CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 octobre 2007
Composition
M. Vincent Pelet, président; MM. Guy Dutoit et Alain Maillard; assesseurs.
Recourant
Jean-Baptiste VAINGNEDROYE, à Mauborget,
Autorité intimée
Commission communale de recours de Mauborget,
Autorité concernée
Municipalité de Mauborget,
Objet
Recours Jean-Baptiste VAINGNEDROYE c/ décision de la Commission communale de recours du 22 septembre 2006 (taxes déchets 2005 pour café-restaurant)
Vu les faits suivants
A. Jean-Baptiste Vaingnedroye exploite un café-restaurant sous la raison individuelle Paral’Aile Café, inscrite au Registre du commerce du canton de Vaud depuis le 20 juin 2005.
B. En 2005 (à une date qui ne figure pas au dossier), la Municipalité de Mauborget (ci-après : la municipalité) a notifié à Jean-Baptiste Vaingnedroye un bordereau (n° 3232) relatif à la taxe annuelle des déchets du café-restaurant Paral’Aile Café portant sur le montant de 350 fr., calculé prorata temporis sur sept mois d'activité durant l’année 2005 (l’exploitation de Paral’Aile Café ayant débuté le 6 juin 2005).
A l’encontre de ce bordereau, Jean-Baptiste Vaingnedroye a recouru par acte du 7 novembre 2005 adressé à la Commission communale de recours en matière de taxes et impôts (ci-après: la commission de recours). A l’appui de son recours, l’intéressé soutient que la taxe est très élevée au vu de la modeste quantité de déchets produits et de la taille de son établissement. La commission de recours a entendu Jean-Baptiste Vaingnedroye.
Par décision du 11 avril 2006, la commission de recours a admis le recours. Constatant que le 80 % des déchets était composté, la commission de recours a considéré que la taxe demandée était trop élevée par rapport aux coûts d’élimination. La commission a ainsi demandé à la municipalité de revoir le montant de la taxe facturée au recourant, tout en lui recommandant d’établir une convention avec les restaurateurs de Mauborget tenant compte du nombre de places de chaque établissement.
Le 20 juin 2006, la municipalité a informé Jean-Baptiste Vaingnedroye qu’elle avait pris la décision, dans sa séance du 19 juin 2006, de reconsidérer la taxe annuelle des déchets pour 2005 concernant les restaurants et de la fixer à 550 francs.
Le 22 juin 2006, la municipalité a notifié à l'intéressé un nouveau bordereau (n° 3296) portant sur la taxe annuelle des déchets 2005, fixée à 320 fr. 85, montant calculé prorata temporis sur sept mois de l’année 2005.
A l’encontre de ce bordereau, Jean-Baptiste Vaingnedroye a recouru par acte du 6 juillet 2006 adressé à la municipalit¿qui a transmis le recours à la commission de recours. A l’appui de son recours, l’intéressé a fait valoir qu’un rabais de 10 % ne constituait pas un montant équitable par rapport au faible volume de déchets produits. Il a expliqué que les déchets étaient triés, les plus lourds étant compostés dans des silos et les cartons retournés dans les commerces.
Par décision du 22 septembre 2006, la commission de recours a, après avoir entendu l’intéressé, rejeté le recours.
C. A l’encontre de cette décision, Jean-Baptiste Vaingnedroye a interjeté recours par acte du 16 octobre 2006. Considérant le montant de la taxe trop élevé, le recourant fait valoir que son établissement est « de taille très modeste ». Pour le surplus, il reprend les arguments qu’il a déjà développés précédemment.
L’autorité intimée a déposé sa réponse.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans les considérants qui suivent.
