TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 août 2016
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Robert Zimmermann, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________ à ********.
Autorité intimée
Service des automobiles et de la navigation, à Lausanne.
Objet
Émolument administratif
Recours A.________ c/ décision du Service des automobiles et de la navigation du 19 février 2016
Vu les faits suivants
A. Par ordonnance pénale du 4 mai 2015, le Préfet du district de Nyon (ci-après: le préfet) a reconnu A.________ coupable de violation des règles de la circulation routière et l’a condamné à une amende de 250 francs. Il était reproché à l’intéressé d'avoir circulé sur l’A1, à 4h55 le 28 février 2015, en étant inattentif à la route et à la circulation routière, et de ce fait d'avoir perdu la maîtrise de son véhicule plaques VD ********. Le 14 mai 2015, A.________ a fait opposition à cette ordonnance.
Entre-temps, le 5 mai 2015, le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: SAN) a informé A.________ de ce qu’il envisageait de prononcer une mesure de retrait de son permis de conduire. L’intéressé ne s’est pas déterminé. Il a été entendu par le préfet, à l'audience du 10 juin 2015. Au procès-verbal d’audience, A.________ a fait la déclaration suivante:
«Je conteste la mesure administrative qu'entend prendre le SAN à savoir un retrait de permis. Je vous prie de bien vouloir transmettre cette ordonnance pénale à cette autorité conformément à ce qui a été écrit dans leur courrier du 5 mai 2015: 'notre autorité retient l'état de fait établi par l'autorité pénale'.»
B. Par décision du 15 juin 2015, le SAN a prononcé à l’encontre de A.________ une mesure de retrait du permis de conduire d’un mois, à exécuter au plus tard du 12 décembre 2015 au 11 janvier 2016. Le SAN l’a également informé de ce qu’un émolument de 200 fr. lui serait facturé par courrier séparé. Cette décision mentionne la voie et le délai de réclamation; elle n’a pas été attaquée.
Par une nouvelle ordonnance pénale du 19 juin 2015, le préfet a prononcé la même sanction que dans la précédente ordonnance, en imputant les mêmes faits au prévenu. Le 18 juillet 2015, A.________ a adressé au préfet une opposition à l'ordonnance pénale du 19 juin 2015. Le 20 juillet 2015, le préfet lui a répondu qu'il maintenait son ordonnance, et que le dossier était transmis au Tribunal de police de l'arrondissement de Nyon, par l'intermédiaire du Ministère public. A.________ a ensuite été cité à comparaître à l'audience du Tribunal de police du 10 novembre 2015.
La facture pour l'émolument de décision, d'un montant de 200 fr., a été envoyée à A.________ par le SAN le 3 août 2015, avec un délai de paiement au 31 août 2015. Un rappel a été adressé à l’intéressé le 14 septembre 2015, avec délai de paiement au 30 septembre 2015.
C. Par courrier électronique du 23 septembre 2015, A.________ a requis du SAN qu’il renonce à lui réclamer le paiement de l'émolument jusqu'au jugement pénal. Le 1er octobre 2015, le SAN lui a répondu que sa décision du 15 juin 2015 était entrée en force, faute d'avoir été contestée dans les trente jours dès la notification, et que l'émolument était donc exigible. Par acte du 7 octobre 2015 adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), A.________ a recouru contre la décision du 15 juin 2015. Le recours a été enregistré sous n°CR.2015.0071. Par décision du 12 octobre 2015, le juge instructeur de la CDAP a rayé la cause du rôle, et l’a transmise d'office au SAN, comme objet de sa compétence, sans frais ni dépens.
Le 10 novembre 2015, le SAN a adressé à A.________ une correspondance, aux termes de laquelle:
«Nous accusons réception de la décision du Tribunal cantonal, Cour de droit administratif, du 12 octobre 2015.
A cet égard, nous vous confirmons que notre décision du 15 juin 2015 est entrée en force faute d’avoir été contestée en temps utile, par le biais d’une réclamation sommairement motivée. Celle-ci est donc maintenue, ainsi que l’émolument qu’elle entraîne.»
D. Par jugement du 10 novembre 2015, le Tribunal de police de l’arrondissement de La Côte a libéré A.________ du chef de prévention de violation des règles de la circulation routière et a laissé les frais de justice à la charge de l’Etat. Le 17 novembre 2015, le Ministère public central a appelé dudit jugement.
