CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 août 2006
Composition
Vincent Pelet, président ; MM. Marc-Etienne Pache et Nicolas Perrigault, assesseurs; M. Nader Ghosn, greffier
recourant
A.________, 1.********,
autorité intimée
Municipalité de Pully, représentée par l’avocat Jean-Samuel Leuba, à Lausanne.
Objet
Recours A.________ contre facture d'électricité du 6 février 2002 de la commune de Pully
Vu les faits suivants
A. Le 31 janvier 2002, les services industriels de la commune de Pully ont adressé à A.________, alors propriétaire de la parcelle 2.******** du cadastre de la commune de Pully, une facture no 3.********, d’un montant de 460 fr. 45, pour consommation d'électricité, montant représentant le solde dû pour l'année 2001 après déduction des acomptes versés. Les voies de recours suivantes sont indiquées :
«Voies de recours ou de réclamations
Recours
1 Impôt foncier
Contribution de défense contre l’incendie sur les bâtiments
Finance annuelle d’exploitation des installations d’épuration des eaux
Taxe de raccordement aux égouts
Service industriels : Taxe de raccordement eau/électricité
La présente décision peut faire l’objet d’un recours, dans un délai de 30 jours dès sa notification, par acte écrit et motivé, auprès de la commission communale de recours en matière d’impôt, pour adresse : Municipalité (…). La déclaration de recours doit être datée et signée par le recourant ou son mandataire
(…)
Concessions et anticipations sur le domaine public
Locations diverses
Autres facturations
Pour être admise, toute réclamation doit être faite et motivée par écrit, dans les 30 jours dès sa notification, auprès de la Municipalité (…)».
Par un acte du 6 février 2002 intitulé "recours", A.________ a saisi la Municipalité de Pully de divers griefs relatifs à cette facture (en mettant en avant pour l'essentiel une "situation financière catastrophique" qui serait due aux contradictions des autorités communales).
Le 7 mars 2002, les services industriels de la commune de Pully ont adressé à A.________ un rappel, pour la facture no 3.******** et le solde des frais d’abonnement d’électricité 2001. Le rappel concerne un montant total de 1'690 fr. 45, incluant la facture du 6 février 2002 et les acomptes des trois premiers trimestres de 2001.
La Municipalité de Pully a transmis le dossier au Tribunal administratif le 14 mars 2002.
Invité à préciser ce qu'il demandait (recours ou remise), A.________ a exposé le 25 mars 2002 les circonstances d’un contentieux relatif à la constructibilité de sa parcelle, point sur lequel les services municipaux de l’urbanisme et le service social se seraient contredits. A.________, qui souligne s’être battu pendant de nombreuses années pour connaître la vérité sur la valeur réelle de la parcelle et sur les dysfonctionnements des services à ce sujet, demande des réponses.
Le juge instructeur a invité la municipalité à se déterminer sur l'art. 13 de son règlement pour la fourniture d'énergie électrique (dont il ressort que les contestations qui peuvent s’élever entre le distributeur et l’abonné sont portées devant les tribunaux ordinaires) en relation avec les indications des voies de réclamations ou de recours au dos de la facture du 31 janvier 2002. La municipalité s'est déterminée le 5 mai 2006. Elle souligne que l'art. 13, antérieur au développement des juridictions administratives, ne saurait être considéré comme un renvoi aux tribunaux civils; pour le surplus, la facture émane des Services industriels, et donc d'une direction au sens de l'art. 18 du règlement général de police, soit une autorité dont la décision est susceptible de recours à la municipalité. Le Tribunal administratif n’aurait pas dû être saisi, en l’état, et la municipalité demande que le dossier lui soit retourné comme objet de sa compétence.
Le tribunal a statué à huis clos.
Les moyens des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
a) Selon son article premier, la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA) régit l'organisation des autorités et la procédure applicable aux recours interjetés contre les décisions administratives (al. 1); les actions d'ordre patrimonial intentées pour (ou contre) une collectivité de droit public cantonal sont exclues du champ d'application de la loi (al. 3). Cet alinéa a été modifié par la novelle du 26 novembre 2002, entrée en vigueur le 5 février 2003 (à la suite de sa publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 4 février 2003); la nouvelle teneur de cette disposition ne comporte plus de liste exemplative, mais maintient la solution consistant à exclure la compétence du Tribunal administratif en matière d'actions d'ordre patrimonial pour une collectivité publique.
