CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 24 janvier 2000
sur le recours interjeté par André CHRISTEN , à 1175 Lavigny, représenté par Me Yves Nicole, avocat à 1400 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision rendue le 29 décembre 1997 par la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la commune de Lavigny (taxes de raccordement).
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Antoine Thélin et M. Dino Venezia, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Propriétaire de la parcelle 439 de la commune de Lavigny, André Christen y a érigé, en 1997, un "hangar avec bureaux et appartements". Seule la partie de cette construction comprenant l'habitation et les bureaux a été raccordée au collecteur communal des eaux usées, la partie comprenant un dépôt et un hangar ayant été uniquement raccordée à celui des eaux claires.
Par lettre du 8 juillet 1997, André Christen invita la Municipalité de Lavigny (ci-après: la municipalité) à établir le décompte des charges de raccordement de son immeuble aux eaux claires, usées et potable en tenant compte des deux parties de celui-ci, respectivement en ne prenant en considération que les raccordements effectifs propres à chacune d'elles.
Par lettre du 21 juillet 1997, la municipalité informa André Christen qu'elle entendait calculer les taxes de raccordement sur la valeur d'ensemble du bâtiment sans procéder à la distinction souhaitée par l'intéressé, ce qu'elle lui confirma, avec indication des voies de recours, par décision du 4 novembre 1997.
B. André Christen a recouru contre la décision précitée auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de Lavigny (ci-après: la commission). Celle-ci, après avoir procédé à une vision locale le 27 novembre 1997, adressa à la municipalité une lettre datée du 4 décembre 1997 donnant droit aux conclusions du recourant. Auparavant, celui-ci en avait reçu une copie non signée datée du 28 novembre 1997 de la part du président de la commission Jacques-Alain Rossier, qui déclarera ultérieurement qu'il avait alors "communiqué à titre d'information les conclusions de la commission à titre personnel et de main à main".
A réception dedite écriture du 4 décembre 1997, la municipalité interpella la commission afin qu'elle reconsidère sa prise de position, arguant quant à la forme de la violation de son droit d'être entendu et quant au fond d'une interprétation manifestement erronée des règlements communaux en la matière.
Après avoir, à l'insu du recourant, tenu deux séances le 11 décembre 1997 en présence de représentants de la municipalité puis le 17 décembre suivant "pour essayer de maîtriser la situation", la commission notifia à l'autorité municipale une décision datée du 29 décembre 1997, autorité qui en adressa ensuite copie au recourant par pli du 20 janvier 1998.
C. C'est contre cette décision qu'André Christen a recouru devant le Tribunal de céans par mémoire du 20 février 1998. Arguant préliminairement d'une violation manifeste de son droit d'être entendu dans le cadre de ce qu'il tient pour une procédure induite par la municipalité tendant à la reconsidération de la décision rendue le 28 novembre 1997, respectivement le 4 décembre 1997, il invoque en substance, au fond, la violation des principes de l'équivalence et de l'égalité de traitement applicables aux charges de préférence.
D. La municipalité s'est déterminée par écritures des 6 avril 1998 et 19 novembre 1999. Tenant la lettre de la commission du 4 décembre 1997 pour un "préavis", respectivement un "rapport" qui lui aurait été adressé afin de l'inviter à faire valoir ses observations, elle estime avoir ainsi pu, à la suite du recourant, faire usage de son droit d'être entendu de sorte que la décision du 29 décembre 1997 n'est intervenue qu'après que les deux parties ont eu l'occasion de faire valoir leurs arguments.
Par déterminations écrites du 7 avril 1998, l'autorité intimée a abondé dans le sens de celles énoncées par l'autorité municipale; confessant avoir, dans sa prise de position des 28 novembre et 4 décembre 1997, "sous-estimé le problème" et "dérogé aux règlements communaux", elle soutient avoir voulu donner aux deux parties l'occasion de s'exprimer durant la procédure et précise que le recourant a été personnellement avisé, le 26 décembre 1997, que "le rapport allait conclure en faveur de la position de la municipalité".
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai prévu à l'art. 47a al. 1er de la loi vaudoise sur les impôts communaux (ci-après: LIC; RSV 9.7), le recours, signé par un mandataire autorisé, est au surplus recevable en la forme, les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux (ci-après: LI) relatives au droit de recours s'appliquant par analogie devant le tribunal de céans (art. 47a al. 2 LIC).
A l'appui de son premier moyen tiré de vices essentiels qui auraient formellement entaché la procédure, André Christen tire argument de l'écrit adressé le 4 décembre 1997 par l'autorité intimée à la municipalité. Le recourant le tenant pour une décision lui donnant raison alors que les autorités municipale et intimée n'entendent lui conférer qu'une valeur interpellatrice ou de préavis, le tribunal se doit donc, d'entrée, d'en déterminer la nature et la portée.
Partant, force est de constater que la mise en page de ce document apparaît identique à celle de la décision du 29 décembre 1997, qu'il traite du même objet, soit du recours d'André Christen, mentionne les mesures d'instruction entreprises à la suite de celui-ci, rend compte d'un état de fait, expose une motivation en droit sur l'objet du litige et conclut sans équivoque à l'admission des conclusions de l'administré.
