TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 décembre 2025
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. Fernand Briguet et M. Cédric Portier, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Commission communale de recours en matière d'impôts, p.a. Bourse communale, à ********,
Autorité concernée
Municipalité de ********, à ********.
Objet
Taxe communale ordures
Recours A.________ c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts du 11 février 2025 concernant le bordereau de taxation relatif à la taxe sur les déchets entreprise pour l'année 2024.
Vu les faits suivants:
A. A.________ exploite une raison individuelle dénommée " B.________", inscrite au registre communal des entreprises; elle fournit des prestations de massage, dans un local commercial, ainsi que des cours de gymnastique à domicile.
B. Le 10 avril 2024, le boursier communal de ******** a adressé un bordereau de taxation n° ******** d'un montant de 180 fr. à la raison individuelle B.________ relative à la taxe "élimination ordures entreprise" pour l'année 2024.
C. Par courrier daté du 19 avril 2024, A.________ a formé recours contre le bordereau de taxation auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts (ci-après: la commission de recours).
La Municipalité de ******** (ci-après: la municipalité) s'est déterminée sur le recours le 4 octobre 2024.
A.________ a été convoquée afin d'être auditionnée à une séance devant avoir lieu le 15 janvier 2025.
Par courriel du 8 janvier 2025 adressé au boursier communal et transmis à la commission de recours, A.________ a informé l'autorité qu'elle ne serait pas présente à l'audition du 15 janvier 2025. Elle a également complété les moyens invoqués à l'appui de son recours du 19 avril 2024.
D. Par décision du 11 février 2025, la commission de recours a rejeté le recours interjeté par A.________.
E. Agissant par acte daté du 10 avril 2025, mais portant le timbre postal du 10 mars 2025, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le Tribunal ou la CDAP); elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et à l'exonération de la taxe sur les déchets d'entreprises pour l'année 2024 et les années suivantes.
La commission de recours (ci-après: l'autorité intimée) s'est déterminée le 5 mai 2025; elle a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
La municipalité (ci-après: l'autorité concernée) s'est déterminée le 6 mai 2025 et a conclu au rejet du recours.
La recourante a fait parvenir au Tribunal des observations spontanées en date du 14 mai 2025.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
Sur le plan des conclusions, la recourante a conclu à l'annulation de la décision attaquée et à l'exonération de la taxe sur les déchets d'entreprises pour l'année 2024 et les années suivantes. L'objet de la contestation se limite toutefois à l'acte attaqué, à savoir bordereau de taxation relatif à la taxe sur les déchets entreprise pour l'année 2024. Les années suivantes ne font dès lors pas l'objet du présent litige.
a) Selon l'art. 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets (al. 1, 1ère phrase; principe de causalité ou principe du "pollueur-payeur"). Par déchets urbains, on entend notamment les déchets produits par les ménages et ceux provenant d'entreprises comptant moins de 250 postes à plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions (art. 3 let. a de l'ordonnance fédérale du 4 décembre 2015 sur la limitation et l'élimination des déchets [OLED; RS 814.600]).
Cette disposition-cadre pose uniquement des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets; les cantons
– respectivement les communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été déléguée – disposent ainsi d'une grande liberté dans la mise en œuvre des principes généraux relatifs au financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets, qu'ils doivent concrétiser dans leur législation (ATF 141 II 113 consid. 5.5.1 et les références citées; TF 2C_56/2020 du 2 juillet 2020 consid. 4.1).
Comme l'art. 32a LPE n'impose pas l'instauration d'une taxe qui soit strictement proportionnelle à la quantité de déchets, la jurisprudence a admis la possibilité de combiner une taxe liée à la quantité de déchets avec une taxe de base indépendante desdites quantités et n'ayant aucun effet incitatif (aussi nommée taxe de mise à disposition). Une telle taxe constitue la contribution incompressible qui rétribue les coûts d'infrastructures liés à la gestion des déchets qui doivent être maintenues indépendamment de leur utilisation effective (cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1.1; TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4; 2C_415/2009 du 22 avril 2010 consid. 3; 2P.187/2006 du 26 mars 2007 consid. 2.4).
b) Dans le canton de Vaud, la loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) délègue aux communes la gestion des déchets urbains, des déchets de la voirie communale et des boues d'épuration (art. 14 al. 1 LGD). Les communes doivent adopter à cet effet un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1 LGD).
