TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er juin 2018
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Isabelle Guisan, juge; M. Cédric Stucker, assesseur; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourante
Association Super City Management Non Merci !, à Lausanne, représentée par Me Nicolas URECH, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales,
Autorité concernée
Commune de Lausanne, Direction des finances et du patrimoine vert,
Objet
Recours Association Super City Management Non Merci ! c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales du 9 août 2017 confirmant la décision sur réclamation du 21 octobre 2015
Vu les faits suivants:
A. Le règlement concernant la promotion et le développement du commerce lausannois (ci-après: le règlement City Management) a été adopté par le Conseil communal de la Ville de Lausanne le 23 janvier 2007 et est entré en vigueur le 1er mai 2007.
Ce règlement prévoyait d'instaurer une taxe qui devait financer les activités de la fondation City Management Lausanne, fondation de droit privé créée afin de promouvoir et développer le commerce de détail lausannois. Cette taxe était perçue auprès des personnes physiques ou morales exploitant un commerce de détail, un parking ou un café-restaurant sur le territoire de la commune de Lausanne.
Une disposition transitoire prévoyait que le montant de la taxe pour l'année 2007 était réduit aux deux tiers de sa valeur.
De nombreux commerçants se sont opposés à leurs taxations 2007, 2008 et 2009 par le biais d'une réclamation. Le 2 juillet 2007, l'Association Super City Management Non Merci! (ci-après: l'Association ou la recourante) a été créée dans le but d'assurer la défense des intérêts des commerçants lausannois soumis à la taxe City Management. Parallèlement à ces démarches, les commerçants et l'Association ont déposé une initiative communale demandant l'abrogation du règlement.
Compte tenu du mécontentement soulevé par cette taxe, le règlement a finalement été abrogé par le Conseil communal avec effet au 1er janvier 2010.
B. Par décision sur réclamation du 21 octobre 2015, le Service financier de la Ville de Lausanne (ci-après: le Service financier) a rejeté les réclamations pour les années 2008 et 2009.
C. Le 20 novembre 2015, l'Association a formé un recours devant la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales (ci-après: la Commission de recours ou l'autorité intimée), en concluant principalement à la réforme de la décision sur réclamation en ce sens qu'aucune taxe City Management n'est due par les membres de l'Association pour les années 2008 et 2009 et, subsidiairement, à l'annulation de la décision sur réclamation et au renvoi de la cause au Service financier pour nouvelle décision.
D. Les 19 mai et 23 juin 2016, la Commission de recours, composée de cinq membres, a tenu des audiences où chaque partie a pu exposer ses arguments.
Le 9 août 2017, elle a rendu son arrêt rejetant le recours formé contre la décision sur réclamation du 21 octobre 2015. Selon le rubrum de cet arrêt, la Commission était composée de A., président, B., C., D. et E.________.
E. Le 14 septembre 2017, l'Association a interjeté un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant principalement à l'annulation de l'arrêt du 9 août 2017, la cause étant "renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans une composition de la Commission de recours communale qui ne doit pas changer entre l'audition et l'émission de sa décision sur recours" et, subsidiairement, à la réforme de l'arrêt en ce sens que les membres de l'Association ne doivent aucune taxe City Management pour les années 2008 et 2009 et que les décisions notifiées pour ces années sont annulées. A titre de mesures d'instruction, la recourante requiert la production notamment des procès-verbaux des audiences tenus par la Commission de recours. Elle demande également que l'autorité intimée précise dans quelle composition elle a siégé lors des audiences des 19 mai et 23 juin 2016, ainsi que le jour de la délibération ayant mené à l'arrêt litigieux.
