TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 août 2013
Composition
M. Pierre-André Berthoud, président; M. Bernard Jahrmann et M. Nicolas Perrigault, assesseurs; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.
Recourante
X.________ SA, à 1******** (BE), représentée par X.________ SA, Legal Services & Regulatory Affairs, Mme Y.________, à Berne,
Autorité intimée
Commission permanente de recours en matière d'impôts communaux et informatique de Vallorbe, à Vallorbe.
Autorité concernée
Commune de Vallorbe, à Vallorbe
Objet
Recours X.________ SA c/ décision de la Commission permanente de recours en matière d'impôts communaux et informatique de Vallorbe du 21 décembre 2012 (taxes pour l'octroi d’une autorisation d’installer et d’exploiter des lignes de télécommunication)
Vu les faits suivants
A. En vue de l'extension de son réseau à fibre optique, X.________ SA (ci-après: X.________) a demandé à la Commune de Vallorbe, le 27 mai 2011, un "permis de fouille sur le domaine public", afin d'être autorisée à faire des travaux sur des canalisations existantes à la rue de l'Ancienne-Poste et à la rue des Eterpaz.
Le 21 juin 2011, la Commune de Vallorbe a transmis à X.________ un permis de fouille qu'elle lui demandait de signer et lui retourner pour contresignature. Le permis prévoyait qu'il serait facturé à X.________ deux francs le m2 de fouille/sondage par jour pendant la durée du permis – en l'occurrence vingt-et-un jours -, ainsi qu’une taxe supplémentaire de 20 fr. par jour de retard.
Par courrier du 12 juillet 2011, X.________ a contesté que la Commune de Vallorbe lui facture un montant par m2 de fouille ainsi qu'une taxe supplémentaire par jour de retard. Elle a relevé que l’utilisation du domaine public était exclusivement régie par la loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10), dont l’art. 35 prévoyait l'obligation pour le propriétaire d'un terrain qui faisait partie du domaine public d’autoriser l’installation et l’exploitation de lignes, une procédure d’autorisation simple et rapide ainsi que l’interdiction d’exiger un dédommagement pour l’utilisation du fonds. Elle a en conséquence demandé à la commune de lui délivrer un permis de fouille respectant ces principes.
Le 9 août 2011, la Commune de Vallorbe a transmis à X.________ vingt-neuf permis de fouille, soit un par sondage, qu'elle lui demandait de signer et de lui retourner pour contresignature. Les permis prévoyaient que X.________ payerait un émolument en vue de couvrir les frais de délivrance de l'autorisation de 95 francs ainsi qu’une taxe de deux francs le m2 de fouille/sondage par jour pendant la durée du permis pour l’entrave à l’usage du domaine public.
Dans une lettre adressée le 12 août 2011 à la Commune de Vallorbe, X.________ a relevé que les travaux projetés ne nécessitaient pas la délivrance de vingt-neuf permis de fouille, qu'en prélevant une taxe pour chaque ouverture, la commune ne calculait pas l'émolument en fonction de la difficulté de l'acte administratif lui-même, mais en fonction du nombre de fouilles effectuées, et que cette façon de procéder violait le droit fédéral, et elle a demandé à la commune de lui délivrer un permis de fouille respectant les principes posés par ce dernier.
Le 12 septembre 2011, la Commune de Vallorbe a transmis à X.________ un nouveau permis de fouille qu'elle lui demandait de signer et de lui retourner pour contresignature. Le permis prévoyait une facturation sur la base de 95 fr. de l'heure, soit 95 fr. pour l'établissement du permis de fouille (une heure) et 1'092 fr. 50 pour la surveillance de la bonne exécution des travaux (trente minutes par sondage, pour vingt-trois sondages, soit onze heures et trente minutes), soit un total de 1'187 fr. 50 auquel s'ajouterait, à la fin du chantier, la facturation des prestations du Service de police municipal à 92 fr./heure. La commune a en outre rappelé qu’aucun chantier ne pouvait être entrepris sans la signature du permis de fouille par X.________ et la contre-signature de la commune.
X.________ a interjeté recours le 3 octobre 2011 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), en concluant notamment à l’annulation de la décision et en demandant des mesures provisionnelles. Par décision sur mesures provisionnelles du 18 octobre 2011, le juge instructeur de la CDAP a prononcé la levée partielle de l’effet suspensif dans le sens où le permis de fouille du 12 septembre 2011 était exécutoire, hormis pour la perception d’éventuels frais de surveillance.
X.________ a entrepris les travaux projetés, lesquels se sont terminés à la fin du mois de mars 2012.
Le 13 août 2012, la Commune de Vallorbe a adressé à X.________ la nouvelle facture suivante:
Permis de fouille à la rue des Eterpaz et de l'Ancienne-Poste
Etablissement de 29 permis de fouilles (selon la loi sur les routes et tarif RPGA communal) situées à divers endroits de la localité 9 h. 50 à CHF 50.--
475.00
Contrôles à la fin des travaux selon décompte annexé Chantier rue des Eterpaz – rue de l'Ancienne-Poste Début du chantier le mercredi 2 mars 2012 47.50 kilomètres à CHF 0.70
1,225.00 33.25
Dédommagement pour l'indisponibilité des places de parc: 5 places x 12 m2 de surface par place x CHF 0.20/m2 x 15 jours
180.00
1,913.25
Le décompte cité dans le document était le suivant:
X.________ a contesté cette nouvelle facture dans ses observations complémentaires du 13 septembre 2012.