E. Le 21 janvier 2016, le SAN a fait notifier à A.________ un commandement de payer, poursuite n°********, d’un montant de 200 fr., portant intérêt à 5% l’an dès le 22 octobre 2015, auquel l’intéressé a fait opposition. Le 19 février 2016, le SAN a rendu la décision suivante:
« (…)
Nous nous référons à notre facture du 3 août 2015, au 1er rappel du 14 septembre 2015, au 3ème rappel (solde de facture ouvert) du 12 octobre 2015 ainsi qu'au commandement de payer cité en titre concernant les montants suivants:
Ordonnance mesure adm Décision retirant le droit de conduire + CHF 200.00
Frais commandement de payer n° ******** + CHF 33.30
Total CHF 233.30
Nous constatons qu'à ce jour, cette facture est toujours impayée malgré nos divers rappels et la poursuite qui vous a été adressée.
Nous vous informons que le montant dû se base sur le Règlement fixant la taxe des véhicules automobiles et des bateaux et/ou sur le Règlement sur les émoluments perçus par le service des automobiles et de la navigation, que vous pouvez consulter sur notre site internet www.vd.ch/san, sous la rubrique «taxes», ou que nous vous enverrons volontiers sur requête. Dès lors, cette somme est légalement due.
Nous vous invitons à régler ce montant d'ici le 19 mars 2016. A défaut, nous nous verrons malheureusement dans l'obligation de requérir la levée de l'opposition auprès de la Justice de Paix, ce qui entraînera des frais supplémentaires, à votre charge.
(…)»
Cette décision mentionne la voie et le délai de recours. Elle précise en outre qu’elle est assimilée à un jugement exécutoire, vu l’art. 80 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP; RS 281.1). Elle a été notifiée par pli recommandé à A.________, qui a retiré celui-ci au guichet, le 29 février 2016.
F. Le 29 mars 2016, A.________ a recouru contre la décision du 19 février 2016. Il conclut, principalement, à son annulation et au renvoi de la cause au SAN pour qu'il statue à nouveau après avoir suspendu la procédure administrative (portant sur l'émolument litigieux) jusqu'à droit connu dans la procédure pénale; à titre subsidiaire, il demande le renvoi de la cause au SAN pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le SAN propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Bien qu’un délai lui ait été imparti à cet effet, A.________ ne s’est pas déterminé sur la réponse du SAN.
G. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
a) La décision attaquée dans le cas d’espèce n'est pas une mesure de retrait de permis ou d’interdiction de conduire prononcée à l’égard d’un conducteur au sens de l’art. 21 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV 741.01), de sorte qu'elle n'est pas susceptible de réclamation (art. 21 al. 2 LVCR). Elle peut donc faire l’objet d’un recours direct au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), lequel s’exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée (arrêts FI.2016.0041 du 23 juin 2016; FI.2014.0118 du 20 mars 2015; CR.2013.0048 du 29 août 2013; CR.2012.0074 du 11 mars 2013).
b) Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
Le recours est dirigé contre la décision du 19 février 2016 réclamant au recourant un émolument de 200 fr. pour le retrait de son permis de conduire, prononcé le 15 juin 2015, et le remboursement de frais de la poursuite, par 33 fr., introduite pour obtenir le paiement de cet émolument.
a) Conformément au règlement du 7 juillet 2004 sur les émoluments perçus par le SAN (RE-SAN; RSV 741.15.1), la décision de retrait du permis ou interdiction de conduire est assujettie à un émolument de 200 fr. (art. 23 let. b RE-SAN). Des frais sont prélevés pour les rappels de facture (art. 3 al. 2 RE-SAN).
L’émolument administratif est la contrepartie financière due pour la prestation ou l’avantage accordés par l’Etat. Il doit respecter le principe d’équivalence, selon lequel le montant de la contribution exigée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie, ainsi que le principe de la couverture des frais, selon lequel le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133/134; 129 I 346 consid. 5.1 p. 354).
De manière générale, les émoluments fixés par le RE-SAN respectent les principes de la couverture des frais et de l’équivalence (cf., en dernier lieu, les arrêts FI.2015.0145 du 4 avril 2016; FI.2014.0118 du 20 mars 2015 et FI.2013.0068 du 4 novembre 2013 et les références citées). Il en va de même des frais de rappel, d'un montant de 25 fr. pour un rappel et une sommation (arrêts FI.2014.0118 du 20 mars 2015 et GE.2008.0223 du 27 février 2009).
b) En l’occurrence, la décision attaquée, du 19 février 2016, fait suite à la décision de retrait du permis de conduire, du 15 juin 2015. Or, cette dernière décision est aujourd’hui définitive, faute pour le recourant d’avoir formé une réclamation à son encontre. On rappelle à cet égard que la décision de retrait du permis de conduire peut faire l’objet d’une réclamation (art. 21 al. 2 LVCR). Le délai de réclamation est de trente jours dès la notification (art. 68 al. 1 LPA-VD). Ces indications figuraient expressis verbis au pied de la décision du 15 juin 2015. Ce nonobstant, aucune réclamation n’a été formée contre cette décision.
