CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 mars 2007
Composition
M. Vincent Pelet, président; Mme Lydia Masmejan et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Nader Ghosn, greffier.
Recourant
A.________, à 1.********,
Autorité intimée
Service de l'économie, du logement et du tourisme, Police cantonale du commerce,
Objet
Recours A.________ c/ décision du Service de l'économie et du tourisme du 9 février 2006
Vu les faits suivants
A. a) Par décision du 21 décembre 2004, la Police cantonale du commerce a ordonné, pour non-respect des exigences d'exploitation (installations de chauffage, sanitaires, électriques, de sécurité ou d'habitabilité hors normes et dangereuses) la fermeture immédiate du café-restaurant 2.******** tenu par A.________ à 1.********, et a fixé à 300 fr. l'émolument de décision. L’intéressé a contesté cette décision par un recours au Tribunal administratif.
Le 10 février 2005, la Police cantonale du commerce a adressé à A.________ un bordereau de 300 fr., correspondant à l'émolument dû pour la décision du 21 décembre 2004, avec délai de paiement à trente jours (pièce 2 du dossier de l'intimée). Elle lui a ensuite adressé, le 24 juin 2005, un "premier rappel", avec délai de paiement à dix jours, à défaut de quoi un intérêt moratoire de 5% serait perçu, ainsi qu'un montant de 100 fr. pour les frais administratifs, "conformément à l'art. 64 RADB" (pièce 3).
b) Par arrêt du 12 juillet 2005 (GE.2004.0199), le Tribunal administratif a rejeté le recours de A.________, sans frais pour l'intéressé, après avoir constaté que le permis d'habiter l'immeuble abritant l'établissement public avait été retiré par une décision municipale du 1er mars 2005, entrée en force.
c) Le 15 juillet 2005, la Police cantonale du commerce a adressé à A.________ un "dernier rappel", soit une facture pour 415 fr., comprenant l'émolument de 300 fr., 100 fr. de frais de rappel, plus un intérêt moratoire de 5%, montant à payer dans les dix jours (pièce 4). Le courrier précise que l'autorité, à défaut de paiement, se réserve le droit de prendre des mesures administratives, qui peuvent aller jusqu'au retrait de la licence ou d'une autorisation simple.
B. Le 17 février 2005, la Police cantonale du commerce a adressé à A.________ un bordereau pour un montant de 450 fr., représentant l'émolument de base de 275 fr. pour la période du 1er janvier au 30 novembre 2004, une participation à la Fondation des métiers de bouche de 137 fr. 50, une participation aux frais liés à la lutte contre le travail illicite dans les établissements de 37 fr. 50 (pièce 5). Cette facture a fait l'objet d'un "premier rappel" le 24 juin 2005 (pièce 6), qui indique qu'à défaut de paiement dans les dix jours, des frais administratifs de 100 fr. seraient perçus, de même qu'un intérêt moratoire de 5% ("art. 64 RADB").
Le 15 juillet 2005, la Police cantonale du commerce a adressé à A.________ un "dernier rappel" pour la somme de 572 fr. 50, qui comprend les divers postes du bordereau du 17 février 2005, plus de 100 fr. de frais administratifs et l'intérêt moratoire (pièce 7).
C. Constatant que l'intéressé ne s'était acquitté d'aucun des émoluments et frais rappelés plus haut, le 10 octobre 2005, la Police cantonale du commerce a écrit à A.________, en lui impartissant un délai au 31 octobre 2005 pour faire valoir ses moyens par écrit contre ces "factures". La Police cantonale du commerce s'est réservée, à l'échéance de ce délai, de refuser la délivrance de toutes nouvelles licences ou autorisations simples à l'avenir conformément à l'art. 60 lettre c LADB (pièce 8).
A.________ s'est déterminé le 12 octobre 2005. Il met en avant que la Municipalité de 1.********, qui désirait fermer son bar depuis des années, chercherait à lui nuire de diverses manières. Le recourant conteste la dangerosité de ses immeubles et soutient avoir chaque fois effectué les travaux demandés; il demande à être indemnisé de son préjudice.
