COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC – Arrêt du 5 avril 2022

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 avril 2022

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Alain Maillard et M. Nicolas Perrigault, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Pascal MARTIN, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Service des automobiles et de la navigation, à Lausanne,

Objet

Recours A.________ c/ décision du Service des automobiles et de la navigation du 18 décembre 2020 (facture n° 32.19 du 15 décembre 2020 pour le véhicule immatriculé VD ********)

Vu les faits suivants:

A. A.________ est une société dont le siège se trouve à ********, qui a pour but la location de véhicules, avec ou sans chauffeur, et tous services y relatifs, soit en particulier l'exploitation d'un garage, ainsi que l'achat et la vente d'automobiles et de tous accessoires automobiles. B.________ en est l'administrateur unique avec signature individuelle.

B. A.________ a conclu le 10 octobre 2012 avec le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: le SAN) un contrat pour l'immatriculation et l'imposition des véhicules légers de location sous plaque vaudoise. Ce contrat, conclu avec A.________ en sa qualité de société de location de véhicules légers, est destiné à fixer les modalités d'une facturation forfaitaire qui inclut les émoluments relatifs à la mise en circulation d'un ensemble de véhicules légers, destinés uniquement à être loués. Cette convention, initialement valable jusqu'au 31 décembre 2012, se renouvelait tacitement d'année en année si elle n'était pas dénoncée six mois avant son expiration. Il était en outre prévu que tout retard dans le règlement soit de l'acompte provisionnel soit du solde définitif entraînait la mise en demeure de la société de location, cette demeure étant un motif valable de résiliation immédiate du contrat par le SAN.

C. Le 7 mai 2018, le SAN a constaté que A.________ avait gravement manqué à ses obligations découlant de la convention du 10 octobre 2012, plusieurs factures mensuelles n'ayant en particulier pas été acquittées. Le SAN a mis dès lors A.________ en demeure de régulariser toutes les factures dont l'échéance de paiement convenue était dépassée. Il l'a également invitée à s'engager à payer les factures suivantes dans le respect des dispositions du contrat. A défaut de satisfaire à ces exigences, le contrat du 10 octobre 2012 serait résilié avec effet immédiat.

D. Le 27 septembre 2018, A.________, dans un courriel adressé au SAN, s'est engagée à payer "les 12'000 fr. liés aux retraits des plaques à la Zürich" par tranche de 2'000 fr. par mois à partir d'octobre [2018].

En réponse à ce courriel, le SAN a rappelé à A.________ le 28 septembre 2018 que ses demandes d'immatriculation seraient traitées aux conditions suivantes:

"1. L'argent de l'acompte d'août de CHF 2'067.- sera sur notre compte

2. La liste exhaustive des preneurs de véhicules loués, liste que vous devez remplir conformément à l'art. 70 OAC et au contrat et conserver pendant 2 ans nous sera délivrée

3. Les plaques faisant l'objet d'un séquestre de police nous seront rendues

4. Le premier acompte de CHF 2'000.- de l'arrangement de paiement aura été payé."

Le 5 octobre 2018, le SAN a confirmé avoir enregistré le paiement de 2'067 fr. (tranche du mois d'août 2018 du contrat de location) ainsi que le paiement de 2'000 fr. (1ère tranche de l'arrangement de paiement). Il a rappelé à A.________ que le montant dû relatif aux divers émoluments s'élevait à 11'262 fr., montant qui pouvait être réglé par cinq mensualités de 2'000 fr. et une mensualité de 1'262 fr. à partir du 31 octobre 2018. Le SAN a rappelé à l'attention de A.________ que la prochaine échéance de paiement de la facture forfaitaire de septembre 2018 était fixée au 10 octobre 2018.

Par courrier recommandé du 29 octobre 2018 adressé à A., le SAN a résilié pour justes motifs le contrat du 10 octobre 2012 pour l'immatriculation de véhicules légers de location sous plaques vaudoises avec effet au 31 décembre 2018. Le SAN a constaté que A. ne respectait toujours pas les délais de paiement des factures relatives au forfait et qu'elle n'avait toujours pas fourni la liste des preneurs des véhicules de location. Le SAN l'a invitée à procéder, d'ici au 31 décembre 2018, à l'immatriculation de ses véhicules en suivant les voies traditionnelles et à restituer toutes les plaques de location encore à sa disposition.

