CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 décembre 2007
Composition
M. Pierre-André Berthoud, président; MM. Fernand Briguet et Alain Maillard, assesseurs ; M. Jérôme Campart, greffier.
Recourante
BLU REAL SA, à Aubonne, représentée par Christophe SAVOY, Agent d'affaires breveté, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission communale de recours d'Allaman, à Allaman
Autorité concernée
Municipalité d'Allaman, à Allaman
Objet
Taxe d’élimination des déchets
Recours BLU REAL SA c/ décision de la Commission communale de recours d'Allaman du 4 juin 2007 (taxe de collecte et d'élimination des déchets 2005 et 2006), facture n° 32406.
Vu les faits suivants
A. Inscrite au Registre du commerce depuis le 27 janvier 1999, la société anonyme Blu Real SA a son siège à Aubonne et poursuit comme but statutaire la vente, l’achat, la fabrication, l’édition et la distribution de logiciels et de matériel informatique. Depuis le 1er février 2003, elle exerce son activité commerciale sur le territoire de la commune d’Allaman. Le 22 juin 2006, cette commune lui a réclamé paiement de la taxe annuelle pour l’élimination des déchets par la facture n° 32406 pour les années 2005 et 2006, au tarif annuel forfaitaire de 200 fr., appliqué aux entreprises.
Par courrier du 28 juin 2006, l’intéressée a retourné à la municipalité d’Allaman la facture précitée en expliquant ce qui suit :
« Blu Real SA ne produit pas de déchets. Le Pet est rapporté à la Coop. Le papier est emporté par le soussigné. Au mois de mai 2006, une autre déchetterie ne nous a facturé que Fr. 10.- pour un M3 de carton.».
Dans sa réponse à l’intéressée du 18 juillet 2006, la Municipalité d’Allaman a refusé de l’exempter de la taxe d’élimination de déchets.
Le 25 janvier 2007, après plusieurs échanges épistolaires, l’intéressée, agissant par le truchement de son conseil, a prié la municipalité d’Allaman de l’exonérer de la taxe litigieuse en rappelant que son courrier du 28 juin 2006 valait recours. La Municipalité concernée a informé Blu Real SA qu’elle allait transmettre son recours à la Commission communale de recours.
B. Dans sa décision du 4 juin 2007, la Commission communale de recours a notamment exposé qu’elle avait pris connaissance du dossier litigieux, qu’elle s’était rendue dans les locaux de l’intéressée et avait rencontré le responsable de celle-ci. Retenant que Blu Real SA répondait aux critères d’une entreprise exerçant une activité commerciale sur son territoire, la Commission communale de recours a confirmé que celle-ci était assujettie à la taxe d’élimination des déchets pour les années 2005 et 2006.
C. Blu Real SA s’est pourvue au Tribunal administratif contre cette décision le 3 juillet 2007, en concluant, avec suite de dépens, à l’exemption de la taxe litigieuse. S’agissant des motifs invoqués, la recourante, faisant à nouveau valoir qu’elle ne produisait pas de déchets, a exposé que la décision attaquée était contraire au principe de l’art. 32 al. 1 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (ci-après: LPE), au terme duquel il appartient au détenteur des déchets d’assumer le coût de leur élimination.
La municipalité d’Allaman s’est déterminée le 14 août 2007. Elle a rappelé la teneur des art. 18 et 19 de son règlement sur la collecte, le traitement et l’élimination des déchets du 17 septembre 1996 (ci-après : le règlement) ainsi que de son annexe du même jour fixant la taxe annuelle d’élimination des déchets à 200 fr. pour les entreprises. L’autorité intimée a fait valoir que la recourante, qui occupait des locaux sur son territoire depuis le 1er février 2003, bénéficiait, au même titre que les particuliers, des prestations organisées sur le territoire communal. Elle a ajouté que pour l’année 2007 les frais d’élimination des déchets s’étaient élevés à 76'712.10 fr., le montant des taxes encaissées à 32'250 fr., précisant que la différence était supportée par ses recettes fiscales. L’autorité intimée a conclu au rejet du recours.
La Commission communale de recours d’Allaman a produit ses déterminations au dossier le 17 août 2007. Elle y a repris les arguments qu’elle avait invoqués à l’appui de la décision attaquée et a également conclu au rejet du recours.