D. Par décision du 9 février 2006, la Police cantonale du commerce a accordé à A.________ un "ultime délai" au 22 février 2006 pour s'acquitter du montant de 987 fr. 50 représentant l'arriéré à cette date (pièce 9); l'autorité a par ailleurs décidé, à défaut de paiement dans le délai imparti, de refuser toutes nouvelles demandes de licence et d'autorisation simple à l'avenir, et a fixé l'émolument de décision à 200 francs. La décision comporte la commination des sanctions de l'art. 292 du code pénal pour celui qui ne se soumet pas à une décision de l'autorité.
Agissant en temps utile le 16 février 2006, A.________ a brièvement recouru contre cette décision en déclarant refuser de payer les taxes de fermeture de son bar, alors que cette fermeture est le fait de la Municipalité qui lui a retiré le permis d'habiter. Il a produit un lot de pièces et a expliqué qu’il s’agit pour lui d’une "suite d’affaires".
Le 21 février 2006, le juge instructeur a relevé que le recourant paraissait à tard pour contester une addition de montants qui font l'objet de décisions entrées en force et que le recours paraissait dès lors s'apparenter à une demande de remise. Cela étant, il a invité le recourant à produire toutes pièces utiles justifiant de ses revenus et de ses charges.
Le recourant a notamment produit la décision de taxation et de calcul de l'impôt du 30 janvier 2006 pour l'année 2004 pour son épouse et lui-même. Il ressort de ce document que le couple a un revenu nul et une fortune (immobilière) imposable de 697'000 francs.
Le 27 mars 2006, la Police cantonale du commerce a refusé, faute de faits nouveaux, d'accorder une remise sur les émoluments requis, mais a admis d'entrer en matière sur une demande de paiements échelonnés.
Le recourant s'est déterminé le 31 mars 2006 pour préciser que la Police du commerce lui réclamait un émolument pour avoir fermé son bar, alors que ce n'est pas lui qui avait pris la décision de fermeture, mais la municipalité de 1.. Cette dernière lui aurait du même coup retiré sa source de revenus, l'acculant quasiment à la faillite. Le recourant discute notamment par ailleurs du fond de diverses affaires le concernant (avec une banque qui a mis fin aux relations contractuelles; avec la municipalité de 1., aux exigences de laquelle il se serait conformé).
Le 5 mai 2006, la Police cantonale du commerce a maintenu ses conclusions en rejet du recours et en confirmation de la décision du 9 février 2006.
E. Le Tribunal administratif a statué à huis clos.
Les moyens des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
Le Tribunal administratif établit d’office les faits et applique le droit sans être limitée par les moyens des parties conformément à l’art. 53 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36) ; cela ne signifie toutefois pas qu’il puisse statuer au-delà des conclusions prises par ces dernières en procédure (cf. GE.2001.0004 du 9 avril 2001 et les références citées). Il est par conséquent lié par les conclusions qui lui sont présentées et dont il ne peut s’écarter en allouant aux parties plus que ce qu’elles ont demandé ou moins que ce que la décision attaquée leur reconnaît, sauf si une disposition légale le prévoit, ce qui n’est pas le cas en l’espèce (cf. GE.2004.0066 du 10 juin 2005).
En l’occurrence, le recourant, en déclarant dans son recours qu’il ne paierait pas les émoluments objets de la procédure parce que la décision de fermer le bar lui avait été imposée, a clairement limité ses conclusions au volet économique de la décision. Ainsi, s’agissant du refus annoncé de délivrer une patente pour l’avenir, ensuite du non-paiement d’émoluments pour un établissement qui a été fermé, même si l’on peut s’interroger sur l’interprétation que fait l’autorité des textes applicables (cf. art. 60 al. 1 lettre c de la loi sur les auberges et les débits de boissons, LADB, RSV 935.31, et art. 4 lettre b al. 2 du règlement d'application de la loi, RE-LADB cité en toutes lettres ci-dessous), en particulier sur l’existence d’une base légale suffisante à une décision aussi large et, le cas échéant, sur le respect en l’espèce du principe de la proportionnalité (sur l’application de ce principe en relation avec l’art. 60 LADB, cf. GE.2006.0183 du 4 janvier 2007, consid. 5 a), ce point de la décision n’a pas été contesté en recours, si bien que ces questions peuvent rester ouvertes.