Dans son arrêt du 24 septembre 2012 (AC.2011.0243), la CDAP a jugé que la cause devait être renvoyée à la Commission permanente de recours en matière d'impôts communaux et informatique de la Commune de Vallorbe (ci-après: la Commission de recours), autorité compétente en matière de recours contre une décision prise en matière de taxe spéciale.
B. Le 21 décembre 2012, la Commission de recours a pris la décision dont le dispositif est le suivant:
"Pour ces motifs, la Commission décide:
La Bourse communale de Vallorbe envoie à X.________ une facture de 1'187 fr. 50 (taxes communales spéciales pour l'octroi et le suivi de 29 permis de fouille).
Il n'est pas perçu d'émolument."
S'agissant du montant de 1'187 fr. 50, elle a relevé que, conformément à l'art. 35 al. 4 LTC (qui prescrit que la procédure régissant la délivrance de l’autorisation est simple et rapide, qu'il peut être perçu des émoluments en vue de couvrir les frais, mais qu'il ne peut être exigé de dédommagement pour l’utilisation d’un fonds, à moins que celle-ci n’entrave l’usage du domaine public), la Commune de Vallorbe avait appliqué une procédure simple et rapide et avait demandé à percevoir des émoluments visant à couvrir ses frais. II était en effet de sa responsabilité, vu l’ampleur du chantier, touchant plusieurs kilomètres du territoire communal, d’étudier et de suivre toutes les interventions nécessaires, et par conséquent de délivrer vingt-neuf permis de fouille, puis de contrôler la bonne exécution de chacune de ces fouilles. Par ailleurs, au vu des nombreux désagréments causés par les fouilles à plusieurs endroits du village, le dédommagement demandé pour l’indisponibilité de cinq places de parc constituait un minimum. La Commission de recours a également expliqué que la Commune de Vallorbe avait établi la seconde facture de 1'913 fr. 25 en application de l’art. 4 al. 1er de la loi cantonale sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11) (qui prescrit que les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières) et du Règlement de la commune concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière de police des constructions et d’aménagement du territoire approuvé par le Conseil d'Etat le 5 juin 2000, qu'elle avait dû en calculer le montant en tenant compte du travail effectif fourni par le Bureau technique communal ainsi que des désagréments causés par les fouilles. Ce montant de 1’913 fr. 25 paraissait correct à la Commission de recours. Toutefois, dès lors qu'il s’agissait d’une seconde facture envoyée après recours, l’art. 83 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative vaudoise (LPA-VD; RSV 173.36) (selon lequel, en lieu et place de ses déterminations, l’autorité intimée peut rendre une nouvelle décision partiellement ou totalement à l’avantage du recourant) n'était manifestement pas respecté. La Commission de recours devait en tenir compte et ne pouvait que réduire le montant demandé à celui de la première facture que la Commune de Vallorbe avait établie (de 1'187 fr. 50). La Commission de recours a encore souligné que le recours interjeté par X.________ la surprenait beaucoup car, au vu du travail accompli par l’administration communale vallorbière, la facture du 12 septembre 2011 constituait un minimum. Et l’art. 35 al. 4 LTC mentionnait bien des "émoluments visant à couvrir les frais". Toutefois, la Commission de recours renonçait à mettre ses frais de fonctionnement à la charge de X.________.
C. X.________ a interjeté recours contre la décision de la Commission de recours le 30 janvier 2013 auprès de la CDAP en concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à son annulation et à ce que seul un émolument administratif lié à la procédure d'octroi de l'autorisation au sens de l'art. 35 al. 4 LTC, d'un montant de 50 fr., lui soit réclamé, subsidiairement au renvoi du dossier à la Commune de Vallorbe pour une nouvelle décision dans le sens des considérants de l'arrêt à intervenir.
Concernant la détermination de l'objet du litige, elle a relevé ce qui suit: la Commune de Vallorbe avait rendu deux décisions concernant le même objet: une première décision du 12 septembre 2011 (ci-après: la première décision), qui prévoyait la facturation d’un montant total de 1’187 fr. 50 pour la délivrance d’un permis de fouille et des frais de surveillance, et une deuxième décision du 13 août 2012 (ci-après: la deuxième décision) fixant le montant total de la facture à 1'913 fr. 25 pour la délivrance de vingt-neuf permis de fouille, des frais de contrôles des travaux et un dédommagement pour l’indisponibilité des places de parc. Dans son arrêt AC.2011.0243 du 24 septembre 2012, la CDAP avait indiqué qu’il incombait à la Commission de recours d’examiner si la décision du 12 septembre 2011 devait être considérée comme maintenue, nonobstant la nouvelle décision du 13 août 2012, en raison de l’effet dévolutif du recours dont elle était finalement saisie. Dans sa décision du 21 décembre 2012, la Commission de recours avait indiqué fonder sa décision, dans un premier temps, sur le juste montant de la facture à payer. Elle avait ainsi retenu que la deuxième décision paraissait correcte. Selon elle, la Commune de Vallorbe était en droit de délivrer vingt-neuf permis de fouille, puis de contrôler la bonne exécution de chacune de ces fouilles. Elle avait estimé par ailleurs que le dédommagement demandé pour l’indisponibilité de cinq places de parc était un minimum, vu les nombreux désagréments causés à plusieurs endroits du village. Toutefois, la Commission de recours avait ensuite estimé qu’elle n’était pas en droit de modifier la première décision au détriment de la recourante. Elle avait donc retenu dans le dispositif, quant au principe, la deuxième décision et, quant au montant, la première décision. Le dispositif se référait toutefois à la taxe pour l’octroi et le suivi de vingt-neuf permis de fouille, sans mentionner le dédommagement pour les places de parc. Cela devait cependant être considéré comme un oubli et non comme une volonté de ne pas le facturer. La Commission de recours avait en effet clairement indiqué dans ses considérants que le dédommagement demandé pour l'indisponibilité de cinq places de parc constituait un minimum. Au demeurant, la recourante avait un intérêt digne de protection à ce que la CDAP se prononce sur la légalité de ce dédommagement car elle serait à l'avenir amenée à déposer d’autres demandes d’autorisation de fouille auprès de la Commune de Vallorbe. En définitive, il convenait d'admettre que la Commission de recours avait confirmé une facturation de 1'187 fr. 50 pour les postes suivants:
l'établissement de vingt-neuf permis de fouille,
le contrôle des travaux et les frais de déplacement, et
le dédommagement pour l’indisponibilité de places de parc.
