TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er mai 2013
Composition
M. Eric Kaltenrieder, président; M. Robert Zimmermann et M. Rémy Balli, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
A. X.________, à 1********, représenté par Me Nicolas URECH, Lexartis Avocats, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Gland,
Autorité concernée
Municipalité de Gland, représentées par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,
Objet
Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
Recours A. X.________ c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts du 2 juillet 2012 (taxe de séjour 2011)
Vu les faits suivants
A. A. X.________ a son domicile civil et fiscal en Valais, à 1********. Il travaille dans le canton de Vaud, à 2********, où il dispose d'un studio. Il y passe les nuits de lundi à jeudi. Il fait ses courses et autres tâches domestiques en soirée. Il rentre en Valais en fin de semaine (du vendredi soir au lundi matin). Il s'y rend aussi plusieurs fois durant la semaine, dans le cadre de ses activités déployées au sein du HC Crans-Montana. Il passe enfin ses vacances en Valais.
B. Le 6 décembre 2010, A. X.________ a écrit à la Municipalité de Gland pour savoir s'il était soumis à la taxe de séjour, dès lors que son domicile se trouvait dans un autre canton. Il lui a alors été répondu par l'affirmative. Le 14 février 2011, A. X.________ s'est acquitté de la taxe de séjour pour l'année 2010.
C. Le 22 novembre 2011, la Municipalité de Gland a adressé à A. X.________ un bordereau de taxe de séjour pour l'année 2011.
Le 6 décembre 2011, l'intéressé a écrit à la Municipalité, en demandant à nouveau s'il était assujetti à cette taxe. Le 16 décembre 2011, la Municipalité lui a confirmé que tel était le cas, sa situation ne s'étant pas modifiée.
A. X.________ a recouru contre cette décision devant la Commission communale de recours en matière d'impôts (ci-après: la commission communale de recours), qui a rejeté son recours par décision du 16 février 2012.
Le 3 mai 2012, A. X.________, par l'intermédiaire de l'avocat Nicolas Urech, a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en invoquant notamment une violation de son droit d'être entendu.
Admettant ce grief, la commission communale de recours a annulé sa décision pour permettre à A. X.________ d'être entendu, ce qui a été fait le 2 juillet 2012.
Par nouvelle décision du 2 juillet 2012, notifiée le 3 août 2012, la commission communale de recours a rejeté le recours de A. X.________.
D. Le 11 septembre 2012, A. X.________, agissant toujours par l'intermédiaire de son conseil, a recouru contre cette décision devant la CDAP, en concluant sous suite de dépens à sa réforme en ce sens qu'il n'est pas assujetti à la taxe de séjour pour l'année 2011.
Dans sa réponse du 15 janvier 2013, la commission communale de recours a conclu sous suite de frais et dépens au rejet du recours.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 6 février 2013 et la Commission communale un mémoire de duplique le 9 avril 2013.
La Municipalité de Gland a renoncé à procéder sur le recours.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), applicable par renvoi des art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11) et 199 de la loi vaudoise du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI; RSV 642.11), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
a) Selon l'art. 3bis LICom, les communes peuvent notamment percevoir une taxe communale de séjour, lorsqu'elles affirment leur vocation touristique, le produit de cette taxe devant être affecté à des dépenses profitant à l'ensemble des touristes (al. 1 let. a); une taxe communale de promotion touristique, lorsqu'elles affirment leur vocation touristique (al. 1 let. b). Ces taxes font l'objet d'un règlement adopté par le conseil général ou communal et soumis à l'approbation du chef du département concerné (al. 2). Ces règlements doivent notamment contenir des dispositions fixant les conditions d'assujettissement à la taxe concernée, le mode de calcul et le montant de celle-ci, la procédure de perception ainsi que l'affectation des montants perçus (al. 3). Le produit de ces taxes doit être distinct des recettes générales de la commune (al. 4).
b) Les communes membres du Conseil régional du district de Nyon, parmi lesquelles la Commune de Gland, ont adopté chacune un règlement de la taxe régionale de séjour et de la taxe sur les résidences secondaires. Ce sont ainsi 45 communes qui ont adhéré à ce système de taxe régionale. S'agissant de la Commune de Gland, son règlement a été adopté par le conseil communal le 13 décembre 2007 et approuvé par le Chef du Département de l'économie le 15 janvier 2008 (ci-après: règlement communal).