Le 7 janvier 2019, le SAN a constaté que A.________ n'avait pas restitué les plaques de location à sa disposition et n'avait pas procédé à l'immatriculation de ses véhicules selon les voies traditionnelles. Il a confirmé que l'immatriculation des véhicules serait modifiée. Le SAN a établi le solde des postes ouverts en relation avec le contrat du 10 octobre 2012 à 26'394 fr., comprenant les forfaits mensuels non réglés des mois d'octobre, novembre et décembre 2018 à hauteur de 6'226 fr., 14'196 fr. pour le solde du décompte annuel et 5'972 fr. pour les émoluments encore dus à la suite des décisions de retrait pour défaut d'assurance responsabilité civile.

E. Le 28 janvier 2019, le SAN a établi à l'attention de A.________ une facture de 786 fr. en relation avec la taxe d'immatriculation du véhicule BMW X3 xDrive20d portant la plaque d'immatriculation VD ******** pour la période du 1er au 31 décembre 2019.

Constatant que la facture du 28 janvier 2019 demeurait impayée, le SAN a adressé le 8 avril 2019 à A.________ un rappel concernant le paiement de cette facture, en précisant que le prochain rappel serait facturé 25 francs.

Le 8 juillet 2019, le SAN a établi une nouvelle facture, qui remplace celle du 28 janvier 2019, à la suite du dépôt de plaques intervenu le 25 mai 2019. De l'émolument initialement dû de 786 fr., le SAN a retranché 476 fr. pour la période du 25 mai 2019 au 31 décembre 2019 et ajouté un émolument de 20 fr. à titre de frais de dépôt des plaques, portant le montant dû par A.________ à 330 francs.

Constatant que la facture du 8 juillet 2019 demeurait impayée, le SAN a adressé le 6 juillet 2020 à A.________ un rappel concernant le paiement de cette facture, en précisant que le prochain rappel serait facturé 25 francs.

La facture du 8 juillet 2019 demeurant impayée, le SAN a adressé à A.________ une sommation le 24 août 2020 pour un montant de 355 fr. (330 fr. + les frais de rappel à hauteur de 25 fr.).

Le SAN a fait établir à l'attention de A.________ un commandement de payer le 20 octobre 2020 (n° 9751356), qui lui a été notifié le 25 novembre 2020 et à l'encontre duquel A.________ a formé opposition totale. Les frais relatifs à cette poursuite se sont élevés à 112,55 fr. (soit 33,30 fr. pour les frais de commandement de payer, auxquels se sont ajoutés des frais de notification de respectivement 27,25 fr. et

52 fr.).

F. Par décision du 18 décembre 2020, le SAN a requis de A.________ le paiement d'un montant total de 467,55 fr., correspondant à la taxe automobile de 330 fr. (786 fr. – 476 fr.), les frais de dépôt de plaques de 20 fr., l'émolument pour deuxième rappel de 25 fr., ainsi que les frais de commandement de payer n° 9751356 de 112,55 francs.

G. Agissant par acte de son avocat du 29 janvier 2021, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l'encontre de la décision du 18 décembre 2020, concluant principalement à ce que sa nullité soit constatée, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause au SAN pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 23 mars 2021, le SAN a conclu au rejet du recours.

Invitée à répliquer, la recourante a maintenu ses conclusions le 5 mai 2021.

Dans sa duplique du 25 mai 2021, le SAN s'est référé à sa précédente écriture.

H. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

La décision attaquée, par laquelle le SAN perçoit un émolument, n’est pas une mesure de retrait de permis, d’interdiction de conduire ou d'avertissement prononcée à l’égard d’un conducteur, au sens de l’art. 21 al. 1 de la loi vaudoise sur la circulation routière du 25 novembre 1974 (LVCR; BLV 741.01), de sorte qu’elle n'est pas susceptible de réclamation (cf. art. 66 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36) selon l’art. 21 al. 2 LVCR. Elle peut donc faire l’objet d’un recours direct au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 LPA-VD), lequel s’exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée (arrêt CR.2012.0074 du 11 mars 2013).

