TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 décembre 2017
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. Robert Zimmermann et Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________ à ********.
Autorité intimée
POLICE CANTONALE, Division finances, à Lausanne.
Objet
Emolument administratif
Recours A.________ c/ facture n°3500271699/1653 de la Police Cantonale du 23 juin 2017 (troubles de l'ordre et de la tranquillité publics)
Vu les faits suivants:
A. Le 5 mai 2017, à 19h25, alors qu’une patrouille pédestre de la Gendarmerie vaudoise cheminait en civil sur la place ********, à ********, son attention a été attirée par un «bruit exagéré de crachat de la part(d’une personne)qui, simultanément, souillait le sol avec ses secrétions» (cf. rapport de dénonciation du 15 mai 2017). Cette personne a été identifiée immédiatement après comme étant A., né en ******** et domicilié à ********. Ce dernier a eté dénoncé à la Commission de police ******** pour contravention au règlement communal de police (ci-après: RCP), du 16 décembre 1991. Le 23 juin 2017, la Police cantonale a adressé à A. une facture n°3500271699/1653 d’un montant de 200 fr., suite à l’intervention du 5 mai 2017, pour troubles de l'ordre et de la tranquillité publics.
B. Par acte non daté, mais parvenu au greffe le 18 juillet 2017, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal (CDAP) contre la facture de la Police cantonale du 23 juin 2017, dont il demande l’annulation; ses explications seront reprises dans les considérants qui suivent, dans la mesure utile.
Par ordonnance du 7 août 2017, la Commission de police ******** a prononcé à l’encontre de A.________ une amende de 100 fr. pour contravention à l’art. 39 let. a RCP («Il est interdit, sur la voie publique: a) d'uriner ou de cracher»). En outre, les frais de procédure pénale, par 50 fr., ont été mis à sa charge. Cette ordonnance n’a pas été frappée d’opposition.
Dans sa réponse, la Police cantonale propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Bien que la faculté lui en ait été conférée, A.________ ne s’est pas déterminé sur cette écriture.
C. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 26 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Les décisions attaquées dans le cas d’espèce ont été prises en application de la loi du 17 novembre 1975 sur la police cantonale (LPol; RSV 133.11), laquelle ne prévoit aucune autorité de recours. Par conséquent, le Tribunal est bien compétent pour connaître du recours. Au surplus, celui-ci a été interjeté dans la forme (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD) et le délai (art. 95 LPA-VD) prévus par la loi; il y a donc lieu d’entrer en matière.
a) Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; 121 I 235 consid. 3e p. 235 s.; Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 7ème éd., Zurich 2016, p. 5 s.; Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, vol. I, 9ème éd., Berne/Stuttgart/Vienne 2001, n. 6 ad § 1; Jean-Marc Rivier, L'imposition du revenu et de la fortune, 2ème éd. Lausanne 1998, p. 47; Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4ème éd., Berne 2002, p. 3; Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, thèse Zurich 1998, p. 118 ss et les nombreuses références citées). A la différence de l'impôt qui est dû indépendamment de toute contre-prestation concrète pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à l'Etat en vue de la réalisation du bien commun, les contributions causales constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2, 4 s.; Höhn/Waldburger, op. cit., n. 3 s. ad §1; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 2003 p. 505 ss, p. 507; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4ème éd., Bâle 2012, nos 4, 6 et 10 ad § 1). En raison de leur caractère causal, ces contributions doivent, en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés (principe de l'équivalence; cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 131 I 313 consid. 3.3 p. 318; 122 I 305 consid. 4b p. 309 et les références citées; Hungerbühler, op. cit., p. 520 ss).