Dans ses déterminations du 16 octobre 2017, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité) conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 27 octobre 2017, l'autorité intimée conclut également au rejet du recours. S'agissant de la composition de la Commission, elle admet qu'un de ses membres a dû se faire remplacer lors de l'audience du 23 juin 2016. Elle considère toutefois que dans la mesure où la composition de la Commission a été dûment annoncée aux parties au début de chaque audience, la recourante aurait dû immédiatement soulever son moyen tiré de la composition irrégulière de la Commission, sous peine d'être forclose à s’en prévaloir par la suite. Il n'existerait pas de procès-verbal des audiences, mais uniquement des notes internes qui ne pourraient être remises aux parties dès lors qu'elles contiennent certains éléments de la délibération. L'autorité intimée affirme que les membres de la Commission ont eu accès à ces notes de séance, ce qui leur a permis de connaître le contenu des débats.
Le 5 mars 2018, la recourante a déposé une réplique dans laquelle elle maintient ses conclusions.
F. Le 15 mars 2018, la Cour de céans a convoqué les parties à une audience fixée au 20 avril 2018. La convocation invitait l'autorité intimée à se munir des "notes de séance" évoquées dans sa réponse du 27 octobre 2018.
Dans un courrier du 23 mars 2018, l'autorité intimée a demandé à être dispensée de comparaître. Elle a en outre fait part de son refus de produire les notes de séance, qu'elle a qualifiées de documents internes.
Par courrier du 28 mars 2018, le juge instructeur a rejeté la demande de dispense. S'agissant des notes de séance, il a précisé que, de son point de vue, leur qualification éventuelle de documents internes avait peut-être pour effet de les soustraire à la consultation des autres parties – ce qui serait discuté au besoin en audience –, mais pas à celle du Tribunal. Par conséquent, la requête tendant à ce que l'autorité intimée produise ces pièces lors de l'audience était maintenue.
Par courrier du 11 avril 2018 (reçu le 16 avril 2018), l'autorité intimée a fait savoir qu'elle serait représentée à l'audience par son président et sa secrétaire.
Par courriel et courrier du 17 avril 2018, la recourante a demandé que D.________ soit cité à comparaître aux côtés du président de l'autorité intimée, subsidiairement un autre membre de cette dernière. Si aucun autre membre de ladite autorité ne devait participer à l'audience, elle en a requis le report.
Le 17 avril 2018, le juge instructeur a rejeté les requêtes en question.
Le 20 avril 2018, la Cour a tenu une audience lors de laquelle elle a recueilli les explications des parties et de leurs représentants. L'Association agissait par l'intermédiaire de F.________ et de G., assistés de Me Nicolas Urech, avocat à Lausanne, ainsi que de Me Loïc Staub, avocat-stagiaire. L'autorité intimée était représentée par A., président, ainsi que par H., secrétaire/greffière et l'autorité concernée par I., adjoint au premier conseiller juridique et J.________, chef de service.
Le procès-verbal d’audience a été envoyé aux parties qui ont eu l'occasion de se déterminer sur son contenu.
Le 27 avril 2018, l'autorité intimée a apporté une correction au procès-verbal. Le 2 mai 2018, l'autorité concernée a fait savoir qu'elle n'avait pas de remarques. Le même jour, la recourante a déposé des observations au terme desquelles elle a maintenu ses conclusions.
G. La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
a) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile.
b) A qualité pour former recours au sens de l'art. 75 LPA-VD toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Une association peut en particulier recourir pour préserver ses propres intérêts. Elle peut cependant aussi faire valoir les intérêts de ses membres s'il s'agit d'intérêts que ses statuts la chargent de préserver, si ces intérêts sont communs à la majorité de ses membres ou à une grande partie d'entre eux, et si chacun de ceux-ci serait habilité à les invoquer par la voie d'un recours. En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (ATF 137 II 40 consid. 2.6.4 p. 46 s.). Les conditions précitées doivent être remplies cumulativement: il s'agit d'éviter l'action populaire. Celui qui invoque non pas ses propres intérêts mais des intérêts généraux ou des intérêts publics n'est pas autorisé à recourir. Le droit de recours n'appartient donc pas à toute association qui se voue de manière générale au domaine concerné. Il faut bien plutôt qu'il existe un rapport étroit et immédiat entre le but statutaire de l'association et le domaine dans lequel la décision litigieuse a été rendue (ATF 136 II 536 consid. 1.1 p. 538 s.).
