CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 4 juin 2007
Composition
M. Vincent Pelet, président; M. Guy Dutoit et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Recourant
X.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Jouxtens-Mézery, à Jouxtens-Mézery
Objet
Recours X.________ c/ décision de la Municipalité de Jouxtens-Mézery du 7 mars 2005 (émolument pour prestations complémentaires en matière de police des constructions)
Vu les faits suivants
A. Propriétaire de la parcelle no ******** du cadastre communal de A., X. est l’auteur des plans d’un projet de construction sur cette parcelle d’une villa individuelle avec piscine, promise vendue à ********.
Du 12 novembre au 2 décembre 2004, la Municipalité de Jouxtens-Mézery (ci-après : la municipalité) a mis à l'enquête publique le projet déposé.
Le 16 décembre 2004, la municipalité a informé X.________ que son projet avait été jugé non réglementaire sur deux points en particulier: la distance à la limite, ainsi que la surface constructible. Elle lui a imparti un délai au 31 janvier 2005 pour lui remettre des plans corrigés et complétés, soit des plans sur lesquels figurent toutes les cotations nécessaires, notamment les altitudes des terrains naturels (TN) et aménagés (TA) aux angles du bâtiment et de la piscine, des plans des façades avec profil du terrain et cotations des faîtes et corniches, ainsi que des coupes complétées indiquant l’épaisseur des dalles et leurs composants.
Le 22 décembre 2004, la Municipalité a écrit à X.________ qu’elle attendait de recevoir les plans corrigés pour statuer sur la conformité du projet aux art. 20 (surface bâtie), 23 (faîte) et 38 (niveau moyen du terrain aménagé) du règlement communal sur l'aménagement et les constructions (RAC).
Le 3 janvier 2005, X.________ a remis à la municipalité un nouveau jeu complet de plans ("amendement" 1) datés du 28 décembre 2004; ces plans sont soumis à l’architecte et au géomètre (qui constituent la commission d'urbanisme de la commune), respectivement les 15 et 27 janvier 2005.
Dans son rapport du 31 janvier 2005, la commission d’urbanisme a pris les conclusions suivantes :
« - Dossier non conforme en relation avec l’altitude à la corniche.
Dossier non conforme en relation avec l’altitude de la margelle de piscine.
Manquent compléments d’information sur plans selon mention ci-dessus. »
Ce rapport mentionne en outre ce qui suit :
« Pour information et facturation au propriétaire*:*
Temps consacré à cette analyse pour facturation au propriétaire :
M. Gasser : 2 heures
M. Gomez : 2 heures (secrétariat non facturé). »
Une séance est organisée le 1er février 2005 avec le municipal responsable (M. B.________) et l'architecte communal, qui met en lumière des "erreurs d'écriture". De nouveaux plans partiels datés du 1er février 2005 (amendement 2"), comportant plan de situation et coupe, sont déposés le même jour.
Après examen avec l'architecte communal, jugeant toujours ces plans incomplets, le 3 février 2005, la municipalité a écrit à X.________:
« (…)
Pour permettre à la Municipalité de prendre une décision formelle sur le projet précité, il est indispensable que vous nous fassiez parvenir :
Un plan de situation dressé pour enquête par un géomètre figurant les altitudes du TN à tous les angles des constructions, y compris aux angles du parking et de la piscine, ce pour une meilleure compréhension des TA et des TN dans l’ensemble du projet.
Les plans établis ne figurent pas les façades développées. Nous vous prions donc de les établir et d’y joindre une feuille de calculs.
La hauteur à la corniche, telle que corrigée sur l’amendement 2, n’est toujours pas conforme à l’art. 39 RAC.
(…).»
Le 9 février 2005, la municipalité a informé X.________ de ce qui suit :
« (…)
Nous accusons réception de votre courriel du 3 courant et vous informons qu’après avoir soumis une nouvelle fois votre dossier à nos services, nous maintenons notre position. En conséquence la Municipalité, dans sa séance du 8 février 2005, a décidé de refuser le permis de construire pour les motifs suivants :
Le dossier ne permet pas de se faire une idée certaine des trois aspects suivants :
hauteur de la margelle de la piscine
respect de l’art. 38 RAC
respect de l’art. 39 RAC
(…). »
Le 17 février 2005, à la requête du promettant-acquéreur, une nouvelle séance est organisée avec le municipal B.________ et l'architecte communal. Un ultime jeu de plans datés du 23 février 2005 ("complément"), comportant plan de situation, coupe et plans des quatre façades, est déposé le lendemain au greffe municipal. La commission d'urbanisme examine ces plans le 2 mars 2005.
