TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 juin 2016
Composition
M. Eric Kaltenrieder, président; M. Alain Maillard et M. Cédric Stucker, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
A. X.________, à 1********,
Autorité intimée
Municipalité de L'Abbaye, à l'Abbaye
Objet
Taxe ou émolument cantonal (sauf véhicules)
Recours A. X.________ c/ décision de la Municipalité de L'Abbaye du 28 janvier 2016 (facture de 3'700 fr.)
Vu les faits suivants
A. A. X.________ est propriétaire sur le territoire de la Commune de L'Abbaye, dans la localité de 1********, de la parcelle no 2********. B. Y.________ Z.________ est propriétaire de la parcelle voisine no 3********.
B. Dans le courant de l'année 2012, B. Y.________ Z.________ a fait construire sur sa propriété un parking souterrain. La réalisation de ce projet a notamment entraîné des travaux de terrassement. Un arrangement a été conclu entre B. Y.________ Z.________ et A. X.________, en vertu duquel ce dernier a accepté en particulier que la terre excavée de la parcelle n°3******** soit entreposée sur sa propre parcelle n°2********, en contrepartie de quoi il a pu disposer de cette terre pour réaliser sur sa parcelle des travaux d'aplanissement de son terrain.
Après la réalisation des travaux menés sur chacune des parcelles, la configuration présentée par le terrain le long de la limite de propriété a suscité des discussions entre les deux propriétaires. Le litige portait notamment sur un talus aménagé par A. X.________, qui empiétait sur la parcelle de sa voisine. Aucun accord n'est intervenu à ce stade.
Le 16 avril 2014, B. Y.________ Z.________ est intervenue auprès de la Municipalité de L'Abbaye (ci-après: la municipalité), qui, par décision du 30 avril 2014, a ordonné à A. X.________ de procéder à la remise en état de son terrain dans un délai de trois mois.
Parallèlement, une procédure devant le Juge de paix des districts du Jura-Nord vaudois et du Gros-de-Vaud a été introduite par A. X., qui réclamait que B. Y. Z.________ construise un muret ou tout autre ouvrage jugé suffisant.
Le 28 août 2014, la municipalité a rendu une nouvelle décision, par laquelle elle a suspendu l'ordre de remise en état jusqu'à droit connu sur la procédure en cours devant la justice de paix.
C. Le 29 septembre 2014, B. Y.________ Z.________ a contesté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). La cause a été enregistrée sous la référence AC.2014.0338.
La cour a tenu audience le 12 juin 2015. La conciliation, tentée, a abouti à la transaction suivante:
I.A. X.________ s'engage à retirer le talus de telle sorte qu'il n'empiète plus sur la parcelle 3*****, la pente actuelle étant maintenue et le sommet étant reculé d'autant.*
*II.*A. X.________ exécutera ses travaux dans les règles de l'art, sous sa responsabilité, d'ici au 30 septembre 2015. B. Y.________ Z.________ autorisera en tout temps l'accès à sa propriété pour l'exécution desdits travaux; elle enlèvera notamment la palissade en bois se trouvant à proximité du talus pour la durée des travaux.
*III.*A. X.________ assumera les frais de ces travaux. Pour sa part, B. Y.________ Z.________ participera aux coûts de ceux-ci par un versement unique et forfaitaire de 3'500 (trois mille cinq cents) francs, montant payable d'ici le 30 juin 2015 en main de M. A. X.________.
*IV.*A la fin des travaux, les parties s'engagent à établir un procès-verbal de réception en présence du syndic C.________ et du géomètre D.________.
*V.*Les parties précisent que la terre et les matériaux retirés pour l'exécution du chiffre I ci-dessus pourront rester et seront étalés sur la planie.
*VI.*Au vu de l'accord qui précède, la municipalité par son syndic déclare révoquer les décisions des 30 avril et 28 août 2014. B. Y.________ Z.________ déclare retirer son recours. Chaque partie garde ses frais et renonce à des dépens pour le surplus.
*VII.*Les parties par leurs conseils adresseront à la Justice de paix des districts du Jura, Nord vaudois et Gros-de-Vaud une déclaration de transaction (...) invitant le Juge à rayer la cause du rôle. Chaque partie garde ses frais et renonce à des dépens pour cette procédure également.
Par décision du 22 juin 2015, le juge instructeur a pris acte du retrait du recours et rayé la cause du rôle.
D. Le 27 octobre 2015, la municipalité a été avisée de la fin des travaux de retrait du talus.
Le 10 novembre 2015, le syndic C.________ et le géomètre D.________ se sont rendus sur place pour vérifier les travaux accomplis. Ils ont constaté qu'il restait encore à enlever les cailloux sur la surface traitée, à remettre en place la barrière séparant les deux propriétés et à replanter trois arbrisseaux. Afin, selon le procès-verbal établi, de "clore cette affaire au plus vite, vu la période hivernale imminente", ils ont décidé d'un commun accord de mandater directement l'entreprise E.________ SA pour ces travaux.