Ce règlement prévoit notamment ce qui suit:
"I. Dispositions générales
Article 1
Les communes membres du Conseil régional du district de Nyon perçoivent une contribution dite "taxe régionale de séjour" sur les nuitées des hôtes de passage ou en séjour sur le territoire de leurs communes respectives et une taxe sur les résidences secondaires auprès des propriétaires de ces dernières.
Article 2
Le produit de la taxe régionale de séjour et de la taxe sur les résidences secondaires est distinct des recettes générales des communes signataires du présent règlement.
Les communes reversent périodiquement au fonds régional 85% du produit de la taxe, le solde est affecté aux frais de perception, d'administration et de contrôle ainsi qu'à la réalisation de projets touristiques communaux.
Sur les 85% du produit de la taxe reversés au fonds régional, au minimum 50% devra être affecté au fonds d'équipement touristique régional.
Article 3
Les ressources du fonds régional sont principalement affectées au soutien à l'information et à l'accueil touristique (Offices du tourisme) et au fonds régional d'équipement touristique; des règles d'attribution de ces ressources doivent être définies (contrat de prestations pour les offices régionaux du tourisme, critères pour le fonds régional d'équipement touristique, ...). D'autres utilisations sont possibles en fonction des ressources dégagées par le Fonds régional.
...
VI. Assujettissement à la taxe régionale de séjour
Article 10
La taxe de séjour est perçue auprès des personnes de passage ou en séjour dans les communes mentionnées dans l'annexe
· hôtels, motels, pensions, auberges;
· établissements médicaux;
· appartements à service hôtelier (apparthôtel);
· places de campings, de caravanings résidentiels et d'autos-caravanes;
· bateaux dans les ports;
· instituts, pensionnats, homes d'enfants;
· villas, chalets, appartements, chambres;
· ou dans tous autres établissements du même type.
Article 11
Sont exonérés de ces taxes:
1- Les personnes qui, du point de vue des impôts directs cantonaux sont domiciliées ou en séjour à l'endroit de la perception de la taxe, au sens des articles 3, alinéas 1 à 3, et 18, alinéa 1, de la loi sur les impôts directs cantonaux du 4 juillet 2000;
2- les personnes en traitement dans les établissements médicaux, par suite d'un accident ou par suite de maladie;
3- les personnes logeant dans les cabanes alpestres, les mineurs dans les auberges de jeunesse et dans les colonies de vacances d'institutions publiques ou privées à caractère social;
4- les élèves des écoles suisses voyageant sous la conduite d'un de leurs maîtres;
5- les officiers, sous-officiers, soldats, les personnes incorporées dans la protection civile, les pompiers, lorsqu'ils sont en service commandé."
c) La taxe de séjour est considérée comme un impôt d'affectation ou de dotation (Zwecksteuer) dépendant des coûts (Kostenanlastungssteueur) en ce sens qu'elle est destinée à couvrir des dépenses déterminées provoquées par des personnes déterminées ou qui profite avant tout à celles-ci. Le cercle des contribuables d'un impôt d'affectation destiné à couvrir certaines dépenses déterminées comprend les personnes à la charge desquelles la collectivité publique peut, pour des motifs objectifs et raisonnables, mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les imposer à l'ensemble des contribuables; cet impôt est toutefois dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que celui-ci a provoquée. Le lien entre les dépenses en cause et les personnes assujetties est ainsi abstrait et plus lâche que dans le cas d'une charge de préférence; ces dépenses sont comprises dans un sens large, sans qu'il soit nécessaire qu'un tel impôt serve au financement immédiat d'une mesure déterminée (ATF 122 I 61 consid. 3b ; 122 I 305 consid. 4b, p. 310; voir aussi ATF 124 I 289, consid. 3b, p. 291, 292 et Peter Böckli, Indirekte Steuern und Lenkungsteuern, Bâle 1975, p. 52, 54). La taxe de séjour se caractérise donc comme un impôt spécial, d'un montant modéré, destiné à un but déterminé, distinct des tâches générales de la commune. Elle tend essentiellement à faire participer les hôtes de la station au financement des installations et des manifestations qui sont créées spécialement pour eux et dont ils profitent de manière prépondérante. Le produit de la taxe de séjour doit donc être utilisé exclusivement dans l'intérêt des hôtes et ne doit pas l'être à des fins d'allègement du budget communal ordinaire ou de propagande pour la station (ATF 101 I a 437 consid. 3a; 100 I 71 consid. 3a ; 102 Ia 143 consid. 2). L'hôte doit ainsi coopérer à la réalisation de l'équipement touristique qui est mis à sa disposition, qu'il l'utilise ou qu'il ne l'utilise pas (arrêt FI.2006.0026 du 27 novembre 2008 consid. 4 in fine).
