CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 octobre 2006
Composition
M. Jacques Giroud, président; MM. Laurent Merz et Marc-Etienne Pache, assesseurs
recourants
Roger MONOD, au Sépey,
Robert MERMOD, p.a. M. Roger Monod, au Sépey,
Anne-Marie ANSERMET-REILLE, p.a. M. Roger Monod, au Sépey,
Dominique MERMOD, p.a. M. Roger Monod, au Sépey, tous représentés par Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Commission communale de recours en matière de taxes et impôts de la Commune d'Ormont-Dessous,
autorité concernée
Municipalité d'Ormont-Dessous,
Recours Roger MONOD et consorts c/ décision de la Commission communale de recours en matière de taxes et impôts du 8 septembre 2005 d'Ormont-Dessous (taxes communales d'épuration 2003, 2004 et 2005)
Vu les faits suivants
A. Roger Monod, Robert Mermod, Anne-Marie Ansermet-Reille et Dominique Mermod sont copropriétaires de la parcelle 2986 de la Commune d'Ormont-Dessous, dans la localité des Mosses. Cette parcelle comprend un bâtiment et est exploitée comme camping à l'enseigne "La Toundra".
Par convention du 24 juin 1981, passée entre les précédents copropriétaires de cette parcelle, dont Robert Mermoud et Roger Monod, et la Commune d'Ormont-Dessous, le régime des taxes d'épuration avait été réglé comme il suit. Les taxes uniques d'introduction au sens des art. 34 let. a et 35 let. a du règlement communal sur les égouts et l'épuration des eaux du 21 octobre 1970 (ci-après : le règlement) devaient être calculées sur la base d'un montant de 750'000 fr. correspondant à 150 caravanes à 5'000 fr. et comprenant le bâtiment existant. Les taxes annuelles des art. 34 let. b et 35 let. b du règlement devaient elles aussi être calculées en fonction de ce montant, qui devait être adapté en fonction de l'indice de l'assurance-incendie.
En 1992, à l'occasion d'une modification du règlement, les art. 34 et 35 ont été remplacés par un art. 42 traitant les taxes unique de raccordement et annuelle. Comme par le passé, ces taxes étaient calculées en fonction de la valeur d'assurance-incendie.
Le 11 décembre 2002, le Conseil communal d'Ormont-Dessous a modifié notamment l'art. 42 du règlement, qui a désormais la teneur suivante :
"(...)
Taxes d'égouts et d'épuration
En contrepartie du raccordement direct ou indirect d'un bâtiment au réseau principal d'évacuation, il est perçu du propriétaire :
a) une taxe unique de raccordement calculée au taux de 1,5 % de la valeur d'assurance-incendie(valeur ECA) du bâtiment, rapportée à l'indice 100 de 1990, TVA en sus.
(...)
b) une taxe annuelle STEP et collecteurs financée selon les principes suivants :
Personnes établies :
Une taxe "habitant" due pour l'entier de l'année, pour toute pesonne âgée de 18 ans révolus inscrite au Contrôle de habitants au 1er janvier, dont la valeur unitaire est au maximum de Fr.70.-- selon le tarif annexé au présent règlement, TVA en sus.
Une taxe annuelle par logement basée sur l'unité locative due par le propriétaire reconnu comme tel au 1er janvier, dont la valeur unitaire est au maximum de Fr.100.--, TVA en sus, selon le tarif annexé, au présent règlement.
Résidents secondaires :
(...)"
Le tarif dont il est question dans cette disposition se présente sous la forme d'une "annexe 1" au règlement, intitulée "Tableau des taxes annuelles". On y lit que, pour un camping, une "UL" (unité locative) doit être comptée "par caravane, y. c. bâtiment central".
B. Par lettre du 19 décembre 2002, la municipalité a demandé à son avocat s'il était possible de dénoncer la convention de 1981 et si le nouveau tarif pouvait être appliqué. Ce conseil lui a répondu le 23 janvier 2003 notamment qu'une dénonciation pourrait ne pas être justifiée.
Par lettre du 7 avril 2003, la municipalité a déclaré notamment ce qui suit aux copropriétaires :
"(...)
Nous nous référons à notre entretien du 2 écoulé et vous confirmons que le problème posé par l'ignorance de l'existence de la convention du 24 juin 1981 entre votre Société et la Commune, laquelle définit notamment le mode de calcul de ladite taxe, nous conduit à vous présenter une proposition devant permettre de régler ce différend.
(...)