En l'occurrence, l'Association dispose de la qualité pour former recours, au sens de l'art. 75 LPA-VD, dans la mesure où elle a pris part à la procédure devant l'autorité précédente et que son but est de défendre l'intérêt de ses membres, soit les commerçants soumis à la taxe City Management, par la conduite d'actions juridiques, notamment par des recours de type individuel et collectif, dans le but de faire prévaloir les droits de ses membres qui en ont personnellement exprimé leur accord (cf. art. 2 et 3 des statuts de l'Association). En outre, l'autorité précédente lui a reconnu la qualité pour recourir au motif que la majorité de ses membres était directement touchée par la décision attaquée. Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre que la recourante est légitimée à agir aussi dans la présente procédure.
c) Le recours satisfait par ailleurs aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
La recourante soulève un grief formel tiré du droit à la composition régulière du tribunal (cf. art. 30 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse [Cst.; RS 101] et art. 6 par. 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales [CEDH; RS 0.101]). Cette garantie revêtant un caractère formel, sa violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès et des moyens que la recourante soulève dans la procédure au fond (cf. ATF 142 I 93 consid. 8.3 p. 95; 139 III 120 consid. 3.2.2 in fine p. 125 et la jurisprudence citée). Il convient donc d'examiner en premier lieu ce grief.
a) La recourante soutient que la Commission de recours a statué dans une composition irrégulière. Elle indique que K.________ était présent lors de l'audience du 23 juin 2016 alors qu'il ne figure pas dans la composition de la Commission de recours mentionnée dans le rubrum de la décision attaquée. Elle relève également l'absence de procès-verbal des audiences, carence qui empêcherait la recourante de connaître la composition effective de l'autorité intimée. Cette carence aurait également pour conséquence que les membres qui n'ont pas siégé lors de l'une des audiences n'ont pas pu être informés des mesures d'instruction entreprises et du contenu des débats.
Dans sa réponse, l'autorité intimée soutient pour sa part qu'étant donné qu'elle est une commission de milice, on ne saurait poser les mêmes exigences quant à sa composition que pour un organe judiciaire fonctionnant à temps plein. Elle admet que D., membre titulaire de la Commission, a dû faire appel à un suppléant, K., lors de l'audience du 23 juin 2016. Elle s'étonne que la recourante ne soulève ce moyen qu'au stade du recours devant la CDAP, dans la mesure où la composition de la Commission lui avait été annoncée à chaque début d'audience. S'agissant du moyen tiré de l'absence de procès-verbal, l'autorité intimée relève que les membres de la Commission ont eu libre accès aux notes de séance, ce qui leur a permis de connaître le contenu des débats. Dès lors que ces notes contiennent des éléments de la délibération, elles ne pourraient être transmises à la recourante.
A la suite de l'audience, la recourante a complété la motivation du grief de composition irrégulière en faisant valoir que, lorsque la décision attaquée avait été prise, seuls deux des cinq membres de l'autorité intimée figurant sur le rubrum étaient toujours en fonctions.
b) Le droit à une composition régulière de l'autorité est régi par l'art. 30 al. 1 Cst., qui s'applique aux seules autorités judiciaires et par l'art. 29 al. 1 Cst., qui vise l'ensemble des autorités, qu'elles soient judiciaires ou administratives. En effet, selon son texte clair, l'art. 30 al. 1 Cst. ne s'applique qu'aux autorités ou magistrats qui exercent des fonctions juridictionnelles, le critère déterminant étant la nature fonctionnelle et non organique de l'autorité (ATF 142 I 172 consid. 3.1 p. 173 et les réf. citées).
aa) D'après une jurisprudence constante, l'art. 30 al. 1 Cst. n'exige pas que l'autorité judiciaire appelée à statuer soit composée des mêmes personnes tout au long de la procédure (cf. ATF 117 Ia 133 consid. 1e p. 135 et la réf.; TF 4A_263/2012 du 22 octobre 2012 consid. 2.1.2). La modification de la composition de l'autorité judiciaire en cours de procédure ne constitue donc pas en tant que telle une violation de l'art. 30 al. 1 Cst. Elle s'impose nécessairement lorsqu'un juge doit être remplacé par un autre ensuite de départ à la retraite, d'élection dans un autre tribunal, de décès ou en cas d'incapacité de travail de longue durée. Il serait en revanche inadmissible de remplacer sans raison un juge après que des mesures d'instruction importantes ont été mises en œuvre, comme en matière pénale l'audience principale garantissant l'oralité des débats pénaux (TF 1B_311/2016 du 10 octobre 2016 consid. 2.2 et les arrêts cités).