La commission d’urbanisme a rendu son rapport le 2 mars 2005: il conclut à la réglementarité du projet. Ce rapport mentionne le temps consacré à l'examen des différentes phases du projet : « Temps employé par la commission 21/2 heures» et comporte par ailleurs la remarque suivante : « c’est la première fois au 02.03.05 que les façades sont cotées avec altitude TN et TA ». Ultérieurement (dans sa réponse au recours), la municipalité expliquera à ce sujet:
"Le rapport rédigé par l'architecte relève que la hauteur à la corniche peut être considérée comme conforme à la condition que l'ensemble isolation + toiture se réalise sur les chevrons, ce qui n'était mentionné nulle part sur les plans. La correction des plans permet de démontrer que les altitudes de la piscine sont conformes. Pour la première fois, les façades comprennent l'ensemble des cotations terrain naturel/terrain aménagé, ce qui permet d'établir que l'art. 38 est respecté."
Le 3 mars 2005, la Municipalité a délivré le permis de construire sollicité.
B. La Municipalité a établi un bordereau no 2602, adressé le 7 mars 2005 à X.________, portant sur une taxe pour des prestations complémentaires (selon l’art. 15 du règlement sur les taxes perçues en matière de police des constructions). D’un montant total de 1'390 fr., la taxe facturée correspond aux prestations du géomètre communal, par 540 fr. (4h30 à 120 fr.), ainsi qu’aux prestations de l’architecte communal, par 850 fr. (8h30 à 100 fr.).
C. Par acte du 26 mars 2005 adressé au Tribunal administratif, X.________ a recouru à l’encontre du bordereau susmentionné. A l’appui de son recours, il soutient que l’autorité intimée a fait preuve d’un zèle assidu et disproportionné pour examiner la conformité de son projet. En substance, il explique avoir mis le projet en conformité aussitôt qu’il a eu connaissance des remarques formulées le 16 décembre 2004 par la Municipalité. Le 23 février 2005, il a remis à l’autorité intimée les documents demandés le 3 février 2005. Il fait valoir que l’art. 15 du règlement sur les taxes perçues en matière de police des constructions ne s’applique pas en l’espèce dès lors qu’il vise les contrôles périodiques de chantier.
Invitée à déposer sa réponse, l’autorité intimée a conclu le 23 mai 2005 au maintien de sa décision. Elle soutient que la négligence du recourant dans l’établissement du dossier d’enquête lui a occasionné des frais supplémentaires qu’il incombe au recourant de prendre en charge. Elle précise que les prestations complémentaires ont été facturées sur la base des frais effectifs correspondant aux honoraires dus pour les prestations fournies par le géomètre les 27 janvier et 2 mars 2005 et par l’architecte les 15 et 27 janvier, 1er, 2 et 17 février et 2 mars 2005. Elle explique encore que ces prestations sont justifiées par le travail considérable qu’ont dû fournir l’architecte et le géomètre pour convaincre le constructeur de la non-conformité de son projet, puis pour contrôler plusieurs jeux de plans imprécis, confus et comportant des « erreurs d’écriture ».
Le 9 juin 2005, le recourant a écrit au Tribunal administratif que le dossier d’enquête était conforme étant précisé qu’il n’a fait l’objet d’aucune opposition et que les prestations complémentaires fournies par l’autorité intimée relèvent du « degré de zèle » déployé par cette dernière, mais en aucun cas d’un dossier d’enquête incomplet ou inexact.
Dans une lettre du 13 juillet 2005, le recourant a confirmé être l’auteur des plans du projet incriminé et le propriétaire de la parcelle accueillant ledit projet.
Interpellées par le Juge instructeur, les parties ont confirmé qu’elles renonçaient à la voie du recours à la Commission communale et qu’elles entendaient bien saisir directement le Tribunal administratif.