b) Les taxes causales se divisent généralement en trois sous-catégories. Selon les cas, il peut s'agir de charges de préférence, de taxes de remplacement ou d'émoluments (administratifs ou de chancellerie). Parmi les diverses formes d'émoluments, l'émolument administratif est la forme la plus générale de rémunération de l'activité administrative. Il est perçu à raison d'un acte de l'administration – ainsi par exemple l'exercice d'une surveillance (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, n° 7.2.4.1 p. 364, citant la surveillance dont les banques ou les assurances font l'objet). Il est dû par l’administré qui a recours à un service public, que l’activité de l'Etat ait été déployée d’office ou que l’administré l’ait sollicitée, que l'administré en retire un avantage ou non (cf. Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle 1991, nos 2777 et 2780 p. 574 s., et les références citées; Hungerbühler, op. cit., p. 508 s.). Autre forme d'émolument, l'émolument de chancellerie est défini comme une contribution modique perçue pour rémunérer un acte de l'administration qui n'exige pas un examen ou un contrôle particulier (Oberson, op. cit., §1 n°7, réf. citées). Il en va notamment ainsi des montants réclamés pour la délivrance de photocopies (ATF 107 Ia 29 consid. 2c p. 32). Si l'acte implique un examen approfondi, que ce soit du point de vue technique, juridique ou d'un autre point de vue encore – ce qui exige normalement plus de temps ou un personnel qualifié, ou encore le concours de plusieurs personnes –, la rémunération n'a plus le caractère d'un émolument de chancellerie (arrêt FI.2002.0031 du 21 mars 2003 consid. 1b/aa; ATF 126 I 180 consid. 2a p. 183; 104 Ia 113 consid. 3 p. 115; 93 I 632 précité, dans lequel le Tribunal fédéral a considéré que la rémunération due à l'autorité dans la procédure de censure cinématographique n'avait pas le caractère d'un simple émolument de chancellerie).
c) Les différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence, qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). En outre, la plupart des contributions causales, en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de préférence, doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2 s.; Hungerbühler, op. cit., p. 512; cf. aussi ATF 135 I 130 consid. 2 p. 134; 129 I 346 consid. 5.1 p. 354).
d) Dans le cas d'espèce, le montant réclamé au recourant en contrepartie d'une intervention de police destinée à rétablir l’ordre et la tranquillité publics constitue clairement une taxe causale, plus précisément un émolument administratif ordinaire. En effet, les tâches dévolues à l'autorité dans une situation de ce type sont trop complexes pour que l'on puisse admettre que l'on se trouve en présence dans le cas d'un simple émolument de chancellerie (dans le même sens, arrêt GE.2007.0155 du 18 janvier 2008).
a) On rappelle au préalable que l’art. 1er al. 1 LPol confie à la police cantonale la mission générale d'assurer, dans les limites de la loi, le maintien de la sécurité et de l'ordre publics. La modification législative du 31 mars 2009, entrée en vigueur le 1er juillet 2009, a introduit l’art. 1b LPol, qui constitue la base légale, qui jusqu’alors faisait défaut (v. arrêts GE.2007.0251 du 19 février 2008; GE.2007.0155, déjà cité), permettant à la police cantonale de prélever des frais pour son intervention, lorsque la responsabilité des administrés est reconnue, en particulier lorsque leur comportement a mis en péril la stabilité de l’Etat ou les intérêts de tiers (cf. Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LPol en vue de percevoir des frais d’intervention, juillet 2008, n°98, p. 4).
En application de l’art. 1b al. 1 LPol, la police cantonale est ainsi autorisée à percevoir des frais pour son intervention, dans le cas où le comportement d'un administré contrevient aux règles fédérales et cantonales ou prévues par des dispositions communales; cette perception est effectuée une fois que l'éventuel jugement est définitif et exécutoire. Au sujet de cette disposition, l'exposé des motifs précise notamment ce qui suit (ibid.):
«Par intervention, il faut entendre d'une part, le déplacement des services de police, mais également tout le temps passé à la gestion du cas d'espèce, à savoir, entre autres, celui passé sur place à couvrir l'événement et rétablir l'autorité judiciaire, préfectorale ou communale. Le matériel utilisé (p. ex. test à l'éthylomètre) est aussi pris en compte.
En outre, cette disposition répond à la nécessité de répercuter les frais sur l'administré dont le comportement a engendré l'intervention des services de police.
En effet, les mesures nécessaires à l'élimination d'une situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur. Selon la jurisprudence, le perturbateur est celui qui a occasionné le dommage ou le danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité, soit le perturbateur par comportement. Les frais d'intervention de l'autorité doivent alors être mis à la charge de ce perturbateur (arrêt GE.2006.0137; GE.2006.0129).