Le seul fait que le juge n'ait pas participé à une mesure d'instruction n'est pas constitutif d'une violation de l'art. 30 al. 1 Cst. Certes, les parties à un procès ont droit à ce que seul un juge qui a connaissance de leurs allégués et de la procédure probatoire prenne part à la décision. Selon la jurisprudence, il suffit cependant que le juge intervenant pour la première fois dans une affaire ait pu prendre connaissance de l'objet du litige par l'étude du dossier (ATF 141 V 495 consid. 2.3 p. 500; 117 Ia 133 consid. 1e p. 134).
Si une modification intervient dans la composition de l'autorité de jugement constituée initialement, il appartient à ce tribunal d'informer les parties du remplacement de juges qui est envisagé et des raisons qui le motivent; les parties ne peuvent se voir reprocher un défaut de motivation de leur grief de violation de l'art. 30 al. 1 Cst. que si elles connaissent les motifs justifiant le changement. Le droit à une composition régulière du tribunal doit être examiné de la même façon que le droit à un tribunal indépendant (ATF 142 I 93 consid. 8.2 p. 94; cf. aussi TF 4A_1/2017 du 22 juin 2017 consid. 2.1.3; 4A_430/2016 du 7 février 2017 consid. 2).
Le droit à une composition régulière de l'autorité de jugement n'est respecté que si, de manière ininterrompue du début à la fin de la procédure judiciaire – y compris en particulier le prononcé de la décision en cause –, cette décision est préparée puis prise par des personnes qui remplissent toutes les conditions légales pour ce faire (Jacques Dubey, Droits fondamentaux, vol. II: Libertés, garanties de l'Etat de droit, droits sociaux et politiques, 2018, no 4241 et la jurisprudence citée). Il est violé notamment lorsqu'un juge prend part à une décision, alors qu'il n'est plus en fonctions (ATF 136 I 207 consid. 5.6 p. 218).
bb) L'art. 29 al. 1 Cst. prévoit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. La jurisprudence a tiré de cette disposition un droit à ce que l'autorité administrative qui statue, le fasse dans une composition correcte et impartiale. Cette disposition n'exclut pas une certaine liberté dans la composition de l'autorité, par exemple en permettant la participation de suppléants dans le processus décisionnel. Il faut toutefois, lorsque cela est possible, que la composition soit fondée sur des critères objectifs (ATF 142 I 172 consid. 3.2 p. 173 dans une affaire concernant la Chambre des notaires du canton de Vaud; TF 2C_780/2016 du 6 février 2017 consid. 4.1). La composition de l'autorité est définie selon les règles du droit de procédure ou d'organisation. Celui-ci prévoit généralement des quorum afin d'assurer le fonctionnement des autorités collégiales. L'autorité est ainsi valablement constituée lorsqu'elle siège dans une composition qui correspond à ce que le droit d'organisation ou de procédure prévoit. Par conséquent, lorsqu'un membre de l'autorité est appelé à se récuser ou ne peut, pour une autre raison, prendre part à la décision, il doit, dans la mesure du possible, être remplacé. Si l'autorité statue alors qu'elle n'est pas valablement constituée, elle commet un déni de justice formel (TF 2C_780/2016 du 6 février 2017 avec renvoi à l'ATF 142 I 172).