Au sujet de chacun de ces postes, X.________ a relevé ce qui suit:
En préambule, elle a précisé que, selon l'art. 35 LTC, les concessionnaires de services de télécommunications avaient le droit d’utiliser le domaine public pour y installer et exploiter des lignes de télécommunication, que, selon l’art. 35 al. 4 LTC, il ne pouvait être exigé de dédommagement pour l’utilisation d’un fonds, que l’octroi de ce droit d’utilisation devait avoir lieu gratuitement et devait être accordé dans le cadre d’une procédure d’autorisation simple et rapide, que seuls d’éventuels émoluments en vue de couvrir les frais pouvaient être perçus, qu'ainsi, une taxe d’utilisation ou toute autre forme d’indemnisation (par ex. taxe au mètre linéaire ou au mètre carré) violaient le droit fédéral.
Concernant l'établissement de vingt-neuf permis de fouille, elle a fait valoir que l’art. 35 LTC ne parlait pas d’autorisation de fouille, mais bien d’autorisation d’installer et d’exploiter des lignes de télécommunication. Il s’agissait donc pour le propriétaire du domaine public de délivrer une autorisation pour l’installation d’une ligne, en l’occurrence le tirage d’un câble dans des canalisations existantes selon un trajet défini. Lors de la délivrance de cette autorisation, l’autorité devait vérifier si le fournisseur de service de télécommunications avait respecté le devoir de coordination. Il n’y avait dès lors pas lieu de délivrer une autorisation par fouille, mais une seule autorisation pour toutes les fouilles qui devaient être faites sur le trajet défini pour installer la ligne. Par ailleurs, la recourante ne comprenait pas pourquoi la Commune de Vallorbe avait compté vingt-neuf fouilles. En effet, le nombre de sondages n’était pas connu à l’avance. Le tirage d’un câble à l’intérieur de canalisations pouvait exiger plusieurs ouvertures selon la configuration du tracé, la disponibilité et l’état des canalisations. Finalement, vingt-cinq ouvertures avaient été nécessaires. L’établissement de vingt-neuf permis de fouille violait par conséquent l’art. 35 LTC et c'était l’établissement d’une seule autorisation qui pouvait être facturé. S'agissant du montant facturé, le temps consacré à l’établissement de l’autorisation était d’une heure puisqu'il s'agissait du temps effectivement consacré par la commune à l’établissement de la première décision (établissement du permis de fouille: une heure). En outre, cette durée était conforme à l’exigence d’une procédure simple et rapide destinée à vérifier le respect du devoir de coordination. Toutefois, contrairement à la commune qui avait appliqué un tarif horaire de 95 fr. de l’heure, il convenait de fixer l'émolument pour l'autorisation à 50 fr., en application du Règlement de la commune concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière de police des constructions et d’aménagement du territoire approuvé par le Conseil d'Etat le 5 juin 2000 – base légale qu'il convenait d'appliquer -, dont il ressortait que le montant minimum de l'émolument pouvait être de 50 francs.
Concernant le dédommagement pour l'indisponibilité des places de parc, la recourante a fait valoir qu'il s’agissait clairement d’une indisponibilité temporaire liée aux travaux d’établissement de la ligne. Or, aucun dédommagement ne pouvait être demandé pour l’indisponibilité passagère du domaine public en raison des travaux. La perception d’une telle taxe était en effet contraire au sens et au principe de la gratuité de l’art. 35 LTC. Par conséquent, même si cette taxe fixe au mètre linéaire devait reposer sur une base légale (ce qui n'était pas le cas en l'occurrence, le Règlement de la Commune de Vallorbe concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière de police des constructions et d’aménagement du territoire ne prévoyant pas un tel dédommagement), le principe de la primauté du droit fédéral interdisait sa perception.