3. Préavis municipal soumis au Conseil communal : la propriété du Camping ayant une superficie de deux ha, il avait été admis d'affecter l'ha de l'indice "10 unités locatives" à Fr.70.-- l'unité, soit une nouvelle taxe de Fr.1'400.--, TVA non comprise.
(...)
Au vu de ce qui précède, notre autorité vous propose de faire application de la variante No 3 ci-dessus, à savoir la proposition municipale ayant été soumise au Conseil communal .
Enfin, compte tenu de la présente situation à ce sujet et des délais que, de part et d'autre, nous sommes appelés à devoir respecter, il est admis que la taxe annuelle 2003 demeure basée sur l'ancien règlement et que les nouvelles dispositions qui seront finalement adoptées entrent en vigueur le 1er janvier 2004.
(...)"
C. Le 24 novembre 2003, le Boursier communal a adressé aux copropriétaires susmentionnés un bordereau de taxes communales pour l'année 2003. Parmi celles-ci, la taxe d'épuration s'élevait à 1400 fr., correspondant à 20 "unités locatives" à 70 francs. Les intéressés s'en sont acquittés.
Auparavant, le 15 octobre 2003, la municipalité avait émis un préavis au Conseil communal, dans lequel elle proposait de modifier la teneur de l'annexe au règlement en ce sens qu'il était compté pour le camping 10 unités locatives par hectare. Cette proposition, qui avait déjà fait l'objet d'un précédent préavis le 21 août 2002 et qui recevait l'agrément des copropriétaires a été refusée par le Conseil communal le 16 décembre 2003.
Le 16 janvier 2004, le Boursier communal a adressé aux copropriétaires un nouveau bordereau de taxes communales pour l'année 2003. Parmi celles-ci, la taxe d'épuration s'élevait à 10'290 fr., calculée à raison de 147 caravanes à Fr.70.--. Ce bordereau comportait l'indication selon laquelle il annulait et remplaçait celui du 24 novembre 2003.
D. Par acte du 16 février 2004, les copropriétaires ont recouru contre la taxe précitée à la Commission communale de recours en matière d'impôt d'Ormont-Dessous (CCR). Ils concluaient à son annulation, "respectivement" à sa réforme en ce sens que la taxe de 1'400 fr. fixée par décision du 24 novembre 2003 était confirmée.
Par bordereau du 31 décembre 2004, les copropriétaires se sont vu réclamer pour 2004 une taxe d'épuration de 10'500 fr. correspondant à 150 caravanes à 70 francs. Contre cette décision, ils ont interjeté un nouveau recours à la CCR le 8 septembre 2004.
Par arrêt du 8 septembre 2005, la CCR a rejeté les deux recours.
Par bordereau du 9 septembre 2005, les copropriétaires se sont vu réclamer une taxe d'épuration pour l'année 2005 d'un montant de 10'500 francs.
E. Les copropriétaires ont saisi le Tribunal administratif par acte du 10 octobre 2005 en concluant à l'annulation du prononcé de la CCR, "respectivement" à sa réforme en ce sens que les bordereaux relatifs aux taxes d'épuration pour les années 2003, 2004 et 2005 étaient annulés. Ils concluaient également à l'annulation ou à la réforme de l'annexe au règlement et à ce qu'ordre soit donné à la Commune d'Ormont-Dessous de modifier le règlement.
Invitée à répondre au recours, la CCR a communiqué au Tribunal administratif par lettre du 12 novembre 2005 un arrêt qu'elle avait rendu le 3 novembre précédent, par lequel elle rejetait les recours formés contre les bordereaux des 16 février et 8 septembre 2004 et 17 octobre 2005.
Par lettre du 29 novembre 2005, les recourants ont déclaré qu'ils recouraient également contre l'arrêt du 3 novembre 2005 en prenant des conclusions semblables à celles de leur recours du 10 octobre 2005. La CCR n'a pas utilisé la faculté qui lui a été donnée de s'exprimer au sujet de cette écriture.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
a) Par contrat de droit administratif du 24 juin 1981, la commune a valablement déterminé l'obligation qui incombait aux copropriétaires en matière d'épuration des eaux. En effet, dès lors que la réglementation en vigueur était lacunaire, en tant qu'elle ne fixait la taxe de raccordement et d'épuration annuelle que pour des bâtiments, une place était laissée libre pour un procédé contractuel en ce qui concerne des caravanes rassemblées autour d'un bâtiment (Moor, Droit administratif, vol. II, 3.2.1.1). La question est toutefois de savoir si, comme le soutiennent les recourants, une modification ultérieure de la réglementation, qui saisit désormais expressément les caravanes, demeure sans effet sur le contrat.