D. Le recourante s’est abstenue de répliquer.
Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Interjeté en temps utile et selon les formes prescrites par l’art. 37a de la loi sur les impôts communaux du 5 décembre 1956 (ci-après : LIC), le recours est recevable en la forme, de telle sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
a) La recourante fait valoir qu’elle ne produit aucun déchet en expliquant notamment qu’elle participe au recyclage du Pet en rapportant les bouteilles à des revendeurs qui les reprennent et que son personnel emporte le papier usagé. En somme, elle invoque le principe de la causalité qui, dans le cadre des problèmes environnementaux, a pris l’appellation « pollueur-payeur », pour fonder sa demande d’exonération de la taxe litigieuse, ajoutant que ce principe ressort implicitement des art. 2 et 32 LPE. Pour sa part, l’autorité intimée fait valoir que la recourante exerce une activité commerciale sur son territoire, ce qui justifie la perception de cet impôt.
b) Les art. 2 et 32a LPE ont la teneur suivante.
« Art. 2 Principe de causalité
Celui qui est à l’origine d’une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais. »
« Art. 32a Financement de l’élimination des déchets urbains
1 Les cantons veillent à ce que les coûts de l’élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction:
a. du type et de la quantité de déchets remis;
b. des coûts de construction, d’exploitation et d’entretien des installations d’élimination des déchets;
c. des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations;
d. des intérêts;
e. des investissements prévus pour l’entretien, l’assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.
2 Si l’instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l’élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l’environnement, d’autres modes de financement peuvent être introduits.
3 Les détenteurs d’installations d’élimination des déchets constituent les provisions nécessaires.
4 Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public. »
c) Le Tribunal fédéral a eu l’occasion de se pencher sur l’incidence des art. 2 et 32a LPE en matière de facturation des prestations des collectivités publiques liées à l’élimination des déchets. Dans un arrêt du 24 mai 2000 (2P.249/1999 et 2A.425/1999, consid. 4), notre Haute Cour a considéré qu’il n’était pas conforme au principe découlant de l’art. 4 aCst, en particulier ceux de l’égalité de traitement et de l’interdiction de l’arbitraire, de calculer les taxes annuelles d’élimination des déchets sur la base de la seule valeur incendie des bâtiments concernés. Selon le Tribunal fédéral, la valeur incendie du bâtiment peut constituer un critère de base approprié lorsqu’il s’agit d’établir une taxe de raccordement ou une autre contribution unique, mais pas quand il faut fixer une taxe d’utilisation périodique qui doit tenir compte de paramètres ayant un rapport avec l’utilisation effective de l’installation en question. Même si les dispositions relatives au financement de l’élimination des déchets urbains font partie des droits cantonal et communal autonomes, ces dispositions ne peuvent pas être contraires aux normes fédérales établissant les principes de base, soit en l’espèce, les art. 2 et 32a LPE. En cas de modification du droit fédéral, comme celle de l’art. 32a LPE, entrée en vigueur le 1er novembre 1997, il appartient aux cantons et communes concernés d’adapter leur législation aux modifications des principes contenus dans la législation fédérale pour l’entrée en vigueur de ces modifications.
Dans un autre arrêt (ATF 129 I 290, du 7 juillet 2003, consid. 3.2) le Tribunal fédéral a jugé qu’une taxe d’élimination des déchets urbains fixée en fonction de la consommation d’eau violait le droit fédéral car elle contrevenait au principe de la causalité fixé par l’art. 32a LPE qui devait être appliqué par les cantons et communes.
En matière d’émoluments, le montant de la participation de l’administré doit être calculé en fonction de l’avantage économique qu'il en retire. Pour respecter le principe de l’équivalence, une taxe ne doit pas être en disproportion évidente avec la valeur de la prestation (ATF 106 Ia 241 du 2 mai 1980, consid. 3b). Par arrêt du 7 octobre 1999 (2P.447/1998, consid. 4b, publié in RDAF 2000 I 284), le Tribunal fédéral a exposé que le principe de la causalité, exprimé notamment par les art. 2 et 32a LPE, n’exige pas que le coût du traitement des déchets soit réparti exclusivement en proportion des quantités de déchets produits. Sous l'empire du droit fédéral en vigueur en 1996, les collectivités publiques pouvaient, en application du principe de causalité (art. 2 LPE), répercuter, au moyen de contributions causales, les coûts d'élimination et de traitement des ordures ménagères qui leur incombaient (cf. art. 31 al. 2 LPE) sur les personnes qui les produisaient. Les cantons doivent veiller à ce que les coûts d'élimination soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets; le montant des taxes est fixé en particulier en fonction: du type et de la quantité de déchets remis; des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets; des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations; des intérêts; des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (cf. art. 32a al. 1 LPE). La collectivité publique doit également supporter des coûts liés au traitement des déchets qui ne dépendent pas directement de la quantité de déchets, notamment les frais d’entretien des installations qui existent même si aucun déchet n’est effectivement traité.