En l’espèce, la question de la compétence du tribunal pour connaître de la cause doit être tranchée sur la base du droit en vigueur lors de sa saisine, soit en application de l'ancien droit, ce qui n'a pas d'incidence sur le sort du litige.
b) Comme le rappelle le Tribunal fédéral : "une base légale est requise pour toute procédure dans laquelle sont prises des décisions juridiquement obligatoires, que ce soit dans le domaine de la législation, de la juridiction ou de l'administration" (ATF 104 Ia 226, spécialement p. 232). En d'autres termes, ce n'est que par le biais de la loi qu'une autorité peut se voir conférer le pouvoir de statuer, par voie de décision, de manière unilatérale sur les droits et obligations des administrés, étant précisé que la décision administrative donne à l'autorité un privilège dans la procédure d’exécution forcée (par exemple le privilège du préalable : voir sur ce point, Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème édition, Berne 2002, p. 128 ; GE.2003.0007 du 19 mars 2003).
Dès lors que la distribution de l'électricité est une tâche d'intérêt public direct, sans but lucratif, et qu'elle se concrétise par un régime décidé unilatéralement par l'autorité (réglementation applicable d'office et dont la modification par l'autorité entre en vigueur d'elle-même, obligation de l'usager de recourir aux services communaux), c'est le droit public qui est applicable (ATF 76 II 103, JT 1950 1 258; ATF 83 I 119; ATF 105 II 234, JT 1980 1 208). Les obligations de l'abonné sont avant tout d'ordre pécuniaire. Il doit acquitter les factures qui lui sont présentées et qui sont établies sur la base des tarifs en vigueur selon sa consommation telle qu'elle est déterminée par les indications des compteurs; le raccordement au réseau et l'utilisation de l'énergie impliquent l'acceptation de ces règles (cf. Pierre-F. Panchaud, Nature et contenu des rapports de distribution des services industriels dans le canton de Vaud, RDAF 1988, p. 233, sp. 247 à 248).
En l'espèce, le règlement communal pour la fourniture d'énergie électrique, édictée par l'autorité législative communale, pose les règles et les conditions d'utilisation du service public. Pour le surplus, l'art. 13 al. 1 de ce règlement est ainsi libellé :
Les contestations qui peuvent s'élever entre le distributeur et l'abonné, sont portées devant les tribunaux ordinaires. (…)
Par ailleurs, l'art. 18 al. 1 du règlement général de police de la commune de Pully est ainsi libellé :
Toute décision administrative d'une direction est susceptible de recours à la Municipalité. Le recours s'exerce dans les formes et les délais fixés par la loi sur la juridiction et la procédure administrative. Il doit être déposé au Greffe municipal ou en main de la direction dont émane la décision.
La distribution de l'eau est la seule prestation des services industriels, au sens commun de ce terme, dont le régime juridique est réglé au premier chef par des dispositions légales cantonales (loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau) ; la distribution de l'électricité (ou du gaz), même lorsque celle-ci est assumée par la commune, ne relève pas du même régime juridique. Selon la doctrine, les rapports entre les usagers des services industriels et la collectivité exploitante, notamment pour la fourniture d’électricité, reposent sur une base contractuelle (dans ce sens, cf. Panchaud, op. cit., p. 255 ss, et les références). Cela étant, il ne semble pas, en première analyse, au regard de ce qui précède, que l’art. 13, qui renvoie aux voies dites ordinaires (cf. pour un exemple d’utilisation de cette terminologie, PS.2002.0113 du 29 octobre 2003), constitue pour l’autorité une base claire lui conférant la compétence de statuer par voie de décision juridiquement contraignante sur les obligations financières tenant à la consommation électrique du recourant ; l’application de l’art. 18 du règlement de police serait alors exclue. Cette question peut cependant demeurer indécise dans le cas particulier. Dès lors qu’il ressort des indications à l’endos de la facture, chiffre 2, que la commune a en quelque sorte organisé une phase préliminaire non contentieuse (analogue à une procédure d'opposition), en particulier pour les litiges tenant aux facturations ou aux baux, et que le recourant n’avait pas entendu saisir le Tribunal administratif à ce stade, il convient de donner suite à la demande de la municipalité de lui retourner le dossier.
Compte tenu des particularités de l'espèce, l’arrêt sera rendu sans frais; il n'y a au demeurant pas lieu d'allouer de dépens à l'une ou à l'autre des parties.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. La cause est rayée du rôle, le dossier étant retourné à la Municipalité de la Pully.
II. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 16 août 2006
Le greffier: Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.