cc) Il est contraire à la bonne foi d'attendre la procédure de recours pour se plaindre pour la première fois de la violation d'une garantie de procédure alors que le vice était déjà connu auparavant (ATF 142 I 155 consid. 4.4.6 p. 158 s.; TF 5D_7/2015 du 13 août 2015 consid. 5; 4A_604/2014 du 30 mars 2015 consid. 2.3.2; 6B_98/2011 du 24 mars 2011 consid. 2). En particulier, le grief tiré de la composition irrégulière d'une autorité doit être soulevé aussitôt que possible. Celui qui constate un tel vice et ne le dénonce pas sans délai, mais laisse le procès se dérouler sans intervenir, agit contrairement à la bonne foi et voit se périmer son droit de dénoncer ultérieurement cette violation (ATF 140 I 240 consid. 2.4 p. 244, 271 consid. 8.4.3; 139 III 120 consid. 3.2.1 p. 124). La partie ne saurait en effet "garder en réserve" le droit d'invoquer le moyen tiré de la composition irrégulière de l'autorité et ne l'invoquer qu'en cas d'issue défavorable de la procédure (CDAP GE.2010.0016 du 14 octobre 2010 consid. 3b).
c) Il convient d'examiner la nature de l'autorité intimée, ainsi que les règles qui régissent la procédure devant elle.
aa) Intitulé "Commission communale de recours", l'art. 45 de la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11) a la teneur suivante:
"1 Chaque commune doit instituer une commission de recours de trois membres au moins, nommés par le conseil communal ou général au début de chaque législature pour la durée de celle-ci.
2 Sous réserve des articles 5 et 44 de la présente loi, cette commission peut être saisie d’un recours contre toute décision prise en matière d’impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales."
Sous le titre "Audition du recourant", l'art. 47 al. 1 LICom dispose que la "commission de recours convoque le recourant et ordonne toutes mesures d'instruction qu'elle juge nécessaires".
Intitulé "Actes soumis", l'art. 47a LICom prévoit ce qui suit:
"Les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours. La municipalité a la qualité pour recourir contre les décisions de la commission communale de recours. Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable."
La procédure devant les commissions communales de recours est régie en particulier par les art. 73 ss LPA-VD (David Equey, Les impositions communales en droit vaudois, RDAF 2012 II hors-série, p. 175 et 179).
Par ailleurs, aux termes de l'art. 29 LPA-VD, disposition applicable à toute procédure devant les autorités administratives ou de justice administrative (cf. art. 23 LPA-VD), l'audition des parties ou de témoins doit être menée par l'autorité elle-même, ou par une personne déléguée (al. 3). L'administration des preuves fait l'objet d'un procès-verbal (art. 29 al. 4 LPA-VD).
La tenue d'un procès-verbal s'impose également au vu du droit des parties de participer à l'administration des preuves essentielles, comme composante du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. Le droit d'être entendu confère aux parties le droit d'obtenir que leurs déclarations et celles de témoins ou d'experts qui sont importantes pour l'issue du litige soient consignées dans un procès-verbal, tout au moins dans leur teneur essentielle; la consignation des déclarations dans une note du dossier ou dans les considérants de la décision ne saurait pallier l'absence de procès-verbal. La verbalisation des déclarations pertinentes vise à donner l'occasion aux parties de participer à l'administration des preuves et de se prononcer effectivement sur leur résultat. Elle doit aussi permettre à l'autorité de recours de contrôler, s'il y a lieu, que les faits ont été constatés correctement par l'autorité inférieure (TF 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 5.1 avec renvoi aux ATF 131 II 670 consid. 4.3 p. 679 et 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16). Le Tribunal fédéral a par ailleurs relevé que les parties pouvaient renoncer à la tenue d'un procès-verbal (ATF 142 I 86 consid. 2.4 avec renvoi à l'arrêt précité 1C_82/2008 consid. 5.2 s'agissant du compte-rendu d'une inspection locale).
bb) Sous le titre "Commission permanente de recours en matière d’impôt communal", l'art. 42 du règlement du Conseil communal de Lausanne du 12 novembre 1985 (ci-après: le règlement) dispose ce qui suit:
"La Commission permanente de recours en matière d’impôt communal et de taxes spéciales est chargée de se prononcer sur les recours que la législation cantonale place dans sa compétence (article 45 LlCom). Le nombre de ses membres – trois au moins – et de ses suppléants est fixé au début de chaque législature. Les fonctionnaires communaux lausannois ne peuvent en faire partie."