L'art. 30 LGD relatif aux coûts d'élimination des déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD prévoit que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 % de ces coûts, au minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains (al. 2).
c) Se fondant sur les dispositions précitées, le Conseil communal de ******** a adopté, le 24 mars 2015, un règlement communal sur la gestion des déchets (RGD), qui a été approuvé par le département compétent le 28 avril 2015. Ce règlement prévoit la règle suivante en matière de financement de l'élimination des déchets par les entreprises, à son article 13:
" A. Taxes sur les sacs à ordures
(…)
B. Taxes sur les conteneurs
(…)
C. Taxe forfaitaire pour les habitants établis
(…)
D. Taxe forfaitaire pour les entreprises et entités morales
1 Il est perçu pour chaque entreprise industrielle, artisanale ou de service, pour chaque commerce et exploitation agricole une taxe de fr. 300.00 francs par an au maximum (TVA comprise). Toute entité morale occupant des locaux fixes sur le territoire communal est taxée selon le même barème.
2 Cette taxe, facturée au début de l'année, est due pour l'année entière, même en cas de déménagement ou de cessation de l'activité.
3 La Municipalité est compétente pour accorder des exonérations totales ou partielles à certaines catégories d'entreprises, notamment aux entités morales à but non lucratif qui en font la demande.
E. Taxe forfaitaire pour les personnes en résidence secondaire
(…)"
Le 27 février 2017, la municipalité a adopté une directive communale sur la gestion des déchets (ci-après: la directive de 2017), qui prévoit notamment ceci:
"En application de l'alinéa 3 de l'article 13 litt. D RGD, peuvent être exonérées de la taxe forfaitaire par décision de la Municipalité, les entreprises individuelles actives sur le territoire communal, qui remplissent les critères cumulatifs suivants:
l'entreprise ne possède pas la personnalité morale,
l'ayant droit économique ou le propriétaire est assujetti à la taxe personnelle sur le territoire communal,
l'activité se déroule au domicile de la personne concernée,
il n'existe pas de locaux spécifiquement dédiés à l'activité (exception faite d'un simple bureau au domicile de la personne),
l'entreprise n'emploie pas de personnel (auxiliaires ou employés) autre que le détenteur économique ou le propriétaire (une seule personne physique).
Peuvent également être exonérées les sociétés, de toute nature, ne possédant qu'une adresse sur le territoire communal, mais ne développant aucune activité et n'employant pas de personnel à ******** (not. les entreprises domiciliées dans les fiduciaires)."
a) En l'espèce, la recourante expose que son activité professionnelle, qui consiste en des prestations de massage et des cours de gymnastique, ne génère aucune production de déchets. L'absence de prise en compte de cette spécificité serait inéquitable. En outre, en tant que résidente de ********, elle contribue déjà aux coûts des infrastructures liées à la gestion des déchets par plusieurs moyens financiers; la taxe litigieuse serait ainsi redondante et disproportionnée.
b) Des dispositions précitées, on peut déduire que le règlement distingue les habitants établis des entreprises et autres entités morales, en partant de l'idée que tant les uns que les autres doivent contribuer financièrement à l'élimination des déchets.
Sont des entreprises au sens de l'art. 13D RGD les entreprises industrielles, artisanales ou de services, ainsi que les commerces et exploitations agricoles. Il en résulte que la notion d'entreprise, telle qu'elle est utilisée par le règlement communal, doit être conçue largement (cf. FI.2024.0156 du 24 février 2025 consid. 3 concernant un règlement communal retenant le terme "entreprise" sans autre précision).
Par entreprise, on entend généralement l'entité organisée de façon identifiable pour les tiers comme agent économique autonome offrant ses prestations de façon systématique en vue de la recherche d'un profit (cf. Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 5e éd., Bâle 2021, p. 90; voir aussi Jean-Blaise Paschoud / Daniel de Vries Reilingh, in Noël/Aubry Girardin [éd.], Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2e éd., Bâle 2017, n° 12 ad art. 4).
La cour de céans a déjà eu l'occasion de juger que l'exercice d'une profession libérale entre dans la notion d'entreprise au sens de la réglementation communale sur la gestion des déchets, dans la mesure où l'activité en question est exercée en vue de la réalisation d'un profit (cf. FI.2024.0156 du 24 février 2025 consid. 3 et les références citées). Le fait que l'entité en question n'est pas astreinte au paiement de la TVA et qu'elle n'est pas inscrite au Registre du commerce n'est pas déterminant (cf. FI.2014.0024 du 29 septembre 2014 consid. 3). Dans cette perspective, la notion d'entreprise s'étend également aux entreprises individuelles, y compris celles exploitées à domicile (cf. par exemple FI.2024.0156 du 24 février 2025 consid. 3 concernant des services de coaching dispensés à domicile).