Considérant en droit
Le recours porte sur une taxe communale en matière de ramassage et d’élimination des déchets pour l’année 2005.
a) Les art. 30 ss de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE ; RS 814.01), en particulier l’art. 32a LPE qui concrétise le principe de causalité prévu par l’art. 2 LPE, posent des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d’élimination des déchets.
b) Sous le titre « principe de causalité », l’art. 2 LPE prévoit que celui qui est à l’origine d’une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais. Selon l’art. 32 al. 1 LPE, il incombe au détenteur des déchets d’assumer le coût de leur élimination. L’art. 32a al. 1 LPE, entré en vigueur le 1er novembre 1997, prévoit que les cantons veillent à ce que les coûts de l’élimination des déchets urbains soient mis, par le biais d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces déchets; le montant des taxes doit être fixé en fonction :
« a. du type et de la quantité de déchets remis ;
b. des coûts de construction, d’exploitation et d’entretien des installations d’élimination des déchets ;
c. des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations ;
d. des intérêts ;
e. des investissements prévus pour l’entretien, l’assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation. »
L’alinéa 2 de l’art. 32a LPE précise que, si l’instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l’élimination des déchets urbains selon le principe de la protection de l’environnement, d’autres modes de financement peuvent être introduits. Enfin, selon l’al. 4 de cette disposition, les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public.
Les critères prévus aux lettres b à e de l’art. 32a al. 1 LPE ne sont que l’expression du critère de la couverture des coûts. Quant à la lettre a, elle consacre la mise en œuvre du principe de la causalité ou de l’équivalence. A ce propos, le message du Conseil fédéral (FF 1996 IV 1233) apportait les précisions suivantes :
« Pour la mise en œuvre du principe de causalité, la marge de manœuvre est plus grande. Il ne fait aucun doute que la combinaison d’une taxe de base et d’une taxe proportionnelle à la quantité de déchets remis – plus connu sous le terme de taxe-poubelle – correspond tout à fait à ce principe. La taxe de base, qui peut être fonction de la taille du ménage par exemple, permet de couvrir les coûts de la mise sur pied de l’infrastructure nécessaire ainsi que les coûts de la collecte de matériaux récupérables. On peut également imaginer un système où une partie des taxes serait perçue sous forme de charges de préférence (contribution sur la propriété foncière proportionnelle à la taille de l’habitation par exemple). Les cantons et les communes ont la possibilité d’adapter leur système de taxation à des particularités régionales ou locales. »
L’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a publié en 2001 une directive sur le financement de l’élimination des déchets urbains selon le principe de causalité. Il en ressort que l’art. 32a LPE laisse une marge d’appréciation importante dans l’application du principe de causalité. La loi permet ainsi aux cantons et aux communes d’adapter leur système de taxation aux particularités régionales ou locales. Le régime institué par la LPE - est venu confirmer le Tribunal fédéral - ne constitue pas une réglementation fédérale exclusive, mais un mandat législatif en faveur des cantons qui, dans ce contexte, disposent d'une large liberté d'exécution (ATF 125 I 449, JdT 2000 I 808, consid. 3b/bb, p. 813). Il leur est ainsi possible de combiner émoluments individuels, émoluments liés à la quantité de déchets et émoluments de base fixe (ATF cité, JdT 2000 I 808, consid. 3b/cc, p. 813).
Un mode de financement conforme au principe de causalité repose en règle générale sur les deux instruments suivants :
les taxes de base : elles sont prélevées pour financer une prestation déterminée, indépendamment de la fréquence et de l’importance du recours à cette prestation. Elles sont dues même si celui qui est à l’origine des déchets ne recourt pas à la prestation « élimination des déchets » ;
les taxes à la quantité : le montant de celles-ci dépend de la quantité de déchets à éliminer.