Concernant le contrôle des travaux, la recourante a relevé que la Commission de recours ayant confirmé tous les frais de contrôle facturés par la commune, elle semblait inclure ces frais dans l’émolument servant à couvrir les frais prévu à l’art. 35 al. 4 LTC. En préambule, elle a fait valoir qu'il ne pouvait en tout cas pas s'agir d'un dédommagement pour l'entrave temporaire ou pour la remise en l'état antérieur puisque c'était elle-même qui avait mis en oeuvre toutes les mesures nécessaires sur le chantier ainsi que la remise en l’état antérieur des lieux, et que la commune n'avait dû fournir aucune prestation en ce sens. S'agissant du point de savoir si ces frais de contrôle reposaient sur une base légale suffisante, elle a mené le raisonnement suivant: certes, l’art. 35 al. 4 LTC prévoyait la perception d’un émolument. Quant à l’objet de cette taxe causale, la LTC parlait de délivrance d’une autorisation dans le cadre d’une procédure simple et rapide. L’autorisation portait sur l’installation et l’exploitation de lignes. Il ressortait donc du texte que l’acte de l’autorité était préalable à l’installation ou à l’exploitation de la ligne. Ce qui n’était pas le cas des frais de contrôle facturés, puisqu’ils découlaient d’actes matériels survenus après la délivrance de l’autorisation. En conséquence, l’art. 35 al. 4 LTC ne constituait pas une base légale suffisante permettant la fixation d’émoluments pour des prestations telles que la surveillance du chantier ou le contrôle des travaux. En outre, toute autre base légale dont l’application aurait pour conséquence de renverser la règle de la gratuité ne serait pas admissible en raison de la primauté du droit fédéral. La recourante a fait valoir que si la CDAP devait conclure que des frais relatifs à certaines opérations techniques, telles que la vérification finale des travaux, pouvaient être facturés sur la base de l’art. 35 al. 4 LTC, il convenait de constater que seuls les frais pour la vérification finale des travaux (réception des travaux) pouvaient être admis, et uniquement à hauteur de 60 minutes (durée effective consacrée au chantier de X.). Il s’agissait d’une vérification visuelle de la remise en l’état antérieur qui avait effectivement eu lieu puisque X. y avait participé. Les autres contrôles n'étaient par contre pas justifiés. Premièrement, la commune n’avait pas donné de précisions concernant ces contrôles. X.________ n’y avait en tous les cas pas participé. De plus, la commune avait semble-t-il effectué des métrés lors de certains contrôles. Or, une taxe au mètre linéaire ou au mètre carré ne pouvant être facturée, ces actes étaient injustifiés. Enfin, même si des contrôles en cours du chantier devaient être admis, tant leur nombre que le temps facturé pour chacun d’eux en l’espèce étaient disproportionnés au vu du chantier. Les travaux ne présentaient en effet pas de difficultés particulières. Des ouvertures d’environ un mètre sur un mètre et de 60 cm de profondeur avaient été effectuées.
Concernant les frais de déplacement, la recourante a relevé que, dans la mesure où les frais de contrôle n'étaient pas justifiés, ceux-là ne l'étaient pas non plus. La Commune de Vallorbe n’avait par ailleurs pas indiqué la base légale. Quant au Règlement de celle-ci concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière de police des constructions et d’aménagement du territoire, il ne prévoyait pas la perception de frais de déplacement.
La recourante a conclu que seul un émolument destiné à couvrir les frais liés à la procédure d’octroi de l’autorisation pouvait être réclamé. La Commune de Vallorbe ne faisait en effet pas valoir qu’elle aurait fourni des prestations lors des travaux de fouille (signalisation par ex.) ou à l’issue de ceux-ci (remblayage ou réfection) en raison de mesures insuffisantes prises par la recourante. Et l’art. 35 LTC ne permettait pas de facturer d’autres frais.
D. Dans ses déterminations du 18 mars 2013, la Commune de Vallorbe a indiqué qu'elle se ralliait à la décision de la Commission de recours.
Etait joint au dossier transmis par la Commune de Vallorbe notamment le document suivant:
Dans ses déterminations du 14 mars 2013, la Commission de recours a conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Est litigieuse en l'espèce la question de savoir si c'est à juste titre que l'autorité intimée a mis à la charge de la recourante, concessionnaire de services de télécommunication, le montant de 1'187 fr. 50 au titre d'émoluments servant à couvrir différents frais consécutifs à la délivrance de l'autorisation de procéder à des fouilles et aux travaux sur des canalisations que la recourante a effectués dans des rues.
S'agissant des différents postes que ce montant recouvre, on relève, à l'instar de la recourante dans son mémoire de recours, que l'autorité intimée semble avoir omis de mentionner, dans le dispositif de sa décision du 21 décembre 2012, celui du dédommagement pour l'indisponibilité des places de parc. Toutefois, dans la mesure où il ressort clairement des considérants de ladite décision que ce poste était compris dans le montant demandé, il convient d'admettre qu’il y est compris. L'autorité intimée ne l'a du reste pas contesté dans ses déterminations. Il sied dès lors d'admettre que, par la décision dont est recours, l'autorité intimée a mis à la charge de la recourante le montant de 1'187 fr. 50 pour la délivrance de vingt-neuf permis de fouille, le contrôle de la bonne exécution des fouilles, les frais de déplacement pour effectuer lesdits contrôles ainsi que le dédommagement pour l'indisponibilité de cinq places de parc consécutive aux fouilles.
Quant au fait que la somme de ces différents postes est plus élevée que 1'187 fr. 50, cela ne constituera en définitive pas un problème dès lors que, comme on le verra ci-dessous, la décision devra être réformée pour certains postes et annulés pour les autres.
a) La LTC règle l'utilisation du domaine public par les concessionnaires de services de télécommunication de la manière suivante:
"Art. 35 Utilisation de terrains du domaine public
1 Le propriétaire d’un terrain qui fait partie du domaine public (tels que les routes, les chemins pédestres, les places publiques, les cours d’eaux, les lacs et les rives) a l’obligation d’autoriser les concessionnaires de services de télécommunication à y installer et exploiter des lignes et des cabines publiques dans la mesure où elles n’entravent pas l’usage général.