La jurisprudence a eu l'occasion de préciser la notion d'"hôte de passage ou en séjour". Ainsi, dans un arrêt du 15 mars 1974 rendu en application de l'ancienne loi vaudoise du 11 février 1970 sur le tourisme (LTou), abrogée le 1er janvier 2008, le Conseil d'Etat, alors compétent, a retenu ce qui suit: "L'hôte peut être de passage, et c'est alors de courte durée; mais il peut aussi être en séjour, et la durée peut en être variable: brève, longue, périodique, indéterminée. Dans ces cas, la notion de l'hôte doit être définie en fonction de l'économie générale de la loi, de son sens et de son but: le tourisme. En d'autres termes, dans l'esprit de la loi, l'hôte est un touriste, et le touriste séjourne en un lieu choisi pour y passer des vacances, y chercher son plaisir ou le repos, ou y faire du sport. L'hôte est aussi quiconque réside à longue échéance et de façon plus ou moins stable en telle localité pour y jouir du climat ou de la nature en vivant de ses rentes". En outre, dans un arrêt du 13 août 1975, l'ancienne Commission cantonale de recours, statuant sur la question de l'assujettissement à une taxe intercommunale de séjour d'une personne séjournant dans une commune vaudoise aux fins d'y exercer une activité lucrative, a relevé ce qui suit (RDAF 1975 p. 406): *"...c'est en fonction du but unique du règlement, la promotion du tourisme, et de l'économie générale de ce texte qu'il faut examiner si la notion de "personne en séjour" s'étend aussi à celui qui ne réside à [...] que pour son travail et qui regagne régulièrement en fin de semaine son lieu de domicile civil et fiscal dans un autre canton. Or, cette question doit être résolue par la négative car une personne qui n'a dans ces conditions qu'un pied-à-terre dans cette ville, d'où elle se déplace souvent de surcroît, ne saurait être assimilée à une "personne en séjour" au sens d'un hôte proprement dit, c'est-à-dire un touriste venu passer un certain temps dans la cité de son choix pour son agrément, son repos, des études ou des raisons de santé".*Elle s'est appuyée par ailleurs sur l'avis de Pierre-Olivier Zingg qui définit l'hôte comme étant "la personne qui passe une ou plusieurs nuits dans un lieu de séjour où elle n’a pas son domicile fiscal principal, dans l’intention de se détendre ou de se reposer"(Pierre-Olivier Zingg, La taxe de séjour et la taxe de tourisme, thèse, Lausanne 1971, p. 96). Dans un arrêt du 27 novembre 2008, la CDAP s'est fondée sur cette définition pour confirmer l'assujettissement de propriétaires de résidences secondaires dans la commune (arrêt FI.2006.0026 précité consid. 7 in fine).
En l'espèce, le recourant conteste son assujettissement à la taxe de séjour de la Commune de Gland. Il fait valoir plusieurs arguments. Il considère tout d'abord qu'il ne peut pas être assimilé à un "hôte de passage ou en séjour"sur le territoire de la Commune de Gland, puisqu'il y séjourne uniquement pour dormir près de son lieu de travail et éviter des trajets quotidiens entre 1****** et Gland. Il relève par ailleurs qu'il n'utilise pas les installations touristiques de la commune. Il soutient en outre que le règlement communal viole le principe d'égalité consacré à l'art. 8 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) en ne distinguant pas deux situations différentes, à savoir la personne en séjour pour des raisons touristiques et celle dont le séjour est motivé par son travail. Il estime enfin que la Commune de Gland n'aurait pas de vocation touristique.
a) L'argument du recourant selon lequel la ville de Gland n'aurait pas de vocation touristique doit être écarté.