L'art. 42 du règlement fait partie de la Section F "Commissions" (art. 36 à 49), du Chapitre III "Attributions et compétences" du Titre premier "Le Conseil et ses organes", le terme "le Conseil" désignant le Conseil communal (cf. art. 1 du règlement).
Parmi les commissions, le règlement distingue (cf. not. art. 45) entre celles qui sont nommées par le Bureau du Conseil – ce qui constitue la règle (cf. art. 36 al. 2) – et celles qui sont nommées par le Conseil lui-même.
Intitulé "Commissions élues par le Conseil", l'art. 37 du règlement prévoit que les membres des commissions permanentes sont élus par le Conseil lors de la première séance ordinaire de la législature, pour la durée de celle-ci (al. 2).
Sous la note marginale "Travail des commissions", l'art. 45 du règlement prévoit que les commissions nommées par le Conseil se constituent elles-mêmes, nomment leur président et leur rapporteur (al. 3). Aux termes de l'art. 46 du règlement, en règle générale, les commissions tiennent leurs séances à l’Hôtel de Ville ou dans d’autres locaux de l’administration communale. Elles ne peuvent valablement délibérer que si la majorité de leurs membres est présente. Leurs décisions sont prises à la majorité relative. Le président prend part au vote. En cas d’égalité des voix, il tranche.
Selon le site Internet de la Ville de Lausanne, la Commission de recours en matière d'impôt communal est composée de cinq membres et de cinq suppléants.
cc) Selon la jurisprudence citée plus haut, la nature d'une autorité doit être examinée d'un point de vue fonctionnel et non organique. Le fait que l'autorité intimée constitue un organe du législatif communal n'exclut donc pas de la qualifier d'autorité judiciaire. D'après la doctrine, les commissions communales de recours en matière d'impôts sont des autorités juridictionnelles (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2012, no 2.1 ad art. 5 LPA-VD), car, à la différence des autres commissions constituant des émanations de l'organe délibérant de la commune, elles n'ont aucune fonction d'ordre politique (Equey, op. cit., p. 178). Selon l'exposé des motifs relatif au projet de loi sur les impôts communaux, l'institution d'une voie de recours à la commission communale de recours en matière d'impôts avait pour but de garantir au contribuable une justice indépendante (EMPL sur les impôts communaux, BGC automne 1956, p. 588).
Il y a donc lieu d'admettre que l'autorité intimée est de nature juridictionnelle.
d) Des écritures et des pièces du dossier, ainsi que des déclarations des parties à l'audience, il ressort ce qui suit.
La Commission de recours est composée de cinq membres désignés par le Conseil communal. Chaque membre a un suppléant. Ce sont donc au total dix membres qui sont désignés en début de législature, soit en l'occurrence avec effet au 1er juillet 2016. La composition peut évoluer en cours de législature et à l’issue de celle-ci. La Commission siège le jeudi en fin d’après-midi pour que cela soit conciliable avec l’activité professionnelle de ses membres. Chaque titulaire a un suppléant attitré, en fonction de son appartenance politique. Les audiences permettent aux parties de s’exprimer. Les membres de la Commission de recours se réunissent trente minutes avant l'audience. Généralement, la décision est prise au terme de celle-ci.
La Commission ne protocole pas les déclarations des parties dans un procès-verbal. La greffière prend des notes de séance manuscrites, à la volée, en utilisant des abréviations. Ces notes lui permettent de rédiger la partie en fait de la décision. Elles contiennent également des éléments de délibération. Au terme des audiences, la greffière consigne les impressions des membres de la Commission. S’il y a des souhaits d’obiter dictum, elle les relève également. Sur la base de ces notes, la greffière rédige le projet de décision, ce qui est fait, dans la très grande majorité des cas, dans les semaines qui suivent. Les notes de la greffière peuvent être consultées par les membres de la Commission. S'agissant de notes personnelles, elles ne sont pas versées au dossier.