Déposé dans le délai de trente jours, compte tenu des féries, le recours est intervenu en temps utile. Le recours respecte au surplus les autres conditions formelles énoncées notamment à l’art. 79 LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

La recourante conteste devoir le montant de 467,55 fr., qui lui est réclamé par l'autorité intimée et qui comprend, outre la taxe automobile (786 fr. pour l'année entière – 476 fr. de crédit pour la période qui suit le dépôt des plaques le 25 mai 2019), l'émolument relatif au frais de dépôt des plaques (20 fr.), l'émolument pour deuxième rappel (25 fr.) et les frais de commandement de payer (112,55 fr.).

a) Les cantons peuvent imposer les véhicules et percevoir les taxes y afférentes (art. 105 al. 1 de la loi fédérale du 9 décembre 1958 sur la circulation routière – LCR; RS 741.01). Cette compétence appartient au canton du lieu de stationnement du véhicule (art. 105 al. 2 LCR), par quoi il faut entendre le lieu où le véhicule est garé la nuit, sauf cas particulier où l'on se réfère au domicile du détenteur (art. 77 de l'ordonnance fédérale du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière – OAC; RS 741.51).

L'art. 1 de la loi du 1er novembre 2005 sur la taxe des véhicules automobiles et des bateaux (LTVB; BLV 741.11) dispose qu'il est perçu une taxe pour tout véhicule automobile et bateau ainsi que les remorques de véhicules automobiles immatriculés dans le canton (al. 1). La taxe est due par le détenteur du véhicule dès la délivrance des plaques de contrôles jusqu'à leur restitution (al. 2). Elle est perçue pour l'année civile entière (art. 2 al. 1 LTVB) et se détermine en fonction du poids total et de l'émission de CO2 pour les véhicules automobiles jusqu'à 3’500 kilogrammes (art. 6 let. a LTVB).

b) La recourante ne conteste pas qu'au 1er janvier 2019, elle était détentrice du véhicule BMW X3 xDrive20d, d'un poids de 2420 kg et d'une puissance de 140 kW, immatriculé VD ********. Elle ne conteste pas non plus avoir restitué lesdites plaques numéralogiques le 25 mai 2019.

La taxe calculée par le SAN, de 786 fr. pour l'année entière, est conforme à l'art. 5 du règlement fixant la taxe des véhicules automobiles et des bateaux (RTVB, BLV 741.11.1), qui disposait dans sa teneur en vigueur en début d'année 2019 ce qui suit:

"Il est perçu une taxe de base de CHF 40.- puis:

• CHF 0.15 par kg jusqu'à 2000 kg et CHF 0.30 pour chaque kg supplémentaire

• puis CHF 2.- par kW jusqu'à 100 kW et CHF 3.- pour chaque kW supplémentaire."

c) Conformément à l'art. 21 al. 1 let. a du règlement du 7 juillet 2004 sur les émoluments perçus par le SAN (RE-SAN; BLV 741.15.1), l'émolument pour le dépôt des plaques s'élève à 20 francs. Des frais sont par ailleurs prélevés pour les rappels de facture (art. 3 al. 2 RTVB, art. 3 al. 2 RE-SAN).

L’émolument administratif est la contrepartie financière due pour la prestation ou l’avantage accordés par l’Etat. Il doit respecter le principe d’équivalence, selon lequel le montant de la contribution exigée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie, ainsi que le principe de la couverture des frais, selon lequel le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration (ATF 138 II 70

consid. 5.3; 135 I 130 consid. 2; 129 I 346 consid. 5.1).

De manière générale, les émoluments fixés par le RE-SAN respectent les principes de la couverture des frais et de l’équivalence (cf., en dernier lieu, les arrêts FI.2015.0145 du 4 avril 2016; FI.2014.0118 du 20 mars 2015 et FI.2013.0068 du 4 novembre 2013 et les références citées). Il en va de même des frais de rappel, d'un montant de 25 fr. pour un rappel et une sommation (arrêts FI.2014.0118 du 20 mars 2015 et GE.2008.0223 du 27 février 2009).

La recourante ne s'étant pas acquittée des factures dans le délai de paiement de 30 jours, des frais de rappel pouvaient être mis à sa charge selon l'art. 3 al. 2 RE-SAN. Le Tribunal cantonal a en effet déjà jugé qu'un montant de 25 fr. pour un rappel et une sommation respectait le principe de la couverture des frais et de l'équivalence (cf. arrêts FI.2016.0041 du 23 juin 2016 consid. 2; FI.2014.0118 du 20 mars 2015 consid. 4; FI.2014.0057 du 29 octobre 2014 consid. 3b). Les frais de poursuite mis à la charge de la recourante correspondent au montant effectivement facturé au SAN par l'autorité de poursuite. La recourante avait d'ailleurs été expressément rendue attentive au fait que des poursuites pourraient être engagées à défaut de paiement. Le montant total des frais mis à la charge de la recourante dans le cadre de la décision du 18 décembre 2020 est ainsi justifié.