2 Les concessionnaires de services de télécommunication tiennent compte de l’affectation du fonds utilisé et prennent en charge les frais de rétablissement à l’état antérieur. Ils sont tenus de déplacer leurs lignes lorsque le propriétaire du fonds veut faire de ce dernier un usage incompatible avec la présence des lignes.
3 Le Conseil fédéral fixe les modalités d’application; il règle notamment le devoir de coordination incombant au concessionnaire ainsi que les conditions applicables au déplacement des lignes et des cabines publiques.
4 La procédure régissant la délivrance de l’autorisation est simple et rapide. Il peut être perçu des émoluments en vue de couvrir les frais, mais il ne peut être exigé de dédommagement pour l’utilisation d’un fonds, à moins que celle-ci n’entrave l’usage du domaine public."
b) L'art. 35 al. 1er du projet de LTC soumis aux Chambres fédérales par le Conseil fédéral (Feuille fédérale 1996, vol. III, p. 1453/1454) habilitait les concessionnaires de services de télécommunication à disposer gratuitement et sans autorisation des terrains du domaine public, conformément au régime dont avait jusque-là bénéficié l'entreprise des PTT (cf. Message relatif aux projets de loi sur l'organisation de la Poste et de loi sur l'entreprise des télécommunications, Feuille fédérale précitée, p. 1260 ss, spéc. p. 1263/1264). Les modalités de mise en œuvre de ce droit – et notamment le devoir de coordination incombant au concessionnaire – devaient, selon ce projet de LTC, être réglées par le Conseil fédéral (art. 35 al. 3 du projet).
Lors de l'examen du projet, les Chambres fédérales ont introduit, à l'art. 35 al. 1er LTC, l'obligation d'autorisation, en vue plus particulièrement d'éviter des interventions "sauvages" dans les routes juste après leur construction ou réfection. Une procédure de décision permettait en effet, selon le législateur, de mieux garantir la coordination devant présider à l'installation de conduites qu'une réglementation du Conseil fédéral (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale [Conseil national] 1996, p. 2312-2314 et [Conseil des Etats] 1997, p. 96-99). L'art. 35 LTC finalement adopté par les Chambres fédérales garantit cependant une procédure de décision simple et rapide. Il garantit que d'éventuels émoluments ne peuvent être perçus que pour couvrir les frais, sans dédommagement pour l'utilisation d'un fonds, sauf en cas d'entrave à l'usage du domaine public (al. 4). Sous réserve de cette dernière hypothèse, la perception d'un émolument d'utilisation, autrement dit d'une contrepartie du droit d'installation et d'exploitation de conduites, est ainsi exclue. La couverture des frais autorisée par l'art. 35 al. 4 LTC ne s'entend donc que de celle des coûts de l'acte administratif lui-même (cf. dans ce sens Markus Rüssli, Nutzung öffentlicher Sachen für die Verlegung von Leitungen, in ZBI 2001, p. 350ss, spéc. p. 363/364, et les références).
c) En l'espèce, l'autorité intimée fonde le prélèvement des taxes contestées sur le Règlement de la Commune de Vallorbe concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière de police des constructions et d’aménagement du territoire approuvé par le Conseil d'Etat le 5 juin 2000 (lui-même fondé sur l’art. 4 al. 1er LICom, qui dispose que les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières).
d) On rappelle que, garanti à l'art. 49 al. 1 Cst., le principe de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive. Cependant, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine en particulier si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. En outre, même si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute possibilité d'action. Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (ATF 137 I 167 consid. 3.4 p. 174 s.; ATF 133 I 110 consid. 4.1 p. 116; arrêt 2C_698/2011 du 5 octobre 2012 consid. 3.1; arrêt 2C_727/2011 du 19 avril 2012 consid. 3.3).
e) Dès lors que, avec l'art. 35 LTC, le législateur a légiféré de façon exhaustive en fixant les conditions auxquelles les concessionnaire de services de télécommunication peuvent avoir recours au domaine public pour l’installation, l’exploitation et le déplacement de lignes de télécommunication (et qu’en outre, les services de télécommunications relèvent de la compétence de la Confédération en vertu de l'art. 92 Cst.), c'est bien l'art. 35 LTC qui trouve application en l'espèce. Toutefois, dès lors que, conformément à la jurisprudence citée ci-dessus, l'application de dispositions complétives n'est pas contraire au principe de la primauté du droit fédéral si ces dispositions n’éludent par les prescriptions de droit fédéral ou n’en contredisent pas le sens ou l’esprit, l'application du Règlement de la Commune de Vallorbe concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière de police des constructions et d’aménagement du territoire approuvé par le Conseil d'Etat le 5 juin 2000 n'est pas exclue, ou en tout cas pas d'entrée de cause. Il conviendra, lorsque l'on procédera ci-dessous à l'examen du bien-fondé de chaque poste de l'émolument réclamé, d’établir si et dans quelle mesure il trouve application.