b) Il faut relever d'emblée que les copropriétaires parties au contrat passé en 1981 ne sont plus les mêmes aujourd'hui. Deux d'entre eux ont en effet été remplacés, comme l'indique le registre foncier, en 1995 et 1997 par de nouveaux venus. En théorie, la commune aurait dès lors pu soutenir que le contrat avait été conclu intuitu personae avec un groupe de quatre personnes particulières et qu'il ne pourrait pas être invoqué par des personnes différentes. Elle n'en a cependant rien fait et on doit plutôt retenir que l'objet du contrat ne nécessitait pas que celui-ci soit conclu avec une personne particulière : l'essentiel pour la collectivité était que des taxes soient prélevées pour des caravanes, peu important que des changements affectent ou non la composition du groupe que formaient ses partenaires contractuels. D'ailleurs, les changements intervenus en 1995 et 1997, probablement au su de la commune, n'ont en rien modifié l'application de la convention. Cela étant, on considérera que la commune a admis par actes concluants une reprise de dette opérée par les nouveaux venus (art. 176 al. 3 CO; Tschäni, in Basler Kommentar, n. 8 ad art. 176). Ceux-ci ont dès lors qualité, tout comme les copropriétaires initiaux, pour invoquer la teneur du contrat de 1981.
c) Conférant des droits acquis ou créant un droit subjectif dont découle une garantie de stabilité en vertu du principe de la bonne foi, le contrat de droit administratif reste en force même si une réglementation adoptée postérieurement le contredit (ATF 122 I 328, spéc. 340 consid. 7 a; 103 Ia 505; Moor, Droit administratif, vol. I, 3.2.4.2; Chiariello, Treu und Glauben als Grundrecht nach art. 9 der schweizerischen Bundesverfassung, Berne, 2004, p. 193; Weber Dürler, Neuere Entwicklung des Vertrauennsschutz, in ZBl 2002 p. 299). Tel est le cas également lorsque le contrat réserve la législation future : cette réserve demeure sans portée en tant que la nouvelle réglementation porterait atteinte à des droits acquis résultant du contrat (ATF 126 II 171, consid. 3c et 4b).
En l'espèce, un contrat n'a été conclu que pour combler une lacune de la réglementation communale. Alors que celle-ci fixait des taxes en fonction de la valeur d'assurance-incendie attribuée à des bâtiments, elle ne saisissait pas les habitations mobilières que constituait des caravanes. On a dès lors attribué par convention une valeur à celles-ci, à raison de 5'000 fr. l'unité, pour appliquer ensuite à la dite valeur le même taux que pour des bâtiments. S'il était fait référence aux art. 34 et 35 du règlement alors en vigueur, traitant à la fois des taxes de raccordement et annuelle, ce n'était que pour intégrer les caravanes et leur valeur convenue au régime ordinaire et non pas pour créer en faveur du camping un régime exorbitant. Rien n'indique en particulier qu'en échange d'une contrepartie, on ait entendu octroyer des avantages au camping pour une longue durée comme cela avait été le cas dans l'affaire ayant donné lieu à l'ATF 103 Ia 31. Dans ces conditions, on ne saurait considérer que le contrat a conféré aux copropriétaires un droit acquis s'agissant du mode de calcul de la taxe litigieuse. A l'instar des propriétaires de bâtiments, ils étaient donc exposés à ce que la réglementation applicable soit modifiée. Tel a été le cas lorsqu'il s'est agi de l'adapter à la jurisprudence du Tribunal fédéral remettant en cause la référence à la valeur d'assurance-incendie (cf. à ce sujet l'arrêt du Tribunal administratif du 28 avril 2006 dans la cause FI.2005.0013, consid. 8). Selon l'annexe au nouveau règlement, il a alors été prévu d'attribuer aux caravanes non plus une valeur d'assurance-incendie globale et fictive, mais à chacune d'elles une "unité locative" imposable, dont un multiple était attribué à des logements situés dans un bâtiment. Rien ne justifie donc que ce changement généralisé ne vaille pas pour les recourants, pour autant qu'il soit en lui-même admissible, eu égard notamment aux principes d'équivalence et d'égalité de traitement applicables en matière de contributions causales.