a) Le règlement du 7 juillet 2004 sur les émoluments et contributions à percevoir en application de la loi du 26 mars sur les auberges et les débits de boissons (RE-LADB; RSV 935.31.5), en vigueur depuis le 1er janvier 2004, a pour but de définir les modalités de perception et les tarifs des émoluments et contributions à percevoir par l’administration en application de la loi (cf. art. 1 RE-LADB). En cas de retrait de la demande ou de refus de la délivrance de la licence, de l’autorisation d’exercer, de l’autorisation d’exploiter ou de l’autorisation simple, le département peut percevoir un émolument compris entre 100 et 500 fr. selon le travail occasionné (art. 13 RE-LADB). Par ailleurs, un émolument de base est perçu, fixé par catégorie de licence ou d’autorisation simple, en fonction de l’importance de l’exploitation, sur la base d’une échelle décrite dans le règlement (cf. art. 15 RE-LADB). Une contribution destinée à alimenter la fondation destinée au financement de la formation professionnelle des métiers de bouche est perçue, calculée en fonction de l’émolument de base (cf. art. 20 al. 1 RE-LADB). Enfin, le département peut percevoir, jusqu’à concurrence d’un montant convenu avec les partenaires sociaux, des émoluments identiques à ceux prévus aux art. 15 ss RE-LADB dans le cadre de la lutte contre le travail illicite dans les établissements (cf. art. 21 al. 1 RE-LADB).
b) Le non-paiement des émoluments de surveillance dans le délai imparti entraîne l’envoi d’un rappel à la personne concernée, qui se trouve en demeure de payer dans les 20 jours (art. 3 al. 1 RE-LADB et non l’art. 64 RADB auquel l’autorité a fait référence à tort dans certains de ses courriers au recourant) ; lors du deuxième rappel, un intérêt moratoire de 5% est ajouté aux émoluments et contributions à fournir, ainsi que 100 fr. de frais administratifs (art. 3 al. 2 RE-LADB).
c) Il résulte de ce qui précède que l’autorité intimée, investie du pouvoir de statuer dans le domaine des émoluments de la LADB, était légitimée à agir par la voie décisionnelle ; le recourant a eu la possibilité de faire valoir ses moyens contre les décisions qui ont été rendues ; celles-ci sont définitives, faute d’avoir été contestées en temps utile; elles sont au demeurant conformes aux textes légaux applicables rappelés ci-dessus. Le principe et la quotité des émoluments et frais administratifs réclamés ne peut donc qu’être admis (cf. pour un cas d’application du règlement dans sa teneur au 1er janvier 2003, FI.2004.0044 du 31 mars 2006). S’agissant de l’intérêt moratoire, il apparaît approprié, dans la perspective d’une éventuelle procédure d’exécution forcée (cf. art. 4 al. 3 RE-LADB) de ne pas additionner aux montants de base réclamés la part des intérêts déjà courus de telle manière qu’on ne distingue plus, sans calculs longs et peu sûrs, la part du capital et celle des intérêts, avec de surcroît le risque de réclamer des intérêts sur les intérêts (cf. art. 105 al. 3 CO, interdiction de l’anatocisme). Le dispositif confirmera donc les divers émoluments en indiquant la date de départ des intérêts moratoires sur la base des considérations suivantes : l’émolument de décision n’était pas exigible avant l’arrêt du tribunal du 12 juillet 2005, si bien que les intérêts ne peuvent courir que dès le 13 juillet 2005 ; les frais administratifs portent intérêt dès le 16 juillet 2005, lendemain du deuxième rappel (cf. pièce 4) ; les divers émoluments LADB portent intérêt à l’échéance du délai de dix jours indiqué dans le premier rappel, soit dès le 3 juillet 2005 (cf. pièce 6) ; les frais administratifs y relatifs portent intérêt dès le 16 juillet 2005, lendemain du dernier rappel (cf. pièce 7).
On relèvera, pour le surplus, pour la bonne forme, que la menace des sanctions de l’art. 292 CP pour celui qui ne se soumet pas à une décision de l’autorité, est hors de propos dès lors qu’il s’agit du recouvrement d’une dette d’argent.
Le 27 mars 2006, la Police cantonale du commerce a refusé d’accorder une remise sur les émoluments réclamés. La question doit être examinée au regard des principes du droit fiscal, applicables aux contributions causales que sont notamment les émoluments et les taxes.