La recourante soutient que ses relations avec l'autorité intimée étaient soumises au droit privé durant l'année 2019, du fait de l'inefficacité de la résiliation du contrat du 10 octobre 2012. Il s'ensuit d'après elle que la décision attaquée est nulle.

a) L'art. 32 al. 1 RE-SAN, dont la teneur est identique à celle de l'art. 37 al. 1 de l'ancien règlement du 7 juillet 2004 (aRE-SAN), prévoit que le service peut accorder des conditions particulières aux sociétés de location dont l'effectif du parc est supérieur à 30 véhicules.

b) En l'occurrence, le SAN a fait application de cette disposition et a conclu avec la recourante, le 10 octobre 2012, un "contrat pour l'immatriculation et l'imposition de véhicules légers de location sous plaques vaudoises". Cet acte a pour but de déterminer des règles de calcul spécifiques, sur la base d'un système forfaitaire, des émoluments dus par la société de location, en lien en particulier avec les immatriculations, les mises hors circulation, les cessions de plaques, l'établissement des permis de circulation, les duplicata ou copies de permis de circulation, les plaques de contrôle, les demandes de renseignement et les délégations de compétence.

La qualification de cet engagement n'est pas d'emblée évidente. L'accord réserve en outre expressément l'adaptation du tarif, moyennant un préavis de trois mois, en cas de modification des barèmes de taxes ou émoluments en vigueur.

Le contrat de droit administratif est un instrument juridique relativement complexe dont les contours ne se laissent pas facilement cerner: sa qualification n'est pas toujours aisée (notamment sa distinction avec la décision ou le contrat de droit privé) et aussi bien son admissibilité (notamment l'exigence d'une base légale et les domaines qui peuvent faire l'objet d'un contrat) que le régime qui lui est applicable (notamment les conséquences en cas de vices du consentement de l'une des parties ou le caractère de droits acquis des obligations souscrites par l'Etat), sont des questions délicates et controversées sur certains points (arrêt TF 2P.94/2006 du 16 mars 2007 consid. 3.4; voir également, pour une vue d'ensemble, Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève/Zurich/Bâle 2018, p. 341ss; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7ème éd., Zurich/St-Gall 2016, n. 1292 ss; Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, ch. 3.2 pp. 453 ss; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 444 ss). Ainsi, même s'il est généralement admis qu'il y a place pour le contrat de droit administratif là où la loi ne l'exclut pas expressément, il est néanmoins possible, dans certains cas, que le sens ou le but de la loi s'y opposent. En l'absence de base légale spécifique autorisant la voie contractuelle, il faut, en principe, que ce choix soit dicté par des raisons pertinentes d'intérêt public. Tel est notamment le cas lorsque le contrat permet d'atteindre de manière plus appropriée que la décision le but poursuivi par la loi; pour en juger, il faut notamment se référer aux motifs qui ont conduit à sa conclusion. En outre, les prestations échangées doivent objectivement apparaître proportionnées (ATF 136 II 415 consid. 2.6; ATF 136 I 142 consid. 4.1 et 4.2; ATF 105 Ia 207 consid. 2a; ATF 103 Ia 505 consid. 3a; arrêt TF 2C_164/2009 du 13 août 2009 consid. 8.1; TF 2P.94/2006 du 16 mars 2007 consid. 3.4; 1A.266/2005 du 13 mars 2006 consid. 2.4 et les références citées; Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 1310 ss p. 286 ss; Moor/Poltier, op. cit., n. 3.1.3.2 p. 440 ss et 3.2.1.1 p. 453 ss).

c) La qualification du contrat du 10 octobre 2012 de contrat de droit administratif n'est pas déterminante en l'occurrence.