Ainsi, le principe de causalité n’exige pas que les coûts engendrés par le service communal d’évacuation et de traitement des ordures soient répartis exclusivement en proportion des quantités de déchets produits. La collectivité publique doit supporter des coûts qui ne dépendent pas directement de ces quantités, notamment des frais d’entretien d’installations qui existent même si aucun déchet n’est effectivement évacué et traité (RDAF 2000 I 280, consid. 4b ; ATF 2.A.403/1995 du 28 octobre 1996 in DEP 1997 p. 39 consid. 3b, 3c et 4b p. 40-41 et la jurisprudence citée). Au surplus, "le principe de la causalité ne doit pas être compris au sens étroit. Il exige en matière d'élimination des déchets que l'ensemble des détenteurs de déchets prennent en charge l'ensemble des coûts d'élimination et que les taxes payées par chacun aient un certain lien de connexité avec la quantité de déchets produits (…). Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral - elle a aussi une portée pour le principe de causalité en droit des déchets - la schématisation et le forfait sont admissibles lorsqu'il s'agit de répartir une taxe causale entre les particuliers qui y sont soumis"(ATF 125 I 449, JT 2000 I 808, consid. 3b/ ff, p. 814; cf en outre ATF 129 I 290, JdT 2004 I 617, consid. 3.2, p. 622).).
Quant au principe d’équivalence, qui concrétise ceux de proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire, il exige seulement que les taxes ne soient pas manifestement disproportionnées par rapport à la valeur objective de la prestation et qu’elles se situent dans des limites raisonnables. "La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause, ce qui n'exclut pas un certain schématisme, ni l'usage de moyennes d'expérience. Les contributions doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne se justifieraient pas par des motifs pertinents" (ATF 128 I 46, 2P.125/2001 du 10 octobre 2001, consid. 4a, p. 52, sur recours de droit public c/ l'arrêt FI.2000.0055; ATF 126 I 180 consid. 3a/bb, p. 189 et les références citées) Une taxe forfaitaire peut être admise notamment dans les cas où il existe une obligation d’utiliser les services publics (ATF 2.A.403/1995 précité in DEP 1997 39, consid. 4a).
a) En droit cantonal, l’art. 29 de l’ancienne loi du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets (aLGD ) prévoit que les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, des taxes spéciales pour couvrir les frais de ramassage, de transport, de traitement ou d’élimination des déchets urbains; ces taxes peuvent être perçues proportionnellement à la quantité de déchets produits (disposition abrogée par l'art. 40 de la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets, entrée en vigueur le 1er janvier 2007, LDG; RSV 814.11; s'agissant d'une taxe due pour 2005, c'est l'ancienne loi qui est applicable, car la perception de taxes périodiques ne peut s'effectuer que sur la base du droit en vigueur au moment où elles sont dues; ATF 2P. 148/2001 du 10 octobre 2001). Par ailleurs, la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC ; RSV 650.11) prévoit à son art. 4 qu’indépendamment des impôts énumérés à l’article 1er et de la taxe de séjour prévue par l’art. 3bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l’objet de règlements soumis à l’approbation du Conseil d’Etat (al. 2). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).
Dans la mesure où l’art. 29 aLGD n'impose pas de modes de financement particuliers aux communes (cf FI.2004.0072 du 29 juin 2005, consid. 2b in fine), celles-ci conservent leur autonomie, qui peut s’étendre soit au droit d’édicter ou d’exécuter leurs propres prescriptions communales, soit à une certaine liberté d’action dans l’application du droit cantonal ou fédéral (ATF 129 I 290, JdT 2004 I 617, consid. 2.1, p. 622 ; ATF 128 I 3 consid. 2a, p. 7 ss ; 128 I 136 consid. 2.1, p. 140 ; 124 I 223 consid. 2b, p. 226 ss, rés. JdT 2001 I 30, et les références citées).
