TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 août 2023
Composition
M. Alex Dépraz, président; M. Bernard Jahrmann et M. Cédric Stucker, assesseurs; Mme Zoé Guichon, greffière.
Recourante
A.________ à ********
Autorité intimée
Commission de recours en matière d'impôts communaux de la Commune de Coppet, à Coppet,
Autorités concernées
Commission intercommunale du feu de Terre-Sainte, représentée par Me Rachel Cavargna-Debluë, avocate, à Lausanne,
Service de Défense contre l'Incendie et de Secours de Terre-Sainte, à Founex.
Objet
Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
Recours A.________ c/ décision sur recours de la Commission de recours en matière d'impôts communaux de la Commune de Coppet du 4 décembre 2022 (taxe d'intervention du SDIS)
Vu les faits suivants:
A. Le 8 octobre 2021, à 19h50, le Centre de traitement des alarmes (CTA) a contacté la Police cantonale pour l'informer d'un incendie à ******** et solliciter son intervention, un feu d'appartement avec fort dégagement de fumée et suspicion d'une personne à l'intérieur étant suspecté. En se rendant sur place, les policiers ont constaté un épais brouillard de fumée blanche provenant du quartier de villas. Le foyer a été localisé dans le jardin de la propriété de A.________, laquelle était en train de surveiller un feu de branchage qu'elle avait démarré quelques minutes auparavant. La Police cantonale a été rapidement rejointe par le service de défense contre l'incendie et de secours (SDIS) Nyon-Dôle, appuyé par le SDIS Terre-Sainte, qui ont éteint le foyer et arrosé le mètre cube et demi de branchages sis dans un coin du jardin, sur des dalles en granit.
B. Par ordonnance pénale du 22 novembre 2021, le Préfet du district de Nyon a condamné A.________ à une amende de 200 fr. pour infraction à l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1) et mis les frais de procédure de 60 fr. à sa charge.
C. Le 30 novembre 2021, le boursier communal de Coppet a adressé à A.________ une facture de 980 fr. correspondant aux frais d'intervention du SDIS Terre-Sainte relatifs au feu de branchage allumé par l'intéressée le 8 octobre 2021. Cette facture ne mentionnait aucune voie de droit.
Dans un courrier du 10 décembre 2021 adressé au SDIS Terre-Sainte, A.________ a contesté cette facture et a offert de payer la somme de 200 fr. à titre de compromis. En se fondant sur la photo du foyer prise par la Police cantonale, A.________ considérait que le feu était totalement maitrisé et que de ce fait l'intervention du SDIS était disproportionnée dans son ampleur.
Le 25 février 2022, le Commandant du SDIS Terre-Sainte a exceptionnellement accepté de réduire la facture à un montant de 620 fr. et a indiqué à A.________ qu'elle pouvait contester ce montant auprès de l'organe "politique" soit la Commission intercommunale du feu.
D. Dans un courrier daté du 22 mars 2022 adressé à la Commission intercommunale du feu, A.________ a contesté les frais d'intervention en reprenant en substance son argumentation et en offrant à nouveau de payer le montant de 200 francs.
Par décision du 27 avril 2022, la Commission intercommunale du feu a confirmé le montant des frais d'intervention de 620 fr. en indiquant que la facture pouvait être contestée auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux de la Commune de Coppet (ci-après aussi: la Commission communale de recours).
E. Le 20 mai 2022, A.________ a recouru contre cette décision auprès de cette dernière autorité qui l'a entendue personnellement lors d'une séance du 8 novembre 2022. Par décision du 4 décembre 2022, la Commission communale de recours a rejeté le recours de A.________ et confirmé la décision de la Commission intercommunale du feu du 27 avril 2022.
F. Par acte du 12 janvier 2023, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, concluant à son annulation. En substance, elle a contesté que son comportement était à l'origine des frais occasionnés par l'intervention.
Dans son avis du 27 janvier 2023, le juge instructeur a attiré l'attention des parties sur la compétence de l'autorité intimée en se réservant d'examiner cette question à titre préjudiciel.
Dans sa réponse du 1er mars 2023, la Commission communale de recours (ci-après: l'autorité intimée) a conclu à ce qu'il soit constaté qu'elle était compétente et a conclu au rejet du recours.
Par l'intermédiaire de son conseil, la Commission intercommunale du feu s'est ralliée aux considérations de l'autorité intimée s'agissant de la compétence et a également conclu au rejet du recours dans sa réponse du 24 avril 2023.
Le 9 mai 2023, la recourante a indiqué qu'elle renonçait à répliquer.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile, compte tenu des fériés judiciaires (art. 96 al. 1 let. c LPA-VD). Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 47a de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux [LICom; BLV 650.11]), de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.