Si l'on admet en effet que la résiliation dudit contrat est une décision (à ce sujet, voir notamment Tanquerel, op. cit., p. 354s.; Moor/Poltier, op. cit., p. 481ss), elle devait être contestée par la recourante dans les formes et délais prévus par la LPA-VD. Or, la recourante reconnaît avoir eu connaissance de la résiliation communiquée par l'autorité intimée et ne se prévaut pas de motifs pouvant justifier une restitution de délai. Il convient dès lors de retenir que la résiliation est entrée en force et déploie ses effets. Cette "décision" n'est du reste pas affectée d'un vice à ce point grave et manifeste qu'il entraînerait sa nullité (sur les conditions de la nullité, cf. ATF 146 I 172 consid. 7.6 p. 184).

Si l'on retient que l'autorité intimée a exercé, en dénonçant le contrat du 10 octobre 2012, un droit formateur découlant du contrat de droit administratif, les règles du droit civil pourraient être appliquées par analogie. Dans une telle hypothèse, la résiliation doit être également tenue pour valable pour le terme indiqué dans la résiliation, soit à la fin de l'année 2018. Le contrat du 10 octobre 2012 réserve en effet expressément à l'autorité intimée la faculté de le résilier de manière immédiate en cas de demeure de la recourante dans le paiement de l'acompte provisionnel ou du solde définitif. La recourante était en l'occurrence bien en demeure de s'acquitter de la facture forfaitaire de septembre 2018 lors de la résiliation du 29 octobre 2018 (cf. art. 102ss CO). La fixation d'un délai convenable pour s'exécuter (cf. art. 107ss CO) ne se justifiait en outre pas. Cette exigence de l'interpellation a en effet pour but d'épargner au débiteur un traitement trop rigoureux, lorsqu'il ignore l'époque de l'exécution ou que cette époque est indéterminée (ATF 97 II 58 consid. 5; arrêt TF 4A_647/2020 du 9 septembre 2021 consid. 4.2; 4A_219/2020 du 12 mars 2021 consid. 4.1; Luc Thévenoz, in Commentaire romand, Code des obligations, vol. I, 3e éd. 2021, n° 16 ad art. 102 CO). Or, la recourante était en l'occurrence pleinement consciente du moment auquel elle devait acquitter l'acompte provisionnel. L'échéance ressort en effet tant de la facture qui lui a été adressée le 10 septembre 2018 que du courrier du 5 octobre 2018, qui rappelle le délai de paiement au 10 octobre 2018.

L'autorité intimée pouvait en outre valablement exercer son droit à la résiliation immédiate, tout en reportant les effets de cette résiliation au 31 décembre 2018. On ne saurait considérer qu'en poursuivant ainsi deux mois supplémentaire ses rapports contractuels avec la recourante, l'autorité intimée ait implicitement renoncé à se prévaloir d'une résiliation immédiate.

La recourante, qui voit dans le report des effets de la résiliation qui lui est accordé un indice que les conditions d'une résiliation immédiate n'étaient pas réunies, se réfère ici sans doute à la jurisprudence relative à l'art. 337 CO, selon laquelle la partie qui résilie un contrat de travail en invoquant des justes motifs ne dispose que d'un court délai de réflexion pour signifier la rupture immédiate des relations de travail (ATF 130 III 28 consid. 4.4 p. 34). Les principes posés dans cet arrêt ne sauraient toutefois être transposés au présent cas, qui concerne des relations entre un particulier et une collectivité publique et porte sur des relations contractuelles qui ne s'apparentent d'aucune manière à un rapport de travail. Quoi qu'il en soit, l'octroi d'un délai à la recourante se justifiait pleinement en l'occurrence, pour lui permettre de s'organiser et restituer avant l'échéance contractuelle les plaques des véhicules encore en sa possession.

Une résiliation a pour effet de mettre fin aux rapports contractuels, c'est-à-dire que les droits et devoirs prévus par l'accord tombent en principe au moment où le contrat est dénoncé (cf. August Mächler, Die Auflösung des verwaltungsrechtlichen Vertrages, in Häner/ Waldmann [éd.], Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, 2007, p. 103). L'autorité intimée ayant valablement dénoncé le contrat qui la liait à la recourante avec effet au 31 décembre 2018, ses relations avec la recourante, s'agissant du prélèvement de la taxe automobile, étaient pleinement régies par les dispositions ordinaires durant l'année 2019. La recourante ne peut dès lors rien tirer à son avantage du contrat du 10 octobre 2012.

Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante, qui n'a pas droit à des dépens (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 1 et 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service des automobiles et de la navigation du 18 décembre 2020 est confirmée.

III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 5 avril 2022

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.