Selon une jurisprudence constante, la taxe de base, dans les systèmes de taxation mixtes (cf. consid. 2a ci-avant), est due indépendamment de la quantité des déchets et de l'utilisation effective des infrastructures d'élimination des déchets. Ainsi le fait de percevoir, auprès d'une entreprise gérant elle-même ses déchets et ne mettant pas à contribution le service public communal de gestion des déchets en raison de sa structure et de son organisation, une taxe de base indépendante de la quantité de déchets produits est conforme au droit fédéral et cantonal (cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; TF 2C_320/2020 du 20 octobre 2020 consid. 6.3, confirmant la perception de la taxe auprès de sociétés "boîte aux lettres"; 2C_56/2020 du 2 juillet 2020 consid. 4.2; 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.2 et les références; FI.2021.0054 du 11 août 2021 consid. 3; FI.2020.0091 du 31 mai 2021 consid. 3, concernant un recourant exploitant un cabinet de massage, et les références citées).
c) aa) Dans le cas d'espèce, la recourante est rémunérée pour des massages qu'elle pratique dans un local commercial, sur le territoire de la commune de ********, et des cours de gymnastique qu'elle dispense à domicile. Elle gère un site internet détaillant les prestations offertes et permettant de prendre rendez-vous. Elle a produit une comptabilité relative à son activité (compte de pertes et profits) établie par une fiduciaire. Incontestablement, l'activité de la recourante entre ainsi dans la notion d'"entreprise" au sens de l'art. 13D RGD, qui, comme on l'a déjà relevé, doit être interprétée largement. En plus, comme on l'a indiqué ci-avant, la notion d'entreprise ne vise pas que les entités juridiquement indépendantes, comme les sociétés commerciales, mais s'étend également aux entreprises individuelles, y compris les activités exercées à domicile, comme les cours de gymnastique délivrés par la recourante. On relèvera encore qu'il importe peu que, dans le cadre de son activité professionnelle, la recourante engendre très peu de déchets. A ce propos, il faut tout de même tenir compte des menus déchets de bureau (correspondances, facturation et liste de prestations) que génèrent toute activité indépendante (cf. dans ce sens, TF 2C_677/2010 du 2 mars 2011 consid. 3.4; voir aussi FI.2024.0156 du 24 février 2025 consid. 3 dans lequel le recourant invoquait l'usage de quelques mouchoirs uniquement).
Compte tenu de ce qui précède, en confirmant l'assujettissement de la recourante à la taxe déchets entreprise, indépendamment de la quantité de déchets produits, l'autorité intimée n'a pas violé le droit ni abusé de son pouvoir d'appréciation.
bb) La recourante souligne aussi que, en tant que résidente de ********, elle contribue déjà aux coûts des infrastructures liées à la gestion des déchets au travers de plusieurs contributions (impôts communaux, achat de sacs d'ordures taxés, taxe annuelle pour la gestion des déchets, taxe à titre d'impôt personnel); la taxe litigieuse serait ainsi disproportionnée et elle devrait en être exonérée.
Il convient tout d'abord de relever à cet égard que le Tribunal de céans a déjà eu l'occasion de juger que l'assujettissement à une "taxe entreprise" en sus de la taxe par habitant et de la taxe au sac était conforme aux principes constitutionnels et légaux de l'égalité de traitement et de causalité (cf. FI.2020.0091 du 31 mai 2021 consid. 4).
Sur le plan communal, l'art. 13D al. 3 RGD prévoit que la municipalité est compétente pour accorder des exonérations totales ou partielles à certaines catégories d'entreprises, notamment aux entités morales à but non lucratif qui en font la demande. Sur cette base, dite autorité a prévu, dans la directive de 2017, que l'exonération peut être accordée à certaines conditions aux entreprises individuelles actives sur le territoire communal, lorsque "l'ayant droit économique ou le propriétaire est assujetti à la taxe personnelle sur le territoire communal". On constate ainsi que la problématique du cumul potentiel de taxes a été envisagé par la municipalité. Toutefois celle-ci a choisi de limiter l'exonération aux entreprises qui n'exploitent "pas de locaux spécifiquement dédiés à l'activité". Cette restriction n'est pas contraire à la disposition du règlement communal sur lequel elle se fonde; le principe de la légalité est respecté. Au surplus, le choix de limiter l'exonération aux entreprises qui n'exploitent "pas de locaux spécifiquement dédiés à l'activité" repose sur un critère objectif et apparaît raisonnable compte tenu du but visé. Au vu des termes de la directive de 2017, c'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée n'a pas retenu qu'une exonération pouvait être accordée à la recourante.
Dès lors que le droit communal ne contient pas de dispositions permettant d'exonérer la recourante du paiement de la taxe déchets entreprises, le Tribunal ne peut pas donner suite à la conclusion de la recourante qui demande son exonération (cf. TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4).
La recourante expose, dans son écriture du 14 mai 2025, qu'elle ne disposera plus de locaux spécifiques pour exercer son activité dès la fin de l'année 2025. Cet élément n'est pas pertinent pour la taxation de l'année 2024, mais pourra éventuellement permettre à la recourante de demander une exonération pour le futur.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts du 11 février 2025 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 300 (trois cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 décembre 2025
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.