction ou la transformation, lorsque des travaux importants de mise en valeur ont été réalisés à ce titre. Le texte présenté par le Conseil fédéral prévoyait que seuls les professionnels de la construction ayant participé directement aux travaux, par du travail ou la fourniture de matériaux, pouvaient être mis au bénéfice de cette autorisation (FF 1989 III 197, 224); sur décision des Chambres, le maître de l'ouvrage non professionnel a été mis sur un pied d'égalité lorsqu'il a fait exécuter de tels travaux par des tiers (BOCE 1989, 259; BOCN 1989, 1535). Cette dernière hypothèse est réalisée, en l'espèce, puisque la recourante, propriétaire des biens-fonds litigieux, a fait entreprendre des études de planification par un architecte et un géomètre.
Si l'art. 4 al.1 lettre c constitue un compromis entre l'interdiction de vendre pendant un certain délai et la poursuite des activités économiques, il ne saurait toutefois ouvrir la porte à des abus que, précisément, l'arrêté a pour objectif de combattre (BOCN 1989, 1346 et 1347). Son application est en conséquence délicate; il s'agit tout d'abord d'examiner quels types de travaux peuvent donner lieu à autorisation et quand ils peuvent être qualifiés d'importants, au sens de l'arrêté.
b) Selon l'art. 4 al.1 lettre c AFIR, la participation à des travaux de planification, d'équipement ou d'édification de la construction peuvent donner lieu à autorisation. De l'avis de la Commission foncière III, des travaux de planification ou d'équipement - même importants - ne peuvent toutefois en principe pas donner lieu à une autorisation d'aliénation anticipée en l'absence d'un permis de construire le bâtiment projeté, faute de quoi on détournerait l'arrêté de son but, en permettant successivement des ventes, fondées sur la lettre c au stade de l'équipement du bien-fonds, sur la lettre d au stade du permis de construire, et à nouveau sur la lettre c après la construction.
Si l'on peut admettre avec la Commission foncière III que de telles opérations pourraient avoir pour effet de rendre inopérant l'arrêté, force est toutefois de constater que le texte de l'art. 4 al.1 lettre c AFIR est clair, sur ce point, et que des travaux de planification ou d'équipement peuvent justifier à eux seuls une autorisation d'aliénation anticipée. Cela résulte tant du but de la disposition que du fait que le législateur a prévu sous une rubrique distincte (art. 4 al.1 lettre d) d'autoriser la vente anticipée après l'octroi d'un permis de construire.
Encore faut-il savoir ce qu'il convient d'entendre par travaux de planification. On peut à cet égard se référer à la définition donnée par la doctrine (voir N. Gregorc et Y. Jeanrenaud, l'Arrêté fédéral concernant un délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles; quelques problèmes particuliers d'interprétation et d'application, in SJ 1990, 356). Sont des travaux de planification tous ceux nécessaires à l'établissement des plans d'équipement, de détail et d'aménagement, non seulement lorsqu'ils sont liés à des travaux sur un bâtiment, mais également lorsqu'ils sont entrepris dans le cadre de l'élaboration d'un plan de quartier.
En l'espèce, ce sont bien des travaux de planification qui ont été entrepris pour un montant de Fr. 92'320.-, si bien que la recourante peut, sur le principe, prétendre à une autorisation d'aliénation anticipée. Reste à voir si ces travaux sont importants au sens où l'entend l'arrêté.
c) De l'avis de la Commission foncière III, dans la règle, les travaux entrepris doivent représenter au moins le 60 % de la valeur du bâtiment projeté. Si cette proportion peut s'avérer justifiée dans certains cas, elle est, d'une manière générale, trop schématique. Discutée à plusieurs reprises par les Chambres, l'importance de la plus-value à réaliser a été estimée à environ 12 à 20 % (BOCN 1989, 1534,1535). Il est toutefois difficile de fixer un seuil précis, particulièrement en matière de travaux de planification et d'équipement où l'importance des opérations à réaliser peut être très variable; à un critère quantitatif, doit s'ajouter un critère qualitatif. Il ne serait en effet pas concevable que des travaux en eux-mêmes mineurs puissent être qualifiés d'importants, uniquement par leur coût comparé à un prix d'achat sous-évalué. D'un autre côté, des travaux d'équipement pourront être à même d'assurer la viabilisation de l'immeuble, sans atteindre le seuil minimum de 12 %.
L'importance des travaux ne doit au surplus pas seulement être appréciée par rapport au prix d'achat, mais également par rapport au prix de vente. En règle générale, on devrait ainsi pouvoir vérifier que la plus-value apportée par les travaux reste dans la fourchette indiquée par les Chambres, eu égard à chacun de ces chiffres. La réalisation de travaux, même importants, ne doit en effet pas servir de prétexte à une opération spéculative dans laquelle le bénéfice serait totalement disproportionné par rapport à la plus-value.
Dans le cas particulier, point n'est besoin d'un examen approfondi pour constater que le coût des travaux de planification réalisés jusqu'à ce jour est très éloigné des proportions fixées.
d) La recourante demande subsidiairement à être mise au bénéfice d'une autorisation conditionnelle, faisant valoir que les travaux d'équipement proprement dits, qui font l'objet d'un permis de construire du 7 août 1990, seront exécutés avant la vente.
Le Tribunal considère qu'il ne peut entrer en matière sur l'octroi d'une autorisation conditionnelle, dans le cadre de l'application de l'art. 4 al.1 lettre c AFIR. Il serait en effet difficile d'apprécier les travaux de plus-value sur la seule base des devis et des plans.
Au demeurant, il convient de relever que, estimé à Fr. 732'320.-, le coût projeté des travaux d'exécution représenterait le 12,85 % du prix d'achat et le 8 % du prix de vente, si bien qu'il ne se situerait plus dans la fourchette mentionnée ci-dessus.
4.- Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du pourvoi. En application de l'art. 55 al.1 LJPA, doit être mis à la charge de la recourante un émolument de justice que, tout bien considéré, il y a lieu de fixer à Fr. 3'000.-.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 24 mai 1991 par la Commission foncière, section III, est maintenue.
III. Un émolument de Fr.3'000 est mis à la charge de la recourante, montant entièrement compensé par l'avance de frais effectuée, dont la différence sera restituée à la recourante.
Lausanne, le 10 décembre 1991
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- à la recourante, par l'intermédiaire de son mandataire, sous pli recommandé;
- à la Commission foncière, section III;
Il peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les trente jours dès sa communication (art. 6 al.3 AFIR; 106 OJF).
Annexe :