Le 14 décembre 2015, la municipalité a reçu de l'entreprise E.________ SA la facture relative à ces derniers travaux. Celle-ci s'élevait à un montant de 3'700 francs. La municipalité l'a réglée le 2 février 2016.
Le 28 janvier 2016, la municipalité a adressé à A. X.________ une lettre ainsi libellée:
"Par la présente [...], nous vous informons de ce qui suit:
· En date du 18 janvier 2016, la Municipalité a décidé de vous retourner la facture de fr. 3'700.-. Dans un premier temps, notre autorité a avancé ce montant par souci de régularité avec l'entreprise concernée.
Nous appliquons ainsi la décision de la Cour de droit administratif et public, comme précisé dans la décision du juge instructeur du 22 juin 2015 au § III.
Ces dispositions peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public [...]."
E. Le 17 février 2016 (date du cachet postal), A. X.________ a saisi la CDAP d'un recours contre cette lettre qu'il qualifiait de décision. L'acte, qui ne comportait ni conclusions, ni motifs, a été régularisé dans le délai imparti. Le recourant a fait valoir avoir respecté les termes de la transaction du 12 juin 2015. Il n'avait pas à prendre en charge d'autres frais. Il a dès lors conclu à l'annulation de la décision attaquée.
Dans sa réponse du 7 avril 2016, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Les écritures déposées dans le cadre de la cause AC.2014.0338 ont été versées au dossier.
La cour a statué par voie de circulation, sans autre mesure d'instruction.
Considérant en droit
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) A teneur de l'art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
L'art. 3 LPA-VD définit la décision en ces termes:
"1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3 Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."
La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174).
b) En l'espèce, de prime abord, on ne voit pas en quoi le fait de retourner au recourant la facture d'une entreprise privée constituerait une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.
Toutefois, à l'analyse des pièces du dossier, on constate que c'est en fait l'autorité intimée, par son syndic, qui a mandaté directement l'entreprise en question pour terminer les travaux de remise en état du talus séparant la propriété du recourant de celle de B. Y.________ Z.________. Elle a estimé en effet lors de l'inspection locale du 10 novembre 2015 que les travaux effectués par l'intéressé n'étaient pas suffisants et ne respectaient pas les termes de la transaction judiciaire du 12 juin 2015.
L'acte attaqué doit ainsi être considéré comme une décision sur les frais suite à l'exécution par substitution du chiffre I de la transaction judiciaire du 12 juin 2015. Le recours auprès de la CDAP est dès lors ouvert. Pour le surplus, l'acte du 17 février 2016, qui ne comportait ni conclusions, ni motifs, a été régularisé dans le délai imparti. Il a de plus été déposé dans le délai prescrit par l'art. 95 LPA-VD. En tant que destinataire de la décision attaquée, le recourant dispose par ailleurs manifestement de la qualité pour agir.
Il convient ainsi d'entrer en matière.
a) L'exécution des décisions – auxquelles sont assimilées les transactions passées devant une autorité de juridiction administrative (cf. dans ce sens, Benoît Bovay, Procédure administrative, 2ème éd., Berne 2015, p. 405) – non pécuniaires est réglée par l'art. 61 LPA-VD, dont la teneur est la suivante:
"1 Pour exécuter les décisions non pécuniaires, l’autorité peut procéder:
a. à l’exécution directe contre la personne de l’obligé ou de ses biens;
b. à l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de l’obligé.
2 L’autorité peut au besoin recourir à l’aide de la police cantonale ou communale.
3 Avant de recourir à un moyen de contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai approprié pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il peut encourir.