d) Dans un arrêt du 4 juin 2007 (FI.2007.0007, consid. 1c), le Tribunal administratif a rappelé que même si l’art. 29 de la loi sur la gestion des déchets du 13 décembre 1989 (ci-après : LGD) laisse aux communes une grande autonomie, notamment en prévoyant que le financement de l’élimination des déchets par le biais de taxes est facultatif, les critères adoptés pour financer cette prestation doivent correspondre aux exigences des art. 32a al. 1 LPE et 4 al. 4 de loi sur les impôts communaux du 5 décembre 1956 (ci-après : LIC). Dans ce même arrêt (consid. 2a), le Tribunal de céans a ajouté qu’il est possible de combiner des taxes de base fixes (en vue, notamment, de financer les infrastructures nécessaires à la collecte et au transport des déchets), avec des taxes individuelles, en fonction de la quantité des déchets ; un certain schématisme à cet égard est admissible (ATF 129 I 290, précité, consid. 3.2). Il a rappelé qu’une taxe fondée uniquement sur la valeur d’assurance de l’immeuble était contraire au principe pollueur-payeur (ATF 129 I 290 consid. 3.2 p. 296/297, et les arrêts cités ; arrêt FI 1998.0074 du 30 juin 1999). A cette occasion, le Tribunal de céans a également rappelé que, pour la doctrine, la meilleure façon de satisfaire aux exigences de l’art. 32a LPE est de prévoir une combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité des déchets produits (cf. Veronika Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, in DEP 1999, p. 35 et ss, not. 54 ; cf. en outre ATF 129 I 290, consid. 3.2). De façon générale, les taxes d'utilisation comprennent une taxe de base (Grundgebühr) et une taxe quantitative (Verbrauchsgebühr). Comme l’infrastructure pour l’élimination des déchets doit être mise à disposition indépendamment de son utilisation effective par les différents immeubles, une part des dépenses correspondantes peut être mise à la charge des utilisateurs par une taxe de base indépendante des quantités. Cette taxe est destinée à couvrir les frais de manutention auxquels la commune est exposée.
En règle générale, la taxe de base doit être fixée en tenant compte du volume des déchets auquel on peut s’attendre (Huber-Wälchli, op. cit., p. 55) ; elle peut, par exemple, être fixée par habitant, en fonction de la surface de l’habitation ou du nombre de pièces (Benoît Revaz, Financement de l’élimination des déchets : principe et couverture des taxes d’élimination, in DEP 1999, p. 316). En revanche, les taxes de base uniformes, soit par exemple par bâtiment, par logement, par entreprise ou par ménage, paraissent à cet égard trop schématiques (Huber-Wälchli, ibid., p. 56). Cette taxe de base devrait s'élever à environ 30-50% du total des frais et être déterminée en fonction de la surface du bien-fonds raccordé. Dans l’ATF 2P.266/2003 précité, qui concerne une taxe d’évacuation des eaux usées et une taxe d’enlèvement des déchets, le Tribunal fédéral a admis le recours dirigé contre une taxe de base formant près de 89% du montant total de la contribution et calculée en fonction de la valeur assurance-incendie du bâtiment raccordé ; il a estimé que l’effet incitatif n’existait plus et qu’une telle taxe compromettait l'objectif visé par le législateur fédéral de protéger l'environnement en incitant à réduire la production d'eaux usées, d’une part, et le triage des déchets, d’autre part (consid. 3.3).
a) Le règlement sur la collecte, le traitement et l’élimination des déchets du 17 septembre 1996 de la commune d’Allaman a été approuvé par le Conseil d’Etat le 19 mars 1997. Son art. 18 prévoit que pour couvrir tout ou partie des frais de gestion des déchets, sans distinguer desquels il s’agit, la commune perçoit une taxe calculée par habitant ou par un forfait pour les résidences secondaires, les cafés-restaurants ou entreprises ayant des activités commerciales. L’art. 19 du règlement précise que le montant des taxes est fixé par une décision du Conseil général dans une annexe faisant partie intégrante du règlement. Cette annexe, approuvée par le Conseil d’Etat le même jour que le règlement, indique notamment que :
« La taxe annuelle forfaitaire, facturée en fin d’année écoulée, est de fr. 100.-- pour les résidences secondaires, de fr. 400.-- pour les cafés-restaurants et de fr. 200.-- pour les entreprises ayant des activités commerciales. »
b) Il y a lieu de rappeler qu’en matière de réglementation communale, le Tribunal administratif ne dispose pas de la même liberté de jugement que s’il s’agissait de l’interprétation d’une loi cantonale. Il n’a ainsi pas la compétence de trancher les questions de pure appréciation que soulèverait un règlement communal. Il ne peut intervenir qu’en cas de violation de la loi ou d’un principe général du droit (RDAF 1977 p. 402, consid. 3 ; FI.2007.0007 précité).