Selon l'art. 6 al. 1 LPA-VD, l'autorité examine d'office si elle est compétente. Saisi d'un recours, le juge administratif doit examiner d'office si l'autorité inférieure avait ou non la compétence de rendre une décision sur la prétention litigieuse. Le caractère impératif des règles de compétence a donc également pour effet d'obliger l'autorité de recours à examiner d'office et en tout temps la compétence de l'autorité inférieure. Aussi, lorsque cette dernière a statué sur le fond malgré son incompétence, la juridiction de recours doit-elle annuler d'office la décision attaquée (Bovay, Blanchard, Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2e éd., 2021, ad art. 6 LPA-VD). Il convient dès lors d'examiner à titre préjudiciel si l'autorité intimée était compétente pour rendre la décision attaquée.
a) Le principe de la légalité (art. 5 al. 1 et 36 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874 [Cst; RS 101]; art. 7 al. 1 et 3 et 38 al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; BLV 101.01]) exige que l'administration n'agisse que dans le cadre fixé par la loi. Fait partie de ce principe l'exigence selon laquelle l'administration ne peut agir que si la loi le lui permet (exigence de la base légale; cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2e éd. 2018, n. 448 ss et les réf. cit.). L'exigence de la base légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au sens matériel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de l'autorité constitutionnellement compétente (ATF 141 II 169 consid. 3.1 p. 171; 131 II 13 consid. 6.5.1 p. 29; 128 I 113 consid. 3c p. 121). L'exigence de précision de la norme (ou de densité normative) est relative et varie selon les domaines. Elle dépend notamment de la gravité des atteintes qu'elle comporte aux droits fondamentaux (ATF 141 V 688 consid. 4.2.2 p. 692; 140 I 381 consid. 4.4 p. 386; 131 II 13 consid. 6.5.1 p. 29 s.; cf. aussi, pour l’ensemble de ce paragraphe, l’arrêt TF 1C_632/2019 du 18 septembre 2020 consid. 2.1.1).
b) La loi du 2 mars 2010 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS; BLV 963.15) prévoit notamment que les communes collaborent au sens de l'article 107a et suivants de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; RS 175.11) pour créer et exploiter des SDIS régionaux et accomplissent ensemble les tâches découlant du SDIS.
Quant aux frais d'intervention, ils sont régis par l'art. 22 LSDIS, comme suit :
"1 Les sapeurs-pompiers interviennent en principe gratuitement.
2 Toutefois, les communes ont le droit d'exiger le remboursement des frais occasionnés par les interventions effectuées suite à un sinistre résultant d'un délit intentionnel, d'un dol, d'une négligence grave, ou qui ont été occasionnés par un accident de la circulation ou impliquant un véhicule ou un autre moyen de transport ou encore par un feu de véhicule ou de tout autre moyen de transport.
3 En outre, les communes peuvent faire supporter une partie des frais d'intervention aux personnes en faveur desquelles ou à cause desquelles les sapeurs-pompiers ont fourni une prestation particulière. Les frais imputés à ce titre doivent faire l'objet de dispositions d'un règlement communal ou intercommunal. Le Conseil d'Etat fixe par voie réglementaire les seuils maximaux à respecter en la matière.
4 Les communes peuvent faire supporter aux propriétaires ou exploitants de locaux protégés par une installation automatique de protection contre l'incendie les frais d'intervention ou de mise sur pied des sapeurs-pompiers résultant du déclenchement intempestif du système d'alarme. Le Conseil d'Etat fixe par voie réglementaire le montant forfaitaire des frais perçus et les cas d'exception."
c) Les communes de Bogis-Bossey, Chavannes-de-Bogis, Chavannes-des-Bois, Commugny, Coppet, Founex, Mies et Tannay ont convenu d'exercer ensemble les tâches du SDIS sous la forme d'une entente intercommunale au sens des art. 108 ss LC ("Entente intercommunale du SDIS Terre-Sainte"). L'art. 3 du Règlement de l'Entente intercommunale du "SDIS Terre Sainte" du 1er janvier 2014, en vigueur au moment où la décision attaquée a été rendue, dispose qu'au début de chaque législature, les Municipalités des communes partenaires nomment une Commission consultative du feu. Elle est formée de 12 membres à raison de 1 membre par commune, du commandant du SDIS, du boursier de la commune boursière de Coppet, du fourrier et d'une personne assurant le secrétariat. Chaque commune déléguera le municipal en charge du SDIS. Elle est présidée, pour la durée de la législature, par un membre de la Commission élu par cette dernière. Il en va de même pour son vice-président. Ces personnes sont rééligibles.
L'art. 4 dudit règlement définit le rôle de la Commission consultative du feu, de la manière suivante :
" La Commission consultative du feu est à disposition des Municipalités pour préaviser sur les objets lui étant soumis, dont :
les projets de budget et de frais d'acquisition;
l'approbation des comptes et du rapport de gestion;
l'établissement des cahiers des charges du commandant et des personnes qui lui sont directement subordonnées;
la nomination des officiers;
les mesures disciplinaires et les contestations de celles-ci selon l'art. 29 du présent règlement;
la détermination du montant des soldes, indemnités ou rémunérations dues à raison du service accompli;
en début de législature, un cahier des charges de la Commission consultative du feu est établi par les Municipalités qui précise les tâches et compétences de cette Commission."