b) Selon l’art. 17 du règlement communal sur la gestion des déchets (ci-après : le règlement), adopté par le Conseil général de Mauborget le 27 mars 2003 et approuvé par le Conseil d’Etat le 7 mai 2003, le coût de la gestion des déchets doit être essentiellement couvert par des taxes (al. 1). Les conditions de perception de la taxe font l’objet d’une annexe soumise à l’adoption du Conseil général et à l’approbation du Conseil d’Etat (al. 2). Les tarifs sont fixés par la municipalité qui veille à appliquer le principe de causalité (pollueur-payeur) et fait en sorte que recettes et dépenses s’équilibrent dans une proportion fixée par le Conseil général. Aux termes de l’art. 18 du règlement, pour les entreprises, cette taxe peut être majorée ou calculée selon des critères différents (notamment en fonction de la quantité des déchets et de leur coût d’élimination). L’art. 1 de l’annexe du règlement, adoptée par le Conseil général le 27 mars 2003 et approuvée par le Conseil d’Etat le 7 mai 2003, prévoit que la taxe annuelle déchets est fixée au maximum à :
« - Fr. 90.-- par ménage (de 1 ou 2 personnes)
et
Fr. 45.-- par personne adulte (de plus de 16 ans)
Fr. 30.-- par enfant (jusqu’à 16 ans)
Fr. 750.-- par café-restaurant
Fr. 1'500.-- par colonie de vacances
Fr. 225.-- par chalet ou appartement de vacances.
La TVA est comprise dans les montants mentionnés ci-dessus. »
Selon l’art. 5 de l’annexe du règlement, les artisans et les industries dont les déchets sont évacués par la Commune versent une taxe annuelle basée sur la quantité moyenne des déchets produits et selon la convention avec la Municipalité.
Le recourant fait valoir que la taxe litigieuse est abusive et qu'elle ne prend pas en compte le coût effectif de l'élimination des déchets de son établissement; implicitement, il se prévaut ainsi des principes de causalité et d’équivalence.
Sur le premier point, on ne saurait prétendre que la Commune de Mauborget a enfreint le principe de causalité en prélevant une taxe forfaitaire unique pour tous les cafés-restaurants assujettis, indépendamment de la quantité de déchets produits ou encore du nombre de places prévues dans l'établissement (contrairement à ce que laisse entendre l'autorité intimée dans sa correspondance du 11 avril 2006 au recourant) : la schématisation et la règle du forfait – en l'occurrence, différenciée par type d'usagers (par exemple, ménage selon sa composition, café-restaurant, colonie de vacances) – demeurent admissibles.
Sur le second moyen, le recourant s'est borné à exposer que la taxe était trop élevée, compte tenu du fait que les déchets de son établissement "sont en majorité compostés et triés". L'argument formulé en termes très vagues ne s'appuie sur aucun chiffre, aucune donnée quantifiable quelconque. Or, on peut au moins exiger de l'auteur du recours qu'il fournisse des indices concrets à l'appui de ses griefs sans se contenter d'interpeller l'autorité, afin d'obtenir qu'elle entreprenne d'elle-même les mesures d'instruction relativement complexes qui permettraient au contribuable de préciser ses conclusions et d'étayer son argumentation (FI.1993.0001 consid. 2 du 23 février 1998, à propos du principe de la couverture des frais).
En l'espèce, il convient de rappeler que le principe d'équivalence n'exclut pas un certain schématisme et le recours par exemple à des moyennes d'expériences. A cet égard, le recourant relève qu'il s'acquitte d'ores et déjà pour lui-même d'une taxe de 90 fr. (pour un ménage d'une à deux personnes); on ne voit pas que le rapport entre cette taxe et celle de 550 fr. requise pour l'élimination des déchets d'un café-restaurant soit manifestement disproportionné, comme le recourant se borne à le souligner (à titre de comparaison avec la réglementation applicable aux établissements publics d'autres communes, voir FI.1997.0046 du 4 novembre 1998, concernant la commune de Chavornay; FI.2000.0114 du 7 juillet 2005, concernant la commune de Lausanne, qui prélève une contribution en matière de déchets urbains auprès des seules entreprises et en dispense les ménages).
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Vu l'issue du litige, le recourant supportera l'émolument de justice, sans obtenir l'allocation de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours formé le 16 octobre 2006 est rejeté.
II. La décision rendue le 22 septembre 2006 de la Commission communale de recours de Mauborget est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 octobre 2007
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.