Ni la loi ni les travaux préparatoires n'explicitent les critères que les communes doivent réaliser pour être considérées comme ayant une vocation touristique ni les modalités de l'affirmation d'une telle vocation, laissant ainsi une grande marge de manoeuvre à l'autorité chargée de l'approbation des règlements communaux en la matière. Pour le Conseil d'Etat et, plus particulièrement, le département en charge de l'économie, "une commune ou une région a une vocation touristique lorsqu'elle a des lits d'hôtels (...) et il est clair qu'une taxe de séjour ne peut se percevoir que sur le prix d'une chambre d'hôtel, d'une chambre d'hôte ou d'une résidence secondaire dans laquelle le touriste passe la nuit". Il est dès lors suffisant qu'une commune requérante à la perception de cette contribution établisse que des établissements pour touristes sont sis sur son territoire et qu'elle entend créer à l'attention de ses hôtes des infrastructures, par exemple une piscine, une patinoire ou un centre de bien-être, le législateur ayant à cet égard renoncé à définir les activités touristiques concernées par le financement de la taxe de séjour. Il n'est ainsi pas nécessaire que la commune jouisse d'une renommée internationale, nationale ou régionale en qualité de centre de tourisme, les tribunaux n'ayant jamais remis en cause la "vocation touristique" des communes dont les règlements en matière de séjour ont été examinés dans des cas d'application concrets (David Equey, Les impositions communales en droit vaudois, RDAF 2012 II 1ss, 129 et les références).
En l'occurrence, il n'est pas contesté que la Commune de Gland dispose d'établissements pour touristes, certes en nombre limité. Par ailleurs, il convient de rappeler que conformément à l'art. 2 du règlement communal, la taxe de séjour est perçue à hauteur de 85% en faveur du fonds régional, le 15% restant étant affecté aux frais de perception, d'administration et de contrôle ainsi qu'à la réalisation de projets touristiques communaux. La vocation touristique doit ainsi être examinée au niveau de la région, et non pas se limiter exclusivement à la Commune de Gland. Or, personne ne conteste que la région (district de Nyon) a une vocation touristique certaine. Le Chef du Département de l'économie l'a d'ailleurs reconnu en approuvant le règlement communal le 15 janvier 2008.
b) Le fait que le recourant n'utilise pas les infrastructures de la commune n'est pas non plus déterminant. En effet, selon la jurisprudence rappelée au considérant 2c) ci-dessus, l'hôte soumis à la taxe de séjour doit, par la perception de cette dernière, coopérer à la réalisation de l'équipement touristique qui est mis à sa disposition, qu'il l'utilise ou qu'il ne l'utilise pas.
c) Il reste à examiner si le recourant est un "hôte de passage ou en séjour" au sens de l'art. 10 du règlement communal, ce que l'intéressé conteste.
Les autorités intimée et concernée ne contestent pas que le domicile fiscal du recourant ne se trouve pas à Gland, malgré qu'il y déploie son activité professionnelle, mais dans la Commune de 1********, en Valais. Elles ne contestent pas non plus que le recourant passe toutes ses fins de semaines du vendredi au lundi matin en Valais et que, durant la semaine, il est amené à quitter régulièrement Gland pour vaquer aux diverses activités du HC Crans-Montana (entraînements, matchs et autres activités de soutien au club). Elles ne remettent en outre pas en cause le fait que le recourant fait ses courses vers les 19 heures, après son travail.
Il apparaît ainsi que le recourant séjourne dans la Commune de Gland pour des motifs professionnels et non pas à des fins touristiques ou de villégiature. Il ne saurait dès lors être assimilé à un "hôte de passage ou en séjour" au sens où la jurisprudence l'entend (consid. 2c). Le fait que sa situation ne tombe pas sous le coup d'un des cas d'exonération visés de manière exhaustive à l'art. 11 du règlement communal n'y change rien et ne fait pas pour autant naître sur sa personne un cas d'assujettissement. En effet, pour être exonéré du paiement de la taxe, encore faut-il y avoir au préalable été assujetti (Zingg, op. cit., p. 98).
d) En conséquence, c'est à tort que le recourant a été assujetti à la taxe litigieuse. Le fait que l'intéressé ait accepté de s'acquitter de la taxe de séjour pour l'année 2010 n'est pas déterminant, compte tenu du principe d'étanchéité (ou d'indépendance) des périodes fiscales.
La Commune de Gland reste libre d'examiner (ou de réexaminer) si le recourant est bien domicilié fiscalement en Valais conformément aux principes jurisprudentiels récemment rappelés par le Tribunal fédéral dans un arrêt du 1er avril 2013 (cause 2C_972/2012).
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée.
La Commune de Gland, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Elle devra par ailleurs verser au recourant des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Enfin, il n'y a pas lieu de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle fixe les dépens de la procédure qui s'est déroulée devant elle, puisque le recourant n'était pas représenté à ce stade.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Gland du 2 juillet 2012 est annulée.
III. Un émolument judiciaire de 600 (six cents) francs est mis à la charge de la Commune de Gland.
IV. La Commune de Gland versera une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à A. X.________ à titre de dépens.
Lausanne, le 1er mai 2013
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.