Le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit
b) L’art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC ; RSV 650.11) permet aux communes de percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l’objet de règlements soumis à l’approbation du chef de département concerné (al. 2). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).
Le règlement sur les taxes perçues en matière de police des constructions, adopté par la Municipalité le 27 février 1996, précise à propos des prestations complémentaires :
« Article 15 – prestations complémentaires
Les taxes indiquées sous art. 2 comprennent les prestations de contrôles périodiques des chantiers.
Tous contrôles supplémentaires demandés par les constructeurs seront facturés au requérant sur la base des frais effectifs.
Il en est de même si des contrôles particuliers sont exigés par la négligence ou par faute des constructeurs.
Si les contrôles sont effectués à la requête d’un tiers, la taxe y relative est mise à la charge du requérant si son intervention s’est révélée injustifiée. Dans le cas contraire, elle est à la charge du propriétaire.
Article 16– débiteur
Le propriétaire du fonds, au moment du dépôt de la requête, est débiteur des taxes instituées par le présent règlement.
En cas de transfert de propriété entre le dépôt de la requête et la décision de l’autorité, les propriétaires successifs répondent solidairement, à moins que l’aliénateur ait retiré expressément la requête pendante, l’acquéreur demeurant alors seul débiteur des taxes fixées en application du présent règlement. »
L'art. 2, auquel se réfère l'art. 15 al. 1 retranscrit ci-dessus, fixe la taxe, calculée en o/oo de la valeur déterminante, pour le permis de construire (let. a) et pour le permis d'habiter ou d'utiliser (let. b).
Ce règlement ayant été approuvé par le Conseil d’Etat le 1er mai 1996, la taxe litigieuse repose sur une base légale claire. Ce point n’est d’ailleurs pas contesté par le recourant.
En l’occurrence, la taxe querellée est une contribution causale, plus précisément un émolument lié aux prestations particulières qui ont été fournies par l’autorité intimée.
Le principe de l’équivalence suppose que le montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 126 I 180 consid. 3a/bb p. 188 et les arrêts cités). La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le justiciable, soit à son coût par rapport à l’ensemble des dépenses de l’activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et les références citées ; GE.2006.0166 du 28 mars 2007). S’il n’est pas nécessaire que l’émolument corresponde exactement au coût de la prestation visée, il doit toutefois être établi selon des critères objectifs et s’abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 5 ;120 Ia 171 consid. 2a p. 174 ; 106 Ia 241 consid. 3b p. 244 et 249 consid. 3a p. 253 ; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts : eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, ZBl 104/2003, 505, p. 522 ss).
Le principe de la couverture des frais s’applique aux contributions causales dépendantes des coûts (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et les arrêts cités), pour lesquelles il n’existe aucune base légale formelle (suffisamment déterminée) ou pour lesquelles le législateur a exprimé clairement ou tacitement que la contribution qu’il doit fixer est dépendante des coûts (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188 ; 121 I 230 consid. 3e p. 236). Selon le principe de la couverture des frais, le produit des émoluments ne saurait dépasser – ou seulement dans une mesure minime – l’ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de l’administration (ATF 124 I 11 consid. 6c ; ATF 103 Ia 85 consid. 5b, JT 1979 I 98), ce qui n’exclut pas un certain schématisme, voire une fixation forfaitaire de la contribution (ATF 120 Ia 171 consid. 2a). Les dépenses à couvrir ne comprennent pas seulement les dépenses courantes de la subdivision administrative concernée mais aussi, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (ATF 124 I 11 consid. 6c).
Le recourant propose en premier lieu une lecture très restrictive de l'art. 15 du règlement communal du 27 février 1996, dont il voudrait voir la portée limitée aux contrôles périodiques de chantier: cette interprétation peut être d'emblée écartée dès lors qu'elle prive de tout sens les alinéas 2 et 3 de cette disposition. Au demeurant, faisant valoir que l’autorité intimée, par l’intermédiaire de sa commission d’urbanisme, a examiné la conformité du projet de construction avec un « zèle assidu et disproportionné », le recourant semble avancer des griefs de deux ordres: d'une part, mais de manière très vague, il mettrait en cause l'utilité des contrôles supplémentaires auxquels se sont livrés le service communal compétent et surtout la commission d'urbanisme; d'autre part, il paraît invoquer une violation des principes rappelés au considérant 4 ci-dessus.