L’autorité intimée a mis à la charge de la recourante un émolument de 475 fr. pour la délivrance de vingt-neuf permis de fouille. Ce montant correspond à neuf heures et trente minutes de travail au tarif de 50 fr./heure (cf. le décompte cité dans la facture adressée le 13 août 2012 à X.________, et non la facture elle-même, qui mentionne de façon erronée "9 h. 50").
a) Il sied de préciser que l’art. 35 LTC ne mentionne pas d’autorisation de fouille, mais bien d’autorisation d’installer et d’exploiter des lignes de télécommunication. Il s’agit donc pour le propriétaire du domaine public de délivrer une autorisation pour l’installation d’une ligne, en l’occurrence le tirage d’un câble dans des canalisations existantes selon un trajet défini. Lors de la délivrance de cette autorisation, l’autorité doit vérifier si le concessionnaire de services de télécommunication a respecté le devoir de coordination. En l'espèce, il n’y avait dès lors pas lieu de délivrer une autorisation par fouille, mais une seule autorisation pour toutes les fouilles qui devaient être faites sur le trajet défini pour installer la ligne. Par ailleurs, à l'instar de la recourante, on ne comprend pas pour quelle raison l’autorité intimée a compté vingt-neuf fouilles. En effet, le nombre de sondages n’est pas connu à l’avance. Le tirage d’un câble à l’intérieur de canalisations peut exiger plusieurs ouvertures selon la configuration du tracé, la disponibilité et l’état des canalisations. Et finalement, il ressort des déclarations de la recourante que vingt-cinq ouvertures ont été nécessaires.
Il ressort de ce qui précède que l’établissement de vingt-neuf permis de fouille viole l’art. 35 LTC. C'est l’établissement d’une seule autorisation qui peut être facturé à la recourante.
b) S'agissant de la détermination de son montant:
aa) L’émolument fait partie, avec les charges de préférence et les taxes de remplacement, des contributions causales; il représente la contrepartie de la fourniture d’un service par l’Etat ou de l’utilisation d’une infrastructure publique (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133). L’émolument doit respecter le principe de l’équivalence, qui veut que le montant de la contribution exigée soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73; 135 I 130 consid. 2 p. 133; 132 II 47 consid. 4.1 p. 55/56). Cela n’exclut pas un certain schématisme. Il n’est pas nécessaire que, dans chaque cas, l’émolument corresponde exactement au coût de l’opération administrative. L’autorité peut également tenir compte de l’intérêt du débiteur à l’acte officiel et, dans une certaine mesure, de sa situation économique, pour fixer l’émolument à un montant plus élevé dans les affaires importantes, de manière à compenser les pertes subies dans les affaires mineures. L’émolument doit toutefois être établi selon des critères objectifs et l’autorité s’abstenir de créer des différences que ne justifieraient pas des motifs pertinents (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133/134; 132 II 47 consid. 4.1 p. 55/56; arrêts GE.2010.0187 du 29 mars 2011, consid. 4a; AC.2010.0114 du 17 septembre 2010, consid. 4c; GE.2009.0178 du 17 juin 2010, et les arrêts cités). L’émolument doit en outre être conforme au principe de la couverture des frais, selon lequel le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133/134; 132 II 47 consid. 4.1 p. 55/56; cf., en dernier lieu, arrêt CR.2012.0081 du 11 avril 2013, et les arrêts cités).
bb) L'art. 3 du Règlement de la Commune de Vallorbe concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière de police des constructions et d’aménagement du territoire approuvé par le Conseil d'Etat le 5 juin 2000 a la teneur suivante:
"Art. 3 Examen préalable d'un dossier (avant dépôt pour enquête publique)
Le coût de l'examen préalable d'un dossier ou d'une demande préalable avant mise à l'enquête publique est établi en fonction du temps consacré, au prix horaire de 50 francs.
Fr. 50.-
Fr. 1'200.-"
cc) En l'espèce, il ressort du dossier que le temps consacré par l'autorité intimée à l'établissement d'une autorisation d’autorisation d’installer et d’exploiter des lignes de télécommunication est d'une heure. C'est en effet la durée qu'elle a indiquée sur le permis de fouille qu'elle a transmis à X.________ le 12 septembre 2011. Il s'agit au surplus d'une durée conforme à l'exigence d'une procédure simple et rapide destinée à vérifier le respect du devoir de coordination. Au demeurant, l'autorité intimée n'a pas relevé de difficulté particulière en l'espèce quant au respect de ce devoir. En application de l'art. 3 du Règlement de la Commune de Vallorbe concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière de police des constructions et d’aménagement du territoire approuvé par le Conseil d'Etat le 5 juin 2000, c'est par conséquent un émolument de 50 fr. que l'autorité intimée peut mettre à la charge de la recourante pour la délivrance de l’autorisation d’installer et d’exploiter des lignes de télécommunication requis. La décision attaquée doit être réformée sur ce point.
L'autorité intimée a également mis à la charge de la recourante les émoluments de 1'225 fr., de 33 fr. 25 et de 180 fr. au titre, respectivement, de frais de contrôle de la bonne exécution des fouilles, de frais de déplacement pour effectuer lesdits contrôles, et de dédommagement pour l'indisponibilité de cinq places de parc consécutive aux fouilles. Le premier montant (1'225 fr.) correspond à la durée utile aux contrôles et comptabilisée dans le décompte cité dans la facture adressée le 13 août 2012 à X., au tarif de 100 fr./heure. Le deuxième (33 fr. 25) correspond au nombre de kilomètres également comptabilisé dans le décompte cité dans la facture adressée le 13 août 2012 à X., au tarif de 70 cts/kilomètres. Le troisième (180 fr.) a été calculé en tenant compte que cinq places de parc de 12 m2 de surface (par place) avaient été indisponibles pendant quinze jours, à raison de 20 cts/m2/jour.