Lors du changement de législature, le 1er juillet 2016, seuls deux membres titulaires de la Commission de recours, soit le président et C., sont restés en fonctions. Un membre suppléant, K., est devenu titulaire. Les autres membres titulaires, dont D.________, ont quitté leurs fonctions.
Dans la procédure engagée par le recours de l'Association du 20 novembre 2015, deux audiences se sont tenues, respectivement le 19 mai et le 23 juin 2016, en fin de journée, de 17h45 à 19h30 environ. Lors de la première audience, D.________ était présent, ainsi que les quatre autres membres de la Commission de recours qui figurent dans le rubrum de la décision attaquée. Le président a introduit la cause, puis la composition a été communiquée aux parties. Le président a ensuite expliqué le fonctionnement de la Commission, le déroulement de l’audience ainsi que la suite de la procédure. Chaque grief a été examiné de façon à ce que les parties puissent s’exprimer à leur sujet et que la Commission puisse poser des questions. Durant l'audience, environ la moitié des griefs soulevés par la recourante ont été abordés. Au terme de l'audience, des mesures d’instruction ont été décidées, soit notamment de requérir la production de pièces. A ce stade, la cause n’était donc pas encore en état d’être jugée.
Lors de la seconde audience, tenue le 23 juin 2016, D.________ a été remplacé par K.. Le président ne se rappelle pas d'avoir informé les parties du changement dans la composition de la Commission, mais il a décliné l’identité des membres de la Commission présents ce jour-là. F. a déclaré qu'elle ne s'était aperçue du changement dans la composition qu'à la réception de la décision attaquée. Elle connaissait K.________, puisqu'elle avait eu avec lui en 2008 une vive discussion concernant le "City Management".
Il y a eu une brève délibération au terme des deux audiences. La secrétaire ne se souvient pas si les membres de la Commission ont demandé à consulter ses notes de séance. Un projet de décision a d'abord été soumis au président, avant d'être mis en circulation auprès des autres membres de la Commission – dont D.________ – (à l'exclusion de K.________), par un courriel de la greffière/secrétaire du 5 juillet 2017 ayant la teneur suivante:
"Je vous prie de trouver en annexe le projet d'arrêt dans ce dossier. Comme vous pourrez le constater, au terme de cette analyse, il est apparu que la taxe City Management était en fait un impôt d'affectation, et que celui-ci remplissait les exigences légales. Le recours de l'association est dès lors rejeté. Je précise que le projet qui vous est soumis a d'ores et déjà été relu et corrigé par [le président]. Je vous remercie de me faire part de vos éventuelles remarques d'ici au 25 juillet prochain. Passé ce délai, l'arrêt sera notifié aux parties."
Seul un des quatre destinataires du message a répondu. Les trois autres ont manifesté leur accord de façon tacite.
Le président et la secrétaire ont confirmé en audience que la décision avait été prise au terme de la circulation du projet, dans le courant de 2017. Plus précisément, le président a déclaré qu'il y avait eu, à l’issue de l'audience du 23 juin 2016, une discussion sur les différents arguments, mais que des questions de droit subsistaient. Il a ajouté que l’avis de la Commission était déjà arrêté à ce moment. Il a par ailleurs expliqué que, comme la décision ne pouvait être prise immédiatement après l'audience du 23 juin 2016, comme cela se fait habituellement, la question s'était posée, en lien avec le changement de législature, de savoir s'il fallait recommencer l'instruction de la cause depuis le début. Il avait ainsi été décidé de transmettre un projet de décision aux (anciens) membres de la Commission qui avaient participé aux audiences.