d) Encore faudrait-il cependant que le contrat conclu en 1981 ait perdu son effet à l'issue d'une résiliation formelle. Or, loin de procéder à sa dénonciation, tenue par son conseil pour délicate à défaut soit d'une longue durée d'application, soit d'un changement important des circonstances, la municipalité s'y est expressément référée par lettre du 7 avril 2003, déclarant même que la taxe 2003 "demeure(rait) basée sur l'ancien règlement". Relevant qu'elle avait ignoré l'existence de cette convention au moment de l'adoption de la nouvelle réglementation, elle a proposé dans cette correspondance un arrangement; selon celui-ci, un amendement devait être soumis au Conseil communal selon lequel 20 unités locatives étaient attribuées au camping. Lorsque cet amendement a été écarté par l'autorité législative le 16 décembre 2003, la municipalité n'a pas pour autant résilié formellement le contrat de 1981 mais a notifié un bordereau de taxes pour l'année 2003, cela en date du 16 janvier 2004. C'est alors seulement qu'il a été implicitement signifié aux copropriétaires que l'autorité municipale entendait se départir de la convention de 1981. Dans ces conditions, on ne saurait considérer pour le passé, à savoir pour l'année 2003, que la nouvelle réglementation doit s'appliquer aux recourants, qui pouvaient encore bénéficier du régime conventionnel. Il faut cependant constater qu'ils n'en n'ont pas pleinement tiré parti puisqu'ils ont accepté de s'acquitter de la taxe prévue par le bordereau qui leur avait été adressé le 24 novembre 2003, taxe déterminée conformément au projet d'arrangement susmentionné. N'ayant pas recouru contre ce bordereau, la décision qu'il comprenait est entrée en force et ne peut plus aujourd'hui être remise en cause. Il en va différemment des décisions concernant les taxes 2004 et 2005, qui ont été notifiées ultérieurement et pour lesquelles il faut examiner si elles reposent sur une base réglementaire adéquate.
a) Selon les art. 60a LEaux et 32a LPE, les cantons doivent veiller à ce que les coûts de construction, d’exploitation, d’entretien, d’assainissement et de remplacement des installations d’évacuation et d’épuration des eaux, de même que les coûts de l’élimination des déchets urbains soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui en sont à l’origine (contributions causales respectant le principe de la causalité et celui de la couverture des frais). La loi énumère une série de critères qui doivent être respectés lors de la fixation de ces contributions. La perception de ces dernières doit tenir compte du type et de la quantité d’eau usée produite ou de déchets remis (art. 60a al. 1 lit.a LEaux ; art. 32a al. lit.a LPE).
Le principe de causalité énoncé dans ces deux dispositions doit valoir pour toutes les contributions qui sont prélevées pour couvrir les frais d’élimination des eaux usées et des déchets, y compris pour les éventuelles contributions uniques (taxe de raccordement); par la nature des choses cependant, ce principe déploie essentiellement ses effets sur les taxes d’utilisation périodiques.
La loi n’exige pas que les taxes d’élimination des eaux usées ou des déchets soient prélevées exclusivement de manière proportionnelle aux quantités effectives d’eaux usées ou de déchets produits mais il doit exister un certain rapport entre les taxes d’utilisation et la mesure dans laquelle les installations d’élimination sont mises à contribution ; la quotité de la taxe doit présenter une certaine dépendance par rapport aux quantités de déchets ou d’eaux usées, ce qui n’exclut cependant pas une certaine schématisation de ce facteur. Le Tribunal fédéral considère comme incompatible avec les art. 60a LO et 32a LPE les contributions périodiques d’élimination des eaux usées ou des déchets qui se fondent exclusivement sur la valeur d’assurance de l’immeuble.
Le principe selon lequel les taxes d’utilisation doivent être en rapport avec l’utilisation effective des installations correspondantes résulte déjà du principe de l’équivalence qui s’applique aux contributions causales, ainsi que du principe de l’égalité de traitement. La question de savoir sous quelle forme ce rapport est établi et dans quelle mesure cette dépendance doit exister relève dans une large mesure du pouvoir formateur du législateur compétent. Comme l’infrastructure pour l’élimination des déchets et des eaux usées doit être mise à disposition indépendamment de son utilisation effective par les différents immeubles, une part des dépenses correspondantes peut être mise à la charge des utilisateurs par une taxe de base indépendante des quantités (taxe de mise à disposition).
b) En l'espèce, la réglementation communale prévoit qu'une taxe est due annuellement pour le fonctionnement de la station d'épuration et pour l'établissement ou l'entretien des collecteurs. A une taxe de base annuelle de 50 à 70 fr. pour toute personne inscrite au Contrôle des habitants, s'ajoute une taxe annuelle de 70 à 100 fr. par unité locative, le nombre d'unité étant fonction du nombre de pièces habitables ou de la surface occupée; c'est ainsi qu'un studio d'une pièce représente trois unités locatives, tandis qu'un appartement de quatre pièces représente six de ces unités. Pour les personnes qui occupent une résidence secondaire, ainsi une caravane, la taxe de base n'est pas due, seule étant perçue la taxe en fonction des unités locatives; selon l'annexe au règlement, à une caravane correspond une unité locative "y. c. bâtiment central", par quoi il faut comprendre qu'aucune unité n'est attribuée au bâtiment d'exploitation d'un camping.