a) Déjà prévu par l'art. 5 de la loi fédérale du 24 juin 1902 concernant les installations électriques à faible et à fort courant (LIE, RS 734.0; les art. 5 à 12 LIE ont été abrogés par l'entrée en vigueur de la loi sur les télécommunications le 1er janvier 1998) dont l'art. 35 LTC s'inspire en grande partie, le principe de gratuité de l'utilisation du domaine public vise à ne pas pénaliser les nouveaux concessionnaires de télécommunication qui ne disposent pas encore, contrairement à l'ancienne entreprise des PTT, d'un réseau installé gratuitement avant la libéralisation du marché (cf. Message du Conseil fédéral du 10 juin 1996 concernant la révision de la LTC in: FF 1996 III 1361 ss, p. 1396; pour l'historique des travaux des Chambres cf. Christian Bovet, Construction et télécommunications, in: Journées suisses du droit de la construction, Fribourg, 2001, p. 117 ss, p. 121 ss; Markus Rüssli, Nutzung öffentlicher Sachen für die Verlegung von Leitungen, in: ZBl 2001, p. 350 ss, spéc. 350/351).
b) Dans l’arrêt 2A.304/2001 du 22 novembre 2001 le Tribunal fédéral a jugé ce qui suit concernant la notion d’entrave à l’usage du domaine public et de dédommagement selon l’art. 35 al. 4 LTC (consid. 3):
«3.- a) (…)
b) aa) La notion d'entrave à l'usage du domaine public contenue dans l'art. 35 al. 4 LTC ne figurait pas dans le projet soumis au Parlement par le Conseil fédéral (Message du Conseil fédéral in: FF 1996 III 1396 s.). Introduite lors de la session du 6 mars 1997 par la Commission du Conseil des Etats, dans sa majorité, elle n'a pas fait l'objet de discussions (BO 1997 CE p. 96 ss et CN p. 377 ss).
Malgré la différence de terminologie entre les deux alinéas, qui ne ressort d'ailleurs pas de la version allemande du texte légal ("Gemeingebrauch"), l'entrave à l'usage du domaine public au sens de l'art. 35 al. 4 LTC doit être rapprochée de l'entrave à l'usage général prévue par l'art. 35 al. 1 LTC. Ces notions recouvrant un même concept, il est conforme à la systématique de la loi de retenir que le législateur a envisagé divers degrés d'entrave à l'usage du domaine public. L'hypothèse réglée par l'art. 35 al. 1 LTC, aménageant la possibilité au propriétaire d'un terrain qui fait partie du domaine public de refuser l'autorisation d'installer et d'exploiter des lignes de télécommunication, correspond à une entrave de forte intensité; on voit mal d'ailleurs que pareille possibilité puisse être évoquée en dehors d'une entrave durable à l'utilisation du domaine public.
En revanche, l'entrave au domaine public au sens de l'art. 35 al. 4 LTC ne saurait conduire au refus de délivrer l'autorisation d'installer et d'exploiter des lignes de télécommunication; elle peut néanmoins justifier un dédommagement à charge des concessionnaires, par exemple, en raison de la nécessité de déplacer certaines installations existantes dans le cas d'une entrave durable, ou encore en raison de la participation du propriétaire du terrain à certains travaux d'installation dans le cas d'une entrave purement temporaire, comme l'affirme également l'Office fédéral de la communication. Par conséquent, l'entrave temporaire occasionnée au propriétaire du terrain durant les travaux d'installation des lignes de télécommunication peut donner lieu à dédommagement au sens de l'art. 35 al. 4 LTC.
bb) (…)
c) Une entrave temporaire à l'usage du domaine public pouvant donner lieu à dédommagement en vertu de l'art. 35 al. 4 LTC, il convient de définir la nature et l'étendue d'un tel dédommagement. (…)
aa) L'art. 35 al. 2 LTC prévoit que les concessionnaires tiennent compte de l'affectation du fonds utilisé et prennent en charge les frais de rétablissement à l'état antérieur.
Les frais engendrés par les travaux d'installation proprement dits des lignes souterraines et la remise à l'état antérieur des lieux ne sont donc pas à la charge des propriétaires de terrains. L'intervention de la voirie lors du remblayage et lors de la réfection de la chaussée n'est pas systématiquement nécessaire. Si une intervention du propriétaire est nécessaire, parce que les concessionnaires la souhaitent ou parce que les travaux de remise à l'état antérieur sont insuffisants, elle doit alors faire l'objet d'une facturation correspondant aux prestations fournies. L'art. 35 al. 4 LTC prévoit aussi que des émoluments peuvent être perçus en vue de couvrir les frais. Ces émoluments de nature administrative couvrent les frais liés à la procédure d'octroi de l'autorisation, tels que l'examen du dossier remis à l'appui de la demande d'autorisation, et à certaines opérations techniques relatives au déroulement du chantier, comme la vérification finale des travaux. Seules les dépenses n'entrant pas dans ces deux catégories de frais peuvent être incluses dans la notion de dédommagement au sens de l'art. 35 al. 4 in fine LTC.