En outre, l'art. 25 du Règlement de l'Entente intercommunale du "SDIS Terre Sainte" du 1er janvier 2014 prescrit que les prestations particulières au sens de l'art. 22 al. 3 LSDIS font l'objet de l'annexe I du présent règlement dont l'art. 3 se présente comme suit :
"Une participation aux frais d'intervention peut être mise à la charge des personnes en faveur desquelles ou à cause desquelles les sapeurs-pompiers ont fourni une prestation particulière au sens de l'art. 34 RLSDIS :
a. le sauvetage de personnes ou d'animaux en difficulté : 5'000.- CHF au maximum;
b. le dégagement de personnes bloquées dans un ascenseur : 2'500 .- CHF au maximum ;
c. recherches de personnes : 5'000.- CHF au maximum;
d. inondations pour cause technique ou résultant d'une négligence ou d'un défaut d'entretien : 5'000.- CHF au maximum;
D'autres prestations particulières peuvent être exercées et facturées selon accord avec le bénéficiaire ou d'autres instances.
Le montant facturé doit tenir compte de la durée et des forces et des véhicules d'interventions engagés".
En l'occurrence, une facture de 980 fr. correspondant aux frais d'intervention du SDIS Terre-Sainte a été adressée en premier lieu à la recourante, domiciliée à ********, par le boursier de la Commune de Coppet le 30 novembre 2021. A la suite de la réclamation de la recourante, le Commandant du SDIS Terre-Sainte a fixé les frais d'intervention à 620 fr., montant qui a été par la suite confirmé tant par la Commission intercommunale du feu que par l'autorité intimée suite aux contestations successives de la recourante.
a) Dans sa réponse, l'autorité intimée soutient que la facturation des prestations particulières du SDIS Terre-Sainte aurait été confiée à l'administration communale de Coppet si bien que la commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes serait compétente pour connaître des recours.
b) Ce raisonnement ne peut être suivi. En effet, ni la loi, ni les règlements précités ne prévoient que cette compétence a été attribuée à la Commune de Coppet. Certes, l'art. 3 du Règlement de l'Entente intercommunale du "SDIS Terre Sainte" du 1er janvier 2014, mentionne la Commune de Coppet comme étant la commune boursière. Cette disposition ne constitue toutefois à l'évidence pas une base légale suffisamment précise et déterminée, au regard de la jurisprudence précitée, pour conférer la compétence décisionnelle à la Commune de Coppet de facturer les frais d'intervention du SDIS à l'ensemble des citoyens des communes membres de l'entente intercommunale. La facture du 30 novembre 2021 adressée par la bourse communale de Coppet ne se présentait d'ailleurs pas comme une décision et n'indiquait aucune voie de droit.
L'autorité intimée n'était donc pas fondée à statuer sur un recours formé contre cette "décision" en application de l'art. 45 al. 2 LICom, ce qui scelle déjà le sort du recours.
Il convient encore d'examiner si la cause doit être renvoyée à une autre autorité comme objet de sa compétence.
A cet égard, le règlement du 1er janvier 2014 ne contient pas de disposition claire conférant à une autorité la compétence de fixer les frais d'intervention; en particulier, ni l'art. 25 du règlement ni l'annexe I ne précisent quelle est l'autorité compétente. En l'occurrence, le Commandant du SDIS Terre-Sainte, puis la Commission intercommunale du feu, ont certes rendu des décisions suite aux réclamations de la recourante mais, comme paraissent d'ailleurs en convenir les autorités intimée et concernée, elles ne disposaient pas de compétence pour ce faire; il paraît de toute manière douteux qu'une entente intercommunale, qui ne dispose pas de la personnalité juridique, puisse être assimilée à une autorité administrative au sens de l'art. 4 LPA-VD. Au vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu de renvoyer la cause à une autre autorité.
On relèvera encore que le nouveau Règlement de l'Entente intercommunale du "SDIS Terre Sainte", entré en vigueur le 10 mai 2022 et qui n'est donc pas applicable à la présente cause qui concerne des frais d'intervention antérieurs à cette date, confère désormais aux municipalités des communes concernées la compétence de décider de la facturation des frais d'intervention des sapeurs-pompiers au sens de I'art. 22 al. 4 LSDIS, si bien que la question paraît désormais clairement réglée.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision de l'autorité intimée du 4 décembre 2022 annulée. Au vu des circonstances, il est renoncé à percevoir un émolument (art. 50 LPA-VD). La recourante n'étant pas assistée d'un mandataire professionnel, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 4 décembre 2022 de la Commission de recours en matière d'impôts communaux est annulée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 août 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.