En l’occurrence, la recourante reproche effectivement à l’autorité intimée d’invoquer l’application de dispositions réglementaires qu’elle estime contraires au principe général du « pollueur-payeur », tel qu’il figure à l’art. 2 LPE, en ce sens que la taxe facturée ne correspond pas à la valeur de la prestation dont elle jouit.
On l’a vu ci-dessus, tant le Tribunal fédéral que le Tribunal de céans ont eu l’occasion de se prononcer sur des questions relatives à la facturation de l’élimination de déchets. Notre Haute Cour a, en particulier, précisé que, depuis l’entrée en vigueur de l’art. 32a LPE, les collectivités publiques devaient adapter leur législation sur le financement du traitement des déchets de telle façon que celle-ci soit conforme au droit fédéral. A ce titre, le Tribunal fédéral a notamment précisé qu’une taxe uniquement fixée sur la valeur d’assurance du bâtiment était contraire au principe du « pollueur-payeur » (ATF 129 I 290, précité) et qu’il en était de même lorsque la part fixe de cette taxe était fondée sur la valeur de l’immeuble, combinée avec une taxe variant en fonction de la consommation d’eau courante (ibidem).
En tant qu’il prévoit, en son art. 18, que la couverture des frais de gestion des déchets est perçue par une taxe calculée par un forfait pour les résidences secondaires, les cafés-restaurants ou entreprises ayant des activités commerciales, le règlement de la commune d’Allaman sur la collecte, le traitement et l’élimination des déchets exclut tout rapport entre l’avantage que l’administré tire du service public et son financement. Une telle taxe uniforme ne respecte pas le principe de l’équivalence (art. 4 al. a LIC) et ceux qui sont supposés assurer le financement de l’élimination des déchets, tels qu’ils sont exposés par les art. 2 et 32a LPE car elle s’éloigne du but assigné par le législateur à ces dispositions, qui est notamment d’inciter l’administré à réduire la quantité de déchets qu’il produit.
Le Tribunal administratif, qui ne peut se substituer à l’autorité communale, invitera dès lors la Municipalité d’Allaman à adopter un règlement conforme au principe de causalité, plus particulièrement conforme à l'art. 32a LPE, selon les explications figurant dans les considérants 2 et 3 ci-dessus.
S'agissant de l'issue du présent pourvoi, contrairement à ce que soutient le recourant, on ne saurait admettre que la taxe litigieuse est purement et simplement annulée. En effet, le Tribunal fédéral a expressément écarté cette manière de voir dans un arrêt du 28 janvier 1998 concernant la taxe d'enlèvement des ordures de la commune grisonne de Flims (ATF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998, partiellement publié dans DEP 1998 p. 739). La solution adéquate, conforme à la fois aux exigences du droit fédéral et aux intérêts financiers de la commune, peut dès lors consister en ce que la taxe soit réduite au montant qui serait au moins dû en application de toute autre réglementation conforme au droit fédéral. A cet effet, on peut trouver de manière pragmatique des indices dans la comparaison des taxes perçues dans d'autres communes. On pourrait aussi envisager, selon l'arrêt précité, une solution provisoire consistant à réclamer à la recourante le montant qu'elle aurait à payer si la taxe était répartie également entre tous les ménages ou tous les logements. En tous les cas, il y aura lieu d'utiliser à cet effet des critères simples s'agissant d'une réglementation transitoire. On pourrait aussi imaginer que le législateur communal déclare le nouveau règlement de taxe à intervenir applicable rétroactivement pour tenir compte des inconvénients du précédent. Pour autant que le montant calculé selon de tels critères provisoires soit plus faible que celui qui résulte du règlement actuellement en vigueur, le recourant ne pourra pas se prévaloir de l'absence d'une base légale (ATF 2P.380/1996 précité, consid. 3b).
Compte tenu de ce qui précède, la facture n° 32406 sera annulée, de même que la décision de la commission communale de recours du 4 juin 2007 et la Municipalité d'Allaman invitée à fixer à nouveau la taxe litigieuse.
La recourante, qui obtient gain de cause sur la taxe d’élimination des déchets que lui a facturée la commune d’Allaman pour les années 2005-2006 et qui a procédé avec le concours d'un madataire professionnel, a droit à des dépens.
Un émolument est mis à la charge de la Municipalité d’Allaman qui succombe.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la commission communale de recours du 4 juin 2007 est annulée.
III. Le dossier est renvoyé à la Municipalité d’Allaman pour une nouvelle décision dans le sens des considérants.
IV. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à charge de la Municipalité d’Allaman.
V. La Municipalité d’Allaman est débitrice de la recourante d’une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 7 décembre 2007
Le président: Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.