Selon la jurisprudence, il n’y a pas de recours en matière de remise pour les émoluments et pour les taxes communales, la remise d’impôt étant considérée comme un acte de nature gracieuse, laissé à la libre appréciation de l’autorité, et l’absence de recours en matière de remise d’impôt étant perçue comme une règle générale du droit fiscal, exprimée notamment aux art. 231 al. 3 de la loi vaudoise sur les impôts directs cantonaux du 4 juillet 2000 (LI; RSV 642.11) et 167 al. 3 de la loi sur l’impôt fédéral direct du 4 décembre 1995 (LIFD; RS 642.11; cf. par exemple, FI.2004.0029 du 28 mai 2004). Dans un arrêt du 31 août 2006 (FI.2004.0043), le tribunal a laissé entendre que cette jurisprudence pourrait ne pas être maintenue au regard de l’évolution législative fédérale (cf. consid. 3 lettre c, p. 7). Cependant, le point de savoir si l’autorité devait entrer en matière sur le principe d’une remise, et si la décision sur cet objet est ensuite susceptible de recours au Tribunal administratif peut demeurer indécis dans le cas particulier au regard des considérations qui vont suivre.
Aucune disposition n’énonce les conditions auxquelles une remise des émoluments perçus en application de la LADB pourrait être admise - contrairement par exemple à l’art. 231 LI (qui prévoit la remise totale ou partielle si le paiement frappe trop lourdement le contribuable en raison de pertes insupportables ou de tous autres motifs graves) ou à l’art. 5 al. 4 de la loi sur les impôts communaux du 5 décembre 1956 (LICom; RSV 650.11) qui renvoie à l'arrêté communal d'imposition. Le tribunal a au surplus, dans l’arrêt du 31 août 2006 précité, mis en évidence la confusion qui peut exister entre les cas d’exonération, et les motifs de remise (cf. consid. 2 et 3). On relèvera dès lors qu’aux termes de l’art. 16 du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Admin; RSV 172.55.1), la dispense de payer tout ou partie des émoluments, frais spéciaux et débours prévus par le règlement peut être accordée dans les cas d’indigence dûment constatée. Le tribunal a à cet égard admis, selon les circonstances, en application d’une teneur analogue antérieure du règlement, par exemple, de libérer du paiement des frais un indigent faisant l’objet d’une mesure de retrait de permis de conduire de durée indéterminée pour les démarches tendant à le réintégrer dans son droit de conduire (cf. CR.2004.0100 du 29 décembre 2005 et les références citées). Le tribunal a en revanche refusé de libérer de l’émolument de décision du Service des automobiles une partie recourante qui, possédant une voiture (ce qui engendre des frais sans commune mesure avec ceux de la procédure administrative; cf. CR.1995.0288 du 24 novembre 1995) n’avait pas apporté d’éléments suffisants permettant de la considérer comme indigente (CR.2006.0172 du 20 novembre 2006).
Dans le cas particulier, et c’est décisif, qu’on analyse la situation sous l’angle de l’indigence (exonération) ou de la rigueur excessive (remise), la solution est identique : en effet, le recourant, propriétaire immobilier, de même que son épouse, n’établit pas être indigent ou être incapable de faire face au paiement d’un montant de l’ordre de 1'000 fr., dont le versement le toucherait de manière insupportable.
Il résulte de ce qui précède que le recours sera rejeté, pour autant qu’il soit recevable. En outre, l’émolument de la décision du 9 février 2006, justifié, sera confirmé (cf. pièce 9). En revanche, il n’y a pas lieu de mettre les frais de la présente procédure à la charge du recourant, qui a été dispensé d’en faire l’avance.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision du 9 février 2006 du Service de l'économie, du logement et du tourisme, Police cantonale du commerce, est confirmée à son chiffre premier à concurrence des montants suivants :
300 (trois cents) francs, plus intérêts au taux de 5% l’an dès le 13 juillet 2005,
100 (cent) francs, plus intérêts au taux de 5% l’an dès le 16 juillet 2006,
450 (quatre cent cinquante) francs, plus intérêts au taux de 5% l’an dès le 3 juillet 2005,
100 (cent) francs, plus intérêts au taux de 5% l’an dès le 16 juillet 2005.
III. L’émolument de décision du 9 février 2006 de 200 (deux cents) francs est confirmé.
IV. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l’Etat.
Ztk/Lausanne, le 22 mars 2007
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l’avis ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.