Pour les recourants, le système prévu par le règlement est inadéquat dès lors qu'il ne prend pas en considération la consommation d'eau effective. Celle-ci ne serait pour l'entier du camping litigieux que de 1'190 m3 par année en moyenne compte tenu du mode de vie particulier qui y est choisi; cette consommation, eu égard aux tarifs pratiqués dans d'autres communes, devrait donner lieu à une taxe dix fois moindre que la taxe litigieuse, qui représente au surplus une augmentation de 750 % par rapport à la précédente.
Le grief d'une absence de correspondance entre la taxe litigieuse et l'usage effectif des installations communales tombe cependant à faux. En effet, contrairement aux critères de la valeur d'assurance-incendie, les notions conjuguées de personne inscrite au contrôle des habitants et d'unité locative présentent un lien avec la quantité d'eau à traiter. Que celle-ci soit évaluée schématiquement et ne résulte pas de la consommation effective n'est pas contraire à la jurisprudence du Tribunal fédéral. Quant à la proportion instaurée à cet égard entre l'habitant à l'année d'un logement d'une pièce et celui qui réside par intermittences dans une caravane, on ne voit pas quelle soit déraisonnable : alors que le premier, vivant par hypothèse seul, générera un certain volume d'eau à traiter durant 365 jours par année et s'acquittera d'une taxe globale de 260 fr. (50 + 70 + 70 + 70), le second, vivant par hypothèse avec une autre personne durant deux mois par année, générera avec elle un volume d'eau à traiter représentant proportionnellement 4/12 ou 33 % (2 personnes x 2 mois : 12 mois), mais ne donnera lieu qu'à une taxe de 70 fr. représentant proportionnellement 26,9 % (= 70 x 100 : 260). On ne saurait dès lors suivre les recourants en ce qui concerne soit la relation de la taxe avec l'usage des installations, soit son caractère disproportionné.
Les recourants prétendent encore à tort que la taxe litigieuse ne pourrait être exigée qu'en présence de bâtiments et non pas comme en l'espèce pour des objets mobiliers tels que les caravanes. Certes l'art. 42 du règlement ne traite-t-il que d'une taxe due "en contrepartie du raccordement (...) d'un bâtiment". Mais un tel assujettissement est donné en l'espèce par la présence d'un bâtiment d'exploitation sur la parcelle propriété des recourants. Rien n'exclut ensuite que la fixation de la taxe soit fonction des particularités de l'immeuble et que le règlement prenne en considération les caravanes qui y sont installées.
Les conclusions des recourants dirigées contre le règlement lui-même, qui ne vaut pas décision attaquable selon l'art. 4 al. 1er LJPA, sont irrecevables.
Les motifs qui précèdent conduisent au rejet des recours en tant qu'ils sont recevables, sauf en ce qui concerne la taxe pour l'année 2003, qui doit être réduite au montant fixé par lettre de la municipalité du 24 novembre 2004. Des dépens réduits seront alloués aux recourants, dont il convient de fixer le montant à 500 francs. Quant à l'émolument de justice, fixé à 1'500 fr., il sera mis à la charge des recourants à concurrence de 1'200 fr. et de la Commune d'Ormont-Dessous pour le solde.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours sont partiellement admis en tant que recevables.
II. La décision de taxation pour l'année 2003 rendue le 16 janvier 2004 par la Municipalité d'Ormont-Dessous est réformée en ce sens qu'en est retranchée la taxe d'épuration d'un montant de 10'290 francs, déjà fixée à un montant de 1'400 francs par décision du 24 novembre 2003.
III. Les décisions de taxation pour les années 2004 et 2005 sont confirmées.
IV. La Commune d'Ormont-Dessous versera à Roger Monod, Robert Mermod, Anne-Marie Ansermet-Reille et Dominique Mermod une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
V. Un émolument de justice d'un montant de 1'300 (mille trois cents) francs est mis à la charge des recourants mentionnés sous chiffre IV ci-dessus.
VI. Un émolument de justice d'un montant de 300 (trois cents) francs est mis à la charge de la Commune d'Ormont-Dessous.
jc/Lausanne, le 27 octobre 2006
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.