Le recourant tente de remettre en cause l'entrée en force de la décision du 15 juin 2015. Selon ses explications, il n’était pas nécessaire pour lui de s’opposer formellement à cette mesure de retrait, dès lors qu’il avait déjà manifesté, lors de l‘audience préfectorale du 10 juin 2015, sa volonté de contester la mesure de retrait que s’apprêtait à prendre l’autorité intimée à son encontre. Le recourant invoque le principe de la bonne foi, lequel protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, notamment lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (cf. ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72/73; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 129 II 361 consid. 7.1 p. 381 et les arrêts cités). Il fait valoir que le préfet se serait engagé à transmettre à l’autorité intimée sa "contestation formelle" de la décision administrative de retrait de permis, ce qu'il aurait ensuite omis de faire.
Cette argumentation n'est d'aucun secours au recourant.
En effet, d'une part, formellement, la présente procédure de recours porte sur la décision de l'autorité intimée du 19 février 2016. A supposer que l'acte du recourant doive également être traité comme un recours pour déni de justice formel (refus de l'autorité intimée de rendre une décision sur réclamation contre son prononcé du 15 juin 2015), il faut relever que le recourant a déjà soulevé les mêmes moyens dans son recours à la Cour de céans du 7 octobre 2015. Or, il n'a pas recouru contre la décision du juge instructeur du 12 octobre 2015; il n'a pas davantage contesté le courrier du SAN du 10 novembre 2015 ou demandé le prononcé d'une décision formelle munie des voies de droit.
D'autre part, matériellement, on ne voit pas comment la prétendue omission du préfet aurait obligé l'autorité intimée d'admettre l'existence d'une réclamation à l'encontre de son prononcé du 15 juin 2015 et de statuer sur cette dernière. En effet, il ressort du procès-verbal de l'audience du 10 juin 2015 produit par le recourant (document au demeurant dépourvu de signatures) que celui-ci a prié le préfet de bien vouloir "transmettre cette ordonnance pénale à cette autorité [i. e. le SAN] conformément à ce qui a été écrit dans leur courrier du 5 mai 2015: 'notre autorité retient l'état de fait établi par l'autorité pénale'" (cf. ci-dessus, partie "Faits", let. A). Or, l'ordonnance pénale que le préfet a prononcée le 19 juin 2015, à la suite de l'audience du 15 juin 2015, a bel et bien été transmise à l'autorité intimée. Le recourant semble certes affirmer maintenant que c'était le procès-verbal de l'audience – en tant qu'il consignait sa déclaration selon laquelle il "contest[ait] la mesure administrative qu'entend prendre le SAN à savoir un retrait de permis" – qui aurait dû être transmis à l'autorité intimée. Cette argumentation perd de vue qu'une telle déclaration faite au procès-verbal (document qui, encore une fois, ne comporte pas de signatures, si l'on en juge par la copie produite par le recourant) tenu dans une autre procédure, avant même que la décision que l'intéressé affirmait vouloir contester ne lui ait été notifiée, ne saurait valoir réclamation au sens des art. 66 ss LPA-VD (cf. not. les exigences de forme posées par l'art. 68 al. 1 LPA-VD: "La réclamation s'exerce par acte écrit et sommairement motivé dans les trente jours dès la notification de la décision attaquée"). En outre, l'autorité pénale n'avait pas à sauvegarder les droits du recourant dans une autre procédure, comme aurait dû le faire un mandataire privé.
Il appartenait ainsi au recourant de former une réclamation en bonne et due forme contre la décision du 15 juin 2015, ce qu'il n'a pas fait.
c) Par conséquent, la décision de retrait de permis du 15 juin 2015 étant définitive, l’autorité intimée était en droit de prélever un émolument pour l'activité déployée. Le recourant ne soutient à juste titre pas que le montant de 200 fr. perçu ne serait pas conforme à l'art. 23 let. b RE-SAN ou qu'il serait trop élevé au regard des principes d'équivalence et de couverture des coûts. De même, c’est à bon droit qu’en application de l’art. 2 al. 2, 3ème phrase, RE-SAN, les frais de poursuites, par 33 fr., ont été mis à la charge du recourant, un commandement de payer ayant dû lui être notifié. Le recours ne peut, sur ce point, qu’être rejeté.