Selon son importance, l'entrave au domaine public peut entraîner l'obligation d'organiser une surveillance de chantier, justifier la pose d'une signalisation lumineuse ou imposer des déviations du trafic ou des piétons. Dans la mesure où l'entrave nécessite de tels aménagements, les concessionnaires peuvent être associés à leur mise en oeuvre ou les assumer eux-mêmes. A défaut, les prestations effectuées par les communes ou les cantons leur seront facturées. Les factures correspondront aux coûts effectifs. Le dédommagement à la charge des concessionnaires doit donc être intimement lié à l'entrave au domaine public et établi concrètement, en fonction des frais effectifs assumés par le propriétaire du terrain. A cet égard, les frais de réfection complète de la chaussée ou du trottoir, pour des motifs d'esthétique ou de confort des utilisateurs, ne présentent pas un rapport de connexité suffisant avec l'entrave à l'usage du domaine public pour être compris dans le dédommagement prévu par l'art. 35 al. 4 in fine LTC. »
c) aa) Les frais de contrôle de la bonne exécution des fouilles:
L'autorité intimée a mis à la charge de la recourante dix-neuf contrôles. Or, il n'était pas nécessaire que la Commune de Vallorbe procède à tous ces contrôles. Les travaux effectués par la recourante ne revêtaient en effet pas une importance particulière. Elle a seulement procédé à des fouilles d'environ un mètre sur un mètre et de 60 cm de profondeur, ce qui n'a pas présenté de difficulté notable. En outre, aucun incident n'a été signalé. Et, au demeurant, il ne ressort pas du dossier que la recourante n'a pas assumé la surveillance du chantier et que la Commune de Vallorbe a dû l'assumer elle-même. Il n'est dès lors pas justifié que l'autorité intimée mette à la charge de la recourante les frais des dix-neuf contrôles de la bonne exécution des fouilles. Seuls peuvent l'être ceux relatifs à la séance de vérification finale des travaux (intitulée "Réception des travaux") et qui a eu lieu le 10 juillet 2012, conformément à la jurisprudence précitée.
bb) Il convient d'en fixer le montant.
Il ressort du dossier (cf. décompte annexé à la facture adressée le 13 août 2012 par la Commune de Vallorbe à X.________) que la séance a duré une heure et demie, ce que la recourante admet. L'autorité intimée a fixé le montant dû en se fondant sur un tarif horaire de 100 fr., sans toutefois citer de base légale. A la lecture du Règlement de la Commune de Vallorbe concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière de police des constructions et d’aménagement du territoire approuvé par le Conseil d'Etat le 5 juin 2000, la seule disposition permettant le prélèvement d'un émolument pour le contrôle de travaux est l'art. 6, dont la teneur est la suivante:
"Art. 6 Permis d'habiter ou d'utiliser
a) Projet dispensé d'enquête publique (art. 111 LATC)
Fr. 30.-
b) Projet soumis à l'enquête publique:
0,2%0 du coût des travaux selon CFC 2 (chiffre 52 du questionnaire général "Demande de permis de construire")
Fr. 30.-
Pour les contrôles subséquents éventuels, en fonction du temps consacré, au prix horaire de 50 francs
Fr. 250.-"
En application de l'art. 6 let. b, 2ème phrase du Règlement de la Commune de Vallorbe concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière de police des constructions et d’aménagement du territoire approuvé par le Conseil d'Etat le 5 juin 2000, c'est donc un émolument de 75 fr. (une heure et demie à 50 fr./heure) que l'autorité intimée peut mettre à la charge de la recourante pour la séance de vérification finale des travaux effectués. La décision attaquée doit être réformée sur ce point.
d) Les frais de déplacement pour effectuer les contrôles de chaque fouille (cf. décompte annexé à la facture adressée le 13 août 2012 par la Commune de Vallorbe à X.________):
Dans la mesure où ces frais de contrôle ne sont pas justifiés, les frais de déplacement ne le sont pas non plus. La décision attaquée doit être annulée sur ce point.
e) Le dédommagement pour l'indisponibilité de cinq places de parc consécutive aux fouilles:
Il ressort de la jurisprudence précitée (consid. 3/c/aa de l'arrêt du TF 2A.304/2001 du 22 novembre 2001 cité ci-dessus au consid. 4b) que, mis-à-part certains frais, seuls les frais de dédommagement liés à une entrave temporaire au domaine public peuvent être réclamés en application de l'art. 35 al. 4 LTC au concessionnaire qui a effectué des travaux afin de poser une ligne. Ils doivent être établis concrètement, en fonction des frais effectifs assumés par le propriétaire du terrain.
Or, en l'espèce, le montant présenté par l'autorité intimée, qui est le résultat de la multiplication des m2 des surfaces des places de parc par un certain montant (20 cts) et par le nombre de jours de travaux, n'est toutefois pas établi concrètement. L'autorité ne mentionne en effet aucune base sur laquelle elle se serait fondée pour établir ce calcul, comme par exemple des contrats de location des places, ou le fait que celles-ci seraient soumises à un parcmètre et que leur indisponibilité aurait constitué un manque à gagner. La décision doit donc être annulée sur ce point.
Il ressort de ce qui précède que la décision attaquée doit être réformée en ce sens que c'est un émolument de 50 fr. que l'autorité intimée peut mettre à la charge de la recourante pour la délivrance de l’autorisation d’installer et d’exploiter des lignes de télécommunication requis et un émolument de 75 fr. pour le contrôle final des travaux effectués, et que la décision doit être annulée pour le surplus. Dès lors que la recourante obtient gain de cause pour l'essentiel, mais n'obtient pas la totalité de l'allocation de ses conclusions, elle supportera une partie des frais, par 100 francs. Le solde des frais par 400 fr. sera mis à la charge de la Commune de Vallorbe. Il n'est pas alloué de dépens.
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du 21 décembre 2012 de la Commission permanente de recours en matière d'impôts communaux et informatique de la Commune de Vallorbe est réformée en ce sens qu'un émolument de 125 fr. (50 fr. + 75 fr.) sera mis à la charge de X.________.
III. Une partie des frais judiciaires, de 100 (cent) francs, sont mis à la charge de X.________.
IV. Une partie des frais judiciaires, de 400 (quatre cents) francs, sont mis à la charge de la Commune de Vallorbe.
Lausanne, le 27 août 2013
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.