4 S’il y a péril en la demeure, l’autorité peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement l’obligé.
5 Les frais mis à la charge de l’obligé sont fixés par décision de l’autorité."
L'exécution par équivalent est l'un des trois moyens d'exécution forcée dont dispose l'autorité, les deux autres étant la contrainte directe et l'exécution immédiate. Elle correspond à l'ensemble des actes par lesquels les agents de l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette tâche remplissent une obligation à la place de l'obligé et à ses frais (ATF 105 Ib 343). Exceptés les cas d'urgence, elle comprend plusieurs phases: premièrement, la prise d'une décision de base avec sommation et menace d'exécution par substitution (art. 61 al. 3 LPA-VD); deuxièmement, la constatation de l'inexécution et la décision de confier les travaux à un tiers; troisièmement, la décision sur les frais suite à l'exécution (art. 61 al. 5 LPA-VD). Même si la deuxième phase ne figure pas clairement à l'art. 61 al. 1 LPA-VD, il est admis que chacune de ces phases constitue une nouvelle décision susceptible de recours (arrêts AC.2008.0014 du 31 octobre 2008 consid. 6 et les références citées). Selon la jurisprudence toutefois, une décision qui ne fait qu'ordonner l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499 et arrêts AC.2008.0135 du 5 février 2009 consid. 2; AC.2004.0295 du 5 août 2005 et AC.2005.0052 du 29 avril 2005 consid. 2). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 314; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 994). Partant, la validité de la décision de base (Sachverfügung) ne pourra plus être remise en question aux stades ultérieurs de la procédure, sauf en cas de nullité ou de violation d'une liberté publique inaliénable et imprescriptible (ATF 105 Ia 15 consid. 3 et références; André Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 638 s.). En revanche, les conditions de l’exécution par substitution, soit le choix de l’entrepreneur, ainsi que les délais et modalités d’exécution, peuvent être contestés dans la mesure où ils n’ont pas été définis par la décision de base (arrêt AC.2009.0247 du 30 mars 2010 consid. 1). La présence d’indications telles que le coût probable des travaux de démolition ne saurait être érigée en condition de validité de la décision d’exécution (arrêts AC.2010.0185 du 6 décembre 2010 consid. 5; AC.2009.0247 du 30 mars 2010). Le contrôle de la proportionnalité de la mesure reste quant à lui garanti, puisque les recourants peuvent, à réception de la décision arrêtant les frais mis à leur charge, faire recours s'ils estiment excessifs les coûts de l'exécution par équivalent (André Grisel, op. cit., p. 639; art. 61 al. 5 LPA-VD).
L'autorité peut faire procéder à l'exécution par équivalent sans sommation préalable s'il y a péril en la demeure (art. 61 al. 4 LPA-VD) ou lorsqu'il est d'emblée clair que l'intéressé n'obtempérera pas à l'injonction parce qu'il n'a pas les moyens ou la volonté nécessaires (ATF 105 Ib 343 consid. 4b; 94 I 403 consid. 3 p. 408; 91 I 295 consid. 3a). Même si cette dernière circonstance n’est pas mentionnée à l’art. 61 LPA-VD, il faut considérer qu’elle garde sa pertinence, à l’instar de ce qui est le cas en droit fédéral par rapport à l’art. 41 al. 2 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) dont la teneur est similaire (arrêt AC.2010.0185 du 6 décembre 2010 consid. 3 en référence à l'ATF 105 Ib 343 consid. 4c; arrêt GE.2011.0124 du 17 avril 2012 consid. 5a).
b) En l'espèce, le recourant et sa voisine étaient en litige au sujet d'un talus séparant les deux propriétés. Ils l'ont réglé en concluant une transaction judiciaire dans le cadre de la procédure AC.2014.0338. Le recourant s'est ainsi engagé à retirer à ses frais le talus litigieux, de telle sorte qu'il n'empiète plus sur la parcelle de sa voisine, la pente étant maintenue et le sommet étant reculé d'autant. Il devait exécuter ces travaux jusqu'au 30 septembre 2015.
Le 10 novembre 2015, le syndic s'est rendu sur place pour vérifier les travaux entrepris. Il a estimé que ceux-ci n'étaient pas suffisants. Il restait encore à son sens à enlever les cailloux sur la surface traitée, à remettre en place la barrière séparant les deux propriétés et à replanter trois arbrisseaux. La municipalité a mandaté directement une entreprise pour réaliser ces derniers travaux. Conformément à l'art. 61 al. 3 LPA-VD, elle aurait dû toutefois au préalable sommer le recourant de les effectuer lui-même, en le menaçant en cas d'inexécution de recourir à l'exécution par équivalent. Il n'y avait en effet pas péril en la demeure au sens de l'art. 61 al. 4 LPA-VD. Il n'était par ailleurs pas d'emblée clair que le recourant n'obtempérerait pas à l'injonction. Ce n'est que dans un deuxième temps, en cas d'inexécution dans le délai imparti, que la municipalité aurait pu ordonner l'intervention d'une entreprise tierce, en rendant une décision sujette à recours que le recourant aurait pu contester, en remettant notamment en cause le choix de l'entrepreneur ou les modalités d'exécution.
Force est ainsi de constater que l'autorité intimée n'a pas respecté les exigences légales et jurisprudentielles en matière d'exécution par substitution. Elle a privé le recourant de la possibilité de contester que la remise en place notamment de la barrière séparant les deux propriétés fasse partie des travaux qu'il s'était engagé à réaliser aux termes de la transaction judiciaire du 12 juin 2015. Dans la mesure où l'autorité intimée ne pouvait pas faire abstraction de la phase de sommation prévue par l'art. 61 al. 3 LPA-VD et mandater directement l'entreprise E.________ SA, les frais des travaux engagés par cette dernière ne peuvent pas être mis à la charge du recourant (pour un cas similaire, cf. arrêt GE.2011.0124 du 17 avril 2012 consid. 7).
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée.
Les frais de la cause sont mis à la charge de l'autorité intimée, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD).
Il n'est pas alloué de dépens, le recourant ayant procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 10 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 – TFJDA; RSV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de L'Abbaye du 28 janvier 2016 est annulée.
III. Les frais de la cause, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de la Commune de L'Abbaye.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 juin 2016
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.