Le recourant reproche en outre à l'autorité intimée de n'avoir pas suspendu la procédure administrative ouverte à son encontre, ainsi que la procédure de prélèvement de l’émolument qui lui est réclamé, jusqu'à droit connu sur le plan pénal.
a) aa) En matière de répression des infractions relatives à la circulation routière, le droit suisse connaît le système de la double procédure pénale et administrative: le juge pénal se prononce sur les sanctions pénales (amende, peine pécuniaire, travail d'intérêt général ou peine privative de liberté) prévues par les dispositions pénales de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR ; RS 741.01), soit ses art. 90 et ss, et par le Code pénal du 21 décembre 1937 ([CP; RS 311.0]; art. 34 ss, 106 et 107 CP), tandis que les autorités administratives compétentes décident de mesures administratives (avertissement ou retrait de permis) prévues par les art. 16 ss LCR (ATF 137 I 363 consid. 2.3 p. 366). Une certaine coordination s'impose entre ces deux procédures. Aussi le droit cantonal prévoit-il que l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante (art. 25 LPA-VD).
Il reste que le jugement pénal ne lie en principe pas l’autorité administrative. Celle-ci ne doit toutefois pas s'écarter, sans raisons sérieuses, des faits constatés par le juge pénal, ni de ses appréciations juridiques. Elle ne le fera que si elle est en mesure de fonder sa décision sur des constatations de fait inconnues du juge pénal ou qu'il n'a pas prises en considération, s'il existe des preuves nouvelles dont l'appréciation conduit à un autre résultat, si l'appréciation à laquelle s'est livré le juge pénal se heurte clairement aux faits constatés ou si le juge pénal n'a pas élucidé toutes les questions de droit, en particulier celles qui touchent à la violation des règles de circulation (ATF 139 II 95 consid. 3.2 p. 101/102; 136 II 447 consid. 3.1 p. 451; 129 II 312 consid. 2.4 p. 315, et les arrêts cités).
bb) Autre est la question de savoir si un justiciable peut obtenir le réexamen ou la révision d'un prononcé administratif sur la base d'un prononcé pénal ultérieur qui lui est favorable.
En principe, un jugement pénal postérieur à la décision administrative ne constitue pas en soi un fait nouveau justifiant la révision de la décision de retrait du permis de conduire (arrêts CR.2010.0054 du 14 janvier 2011, consid. 2; CR.1997.0320 du 30 octobre 2001, consid. 2; CR.1997.0053 du 12 juin 1997, consid. 3b; CR.1993.0351 du 2 décembre 1993, consid. 1). Que le juge pénal apprécie différement les faits que le SAN n’est pas davantage un fait nouveau au sens de l’art. 64 al. 2 LPA-VD (arrêts CR.2010.0054 et CR.1993.0351, précités). Exceptionnellement, toutefois, la révision de la décision de retrait du permis est envisageable lorsque les faits ou moyens de preuve nouveaux apparus dans la procédure pénale n’ont pas pu être invoqués dans la procédure de recours ouverte contre la décision dont la révision est demandée (arrêt CR.1997.0320, précité, consid. 2, et les références citées; décision rendue le 19 août 1988 par l’ancienne Commission de recours en matière de circulation, in: RDAF 1989 p. 139). Le Tribunal cantonal a confirmé depuis lors cette jurisprudence (arrêt CR.2013.0096 du 12 novembre 2013).
b) En l'occurrence, l'autorité intimée jouit d'une certaine liberté d'appréciation s'agissant du point de savoir s'il convient de suspendre la procédure administrative dans l'attente de l'issue de la procédure pénale (voir la formulation potestative de l'art. 25 LPA-VD). Dans le cas particulier, la procédure administrative n'a pas été suspendue et s'est achevée par la décision de retrait de permis du 15 juin 2015, non contestée et partant entrée en force. Dans ces conditions, le fait que la procédure de perception de l'émolument – dû pour le prononcé de ladite décision – n'a pas non plus été suspendue, n'est pas critiquable. Le recours est donc mal fondé sur ce point également.
Quant à savoir si, dans l'hypothèse où le jugement du Tribunal d’arrondissement de La Côte du 10 novembre 2015 était confirmé en appel – ce que l’on ignore –, le recourant pourrait éventuellement obtenir le réexamen ou la révision des décisions administratives, on renvoie au consid. 3a/bb ci-dessus.
Il suit de ce qui précède que le recours ne peut qu’être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Les frais d’arrêt seront mis à la charge du recourant, qui succombe (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service des automobiles et de la navigation, du 19 février 2016, est confirmée.
III. Les frais d’arrêt, par 300 (trois cents) francs, sont mis à la charge de A.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 août 2016
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.