a) Sur le premier moyen, il convient d'observer au préalable que le Tribunal administratif examine avec retenue l'appréciation faite par un expert; voir sur cette problématique, à titre d'exemple, les arrêts GE.2006.0084 du 6 septembre 2006, consid. 5 p. 9 s., concernant un marché public; GE.2003.0078 du 5 novembre 2004, portant sur l'octroi d'équivalence de titres pour l'enseignement, arrêt confirmé in ATF 2P.308/2004 du 16 décembre 2004; CR.2001.0388 du 6 juin 2002 portant sur la délivrance d'un permis de moniteur de conduite.
Dans le cadre de son examen restreint, le Tribunal relève que les premiers plans déposés (en date du 1er novembre 2004) comportent effectivement des lacunes. En particulier, ils ne comprennent pas l'indication des cotes du terrain naturel aux angles entrants; or, l'art. 39 RAC fixe la hauteur du faîte, "mesuré entre le niveau supérieur des chevrons au droit du faîte et la cote moyenne du terrain naturel calculée aux angles du bâtiment". Cette indication figurera dans le plan de situation joint au dossier amendement 1, mais avec une référence malencontreuse au terrain aménagé (TA) – indications erronées qui seront corrigées dans le dossier amendement 2. De même, les hauteurs au faîte et à la corniche ne figurent pas clairement sur la coupe présentée dans les premiers plans; sur la coupe jointe au dossier amendement 1, la hauteur à la corniche indique en réalité la hauteur à la chéneau; la hauteur à la corniche figurera précisément dans la coupe jointe au dossier amendement 2.
Au vu de ces seuls exemples, les contrôles supplémentaires opérés par la commission d'urbanisme n'apparaissent pas comme des mesures chicanières - contrairement à ce que prétendrait le recourant. En premier lieu, celui-ci ne peut valablement reprocher à l’autorité intimée d’avoir effectué les vérifications légales et réglementaires du projet de construction qui lui était soumis, comme la loi le lui impose (art. 104 LATC). Si les documents fournis à l’appui de ce projet sont incomplets ou imprécis, il appartient à l’autorité intimée d’interpeller le constructeur, puis de vérifier les documents qui lui sont à nouveau présentés. A ce propos, le tribunal observe que le recourant n’a finalement remis que les 1er et 24 février 2005, au prix de plusieurs interpellations, séances et réexamens, le jeu de plans complets et corrigés que l’autorité intimée lui avait demandé le 16 décembre 2004. Ainsi, ce sont bel et bien les lacunes et les imprécisions des premiers plans qui ont rendu nécessaires les interventions successives de l’autorité intimée (art. 15 al. 3 du règlement). Leur but visant la mise en conformité du projet de construction du recourant, les prestations fournies par l’autorité intimée apparaissent justifiées.
b) S'agissant des principes d'équivalence et de couverture des coûts, le recourant n'invoque pas de grief précis. En l’espèce, le bordereau litigieux fait état de 4h30 de travail, au tarif horaire de 120 fr., pour le géomètre communal et de 8h30 de travail, au tarif horaire de 100 fr., effectué par l’architecte communal. En cours d’instruction, l’autorité intimée a précisé que les frais facturés correspondaient aux honoraires pour des prestations effectuées par le géomètre les 27 janvier et 2 mars 2005 et par l’architecte les 15 et 27 janvier, 1er, 2, 17 février et 2 mars 2005.
On observera que la quotité du tarif horaire ne paraît nullement démesurée par rapport aux tarifs appliqués dans les professions concernées. De plus, les heures consacrées ne paraissent pas non plus disproportionnées au regard du temps passé à l’examen d’un projet qui a dû être à plusieurs reprises corrigé en raison de ses carences. Force est dès lors de constater que les prestations facturées l’ont été sur la base des frais effectifs, conformément à l’art. 15 al. 2 du règlement.
Les griefs du recourant sont dès lors mal fondés.
Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision entreprise.
Débouté, le recourant supportera les frais de justice.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 7 mars 2005 par la Municipalité de Jouxtens-Mézery est confirmée.
III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 juin 2007/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.