La décision attaquée reproduit sur deux pages environ les arguments développés par les parties lors des deux audiences (partie "En fait", let. J). Selon F.________, la relation qui en est faite dans la décision attaquée est toutefois incomplète; en particulier, tout le débat sur l'activité dans le cadre du "City Management" n'y figure pas. Par ailleurs, la prénommée admet que l'Association ne s'est pas plainte de ce qu'aucun procès-verbal n'était tenu lors des deux audiences.
e) Il s'avère ainsi que D., qui figure sur le rubrum de la décision attaquée, n'a pas participé à l'audience du 23 juin 2016, à laquelle a assisté son suppléant K.. Conformément à la jurisprudence citée plus haut, le seul fait qu'un membre de l'autorité n'a pas participé à une mesure d'instruction ne constitue pas une violation du droit à une composition régulière de l'autorité, pour autant que l'intéressé ait pu prendre connaissance du résultat de l'instruction par l'étude du dossier. Or, en l'occurrence, il n'a pas été tenu de procès-verbal lors de l'audience en question. Seules des notes de séance ont été prises, mais l'autorité intimée a refusé, au motif qu'il s'agirait de documents internes, de les produire lors de l'audience du 20 avril 2018, de sorte que la Cour de céans n'est pas en mesure d'exercer un contrôle à cet égard. De toute façon, de telles notes ne sauraient, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral citée plus haut (consid. 2c/aa), remplacer le procès-verbal. On rappelle que la tenue d'un procès-verbal est prescrite par l'art. 29 al. 4 LPA-VD en lien avec l'administration des preuves. Selon le Tribunal fédéral, les parties peuvent toutefois y renoncer. La jurisprudence ne précise apparemment pas si cette renonciation doit être expresse – ce qu'il y a lieu d'exiger en principe – ou si elle peut aussi être manifestée par acte concluant.
Du moment que l'audience du 23 juin 2016, à laquelle D.________ n'a pas participé, n'a pas fait l'objet d'un procès-verbal, l'autorité intimée a rendu la décision attaquée dans une composition irrégulière. On ne saurait dire d'ailleurs que la recourante ait tardé à soulever ce grief: elle ne pouvait connaître la composition dans laquelle la Commission de recours allait statuer avant de recevoir la décision attaquée.
L'audience de la Cour de céans tenue le 20 avril 2018 a toutefois mis en lumière une autre irrégularité.
En effet, il est apparu que la décision dont est recours n'a pas été prise au terme de la seconde audience, le 23 juin 2016, ce qui peut être exclu déjà par le fait que D.________ était alors absent, tandis qu'il figure sur le rubrum de la décision attaquée. Elle a plutôt été adoptée par voie de circulation en juillet 2017, comme cela ressort en particulier du courriel du 5 juillet 2017 auquel était joint le projet de décision. Or, à cette date, seules deux des cinq personnes figurant sur le rubrum de la décision attaquée – à savoir le président de l'autorité intimée et C.________ – étaient toujours en fonctions. Les trois autres personnes n'étaient plus membres de la Commission de recours depuis environ une année. En cela également, la composition dans laquelle l'autorité intimée a statué était irrégulière. Il semble d'ailleurs que les deux irrégularités soient liées, puisqu'il a été décidé de transmettre un projet de décision aux anciens membres de la Commission, qui avaient participé aux audiences, alors que, si celles-ci avaient fait l'objet d'un procès-verbal, il aurait été possible de faire appel aux membres nouvellement élus.
La décision attaquée a donc été rendue dans une composition irrégulière, ce qui, au vu de la nature formelle de la garantie en question, doit entraîner son annulation (cf. ATF 136 I 207 consid. 5.6 p. 218) et le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans une composition régulière.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée; le dossier est retourné à l'autorité intimée, afin qu'elle statue à nouveau dans une composition régulière.
Vu le sort du recours, les frais, par 1'500 fr., seront mis à la charge de la Commune de Lausanne (cf. art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). La recourante ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, elle a droit à l'allocation de dépens (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD), à la charge de la Commune de Lausanne.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales du 9 août 2017 est annulée et la cause renvoyée à cette autorité, afin qu'elle statue à nouveau dans une composition régulière.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Lausanne.
IV. La Commune de Lausanne versera à l'Association Super City Management Non Merci! une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1er juin 2018
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.