Dans ce cadre, il n'y aura de facturation des frais d'intervention par la police cantonale que dans l'hypothèse où le destinataire est dénoncé, en parallèle, à l'autorité de poursuite ou de jugement, compétente pour réprimer le comportement de l'intéressé. Ainsi les frais de la police ne seront perçus que dans l'hypothèse où la responsabilité de celui-ci aura été confirmée au fond. Dans le cas contraire, s'il vient à être libéré de toute faute, la police cantonale renoncera, à son tour, à lui faire supporter les frais liés à son intervention.»
b) ll découle de ce qui précède que l'art. 1b al. 1 LPol définit clairement la qualité du contribuable quant aux frais d'intervention de la police puisqu'il mentionne l'administré dont le comportement a engendré l'intervention, à savoir le perturbateur par comportement. La jurisprudence le définit comme celui qui a occasionné un dommage ou un danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (ATF 139 II 106 consid. 3.1.1 p. 109; 127 I 60 consid. 5c p. 71; 122 II 65 consid. 6a p. 70). Selon l'art. 1b al. 1 LPol, il faut en outre que cette personne ait eu un comportement fautif et qu'elle ait été poursuivie pénalement et condamnée de ce fait (arrêt du Tribunal fédéral 2C_780/2015 du 29 mars 2016 consid. 3.3).
c) L’art. 1b al. 3 LPol précise que les frais peuvent être perçus sous forme de forfait (1ère phrase). Le montant maximal de celui-ci est de 3'000 fr. (2ème phrase). Les frais d'intervention de la police cantonale font l'objet de tarifs fixés par le Conseil d'Etat (art. 1b al. 5 LPol). L'art. 1er let. A du règlement du 23 mars 1995 fixant les frais dus pour certaines interventions de la police cantonale (RE-Pol; RSV 133.12.1) prévoit, au ch. 1, un tarif horaire par homme (de 45 à 120 fr.) et par véhicule (de 1 fr.10 à 2 fr.50) engagés, et au ch. 3, le prélèvement d'un forfait d'un montant de 200 fr. à 1'000 fr. auprès de chaque contrevenant ayant généré l'intervention des services de police pour troubles à l'ordre public, notamment. L'autorité de céans a déjà eu l'occasion de confirmer que le principe d'une facturation forfaitaire était possible puisqu'il permettait d'éviter les inéquités engendrées par un calcul individualisé (arrêts FI.2012.0053 du 27 décembre 2012 et FI.2012.0067 du 27 décembre 2012).
a) En l’occurrence, il ne fait aucun doute que le comportement du recourant a généré l’intervention de police à ********, place ********, vers 19h25. Sans doute, le recourant explique qu’il se serait blessé ce jour-là en saluant des amis et que, saignant abondamment, il se serait essuyé avec ses mains et ses bras. C’est en se dirigeant vers la fontaine publique pour se nettoyer qu’il aurait craché au sol le sang qu’il avait dans la bouche. Il aurait été interpellé à ce moment-là. Quoi qu’il en soit de ses explications et de celles, écrites, d’B.________, jointes au recours, le recourant ne peut de toute façon contester sérieusement avoir souillé la voie publique, ceci d’autant moins qu’il n’a pas fait opposition à l’ordonnance du 7 août 2017, rendue par la Commission de police ********, prononcée à son encontre pour contravention à l’art. 39 let. a RCP, de sorte que cette condamnation pénale est entrée en force. Par surabondance de moyens, on relève qu’aux termes du rapport du 15 mai 2017, le recourant aurait reconnu le bien-fondé de l’intervention de la police. Perturbateur par comportement, le recourant doit par conséquent également être recherché pour le paiement des frais d’intervention de police. Il ne peut s’y opposer en invoquant le paiement de l’amende et des frais de procédure pénale. En effet, la contravention au règlement communal de police doit être distinguée de l’émolument de la police cantonale.
b) Quant au montant réclamé au recourant dans la décision attaquée, il échappe à la critique. La loi prévoit expressément que les frais puissent être prélevés de manière forfaitaire (art. 1b al. 3, 1ère phrase LPol). La jurisprudence admet un certain schématisme dans la perception de la contribution causale et dans la fixation de son montant (cf. Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, rapport publié in: RDS 1992 II, p. 144 et ss, not. 173/174; références citées). Ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, le montant de 200 fr. constitue le minimum que l’autorité intimée peut exiger de chaque contrevenant ayant, à l’image du recourant, généré l'intervention des services de police pour troubles à l'ordre public (cf. art. 1er let. A ch. 3 RE-Pol).
Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Le sort du recours commande que le recourant en supporte les frais (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Police cantonale, du 23 juin 2017, est confirmée.
III. Les frais d’arrêt, par 300 (trois cents) francs, sont mis à la charge de A.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 décembre 2017
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.