Recouvrant ainsi tous les éléments constitutifs d'une décision sur recours, il y a donc bien lieu, avec le recourant, de qualifier l'écrit du 4 décembre 1997 de décision. Le fait que celle-ci n'ait pas été directement notifiée à André Christen ou à son conseil n'apparaît en effet pas déterminant, déjà dans la mesure où la seconde décision dont est recours ne l'a pas non plus été, ce qui dénote d'une pratique de l'autorité intimée - quand bien même ce mode de faire apparaît contraire aux termes clairs de l'art. 47 al. 2 LIC qui lui commande de communiquer par écrit sa décision aux deux parties - et ensuite parce qu'un vice relevant du mode de notification d'une décision ne peut nuire à la partie qui ne l'a pas reçue, n'ayant d'incidence réelle que sur les conditions d'exercice des voies de recours (André Grisel, Traité de droit administratif, p. 875 ss., en particulier p. 878). Apparaissent en définitive seuls déterminants, d'une part le fait qu'une décision donnant droit au recourant a été prise par l'autorité compétente et matérialisée comme telle, et d'autre part le fait qu'elle a été notifiée, dûment signée, à la partie intimée et que le recourant en a eu connaissance.
De surcroît, admettre qu'il ne saurait en l'espèce s'agir que d'un "préavis" ou d'un "rapport" destiné à interpeller la municipalité afin que celle-ci fasse valoir ses observations reviendrait à entériner une pratique donnant toutes les apparences d'un assujettissement de l'autorité de recours à celle de première instance par l'aval que cette première devrait obtenir de cette dernière avant de notifier sa décision. Ce mode de procéder, qui revient à ôter au recourant le bénéfice d'une instance de recours indépendante prévue par la loi, ne peut être toléré.
Cela étant, il y a lieu d'examiner, afin d'éprouver le bien-fondé de l'existence même de la décision dont est recours, si et dans quelle mesure l'autorité intimée pouvait accéder à la demande de la municipalité de reconsidérer sa première décision sur recours telle que rendue le 4 décembre 1997.
a) La doctrine distingue en général les moyens juridictionnels (Rechtsmittel) des moyens non juridictionnels (Rechtsbehelfe) d'entreprendre une décision. Les premiers sont des demandes adressées à une autorité obligée de statuer par des personnes ayant qualité de parties et selon des exigences déterminées; ils se subdivisent en moyens ordinaires - que sont le recours, respectivement l'opposition lorsqu'elle est prévue par la loi, et qui ont pour caractéristique première de s'exercer contre une décision ou une prise de position non encore en force - et en deux moyens extraordinaires - ceux dits de la révision ou de l'interprétation, qui s'engagent quant à eux contre des décisions ayant déjà force de chose jugée, c'est-à-dire qui ne sont pas ou plus susceptibles d'être attaquées par un moyen juridictionnel ordinaire. L'on distingue enfin trois types de moyens non juridictionnels: la demande de réexamen, la dénonciation ou la pétition (A. Grisel, Traité de droit administratif, p. 884 ss).
b) Il est de jurisprudence constante - au demeurant connue de la Municipalité de Lavigny vu le contenu de ses déterminations du 6 avril 1999 - qu'une autorité municipale n'a pas qualité pour recourir contre une décision rendue par sa Commission communale de recours en matière d'impôts (Tribunal administratif, arrêt FI 99/0011 du 10 mai 1995, et les références citées). En l'espèce, l'intervention de la municipalité auprès de la commission lorsqu'elle a reçu la décision du 4 décembre 1997 ne peut donc être en aucun cas tenue pour un acte de recours que l'autorité intimée aurait dû porter à la connaissance du tribunal de céans (art. 47a LIC), mais bien interprétée comme une requête de reconsidération tendant soit à la "révision", soit au "réexamen" de dite décision par son auteur.
c) Dans l'hypothèse du "réexamen", s'il est admis en matière fiscale qu'une autorité de taxation peut en règle générale, sans que des conditions particulières doivent être remplies, revenir sur une décision non attaquée aussi longtemps que le délai durant lequel les voies de droit restent ouvertes n'est pas expiré (ATF 121 II 273), le réexamen d'une décision administrative de deuxième instance par son auteur doit être exclu. Avec Grisel (op. cit., p. 948), il faut en effet considérer que les parties ne sauraient solliciter des autorités administratives de recours, qu'elles soient fédérales ou cantonales, le réexamen de leurs décisions: soit la demande de réexamen invoque un motif de révision prévu par la loi et est recevable comme telle, soit elle est irrecevable, une autre solution ne se conciliant pas avec les règles sur la révision dont le caractère est exhaustif (JAAC 1979 n° 111; ZBl 1981 p. 190).
d) Partant, à la question de savoir si l'autorité pouvait procéder à la "révision" de sa décision, le fait que la première décision rendue sur recours n'était précisément pas encore entrée en force lors de la formulation de la requête de reconsidération ni lorsqu'elle fit l'objet de la rectification exclut déjà le bien-fondé d'une telle procédure, pareil moyen juridictionnel extraordinaire ne pouvant être engagé, comme vu ci-dessus, que contre une décision en force.
De toute manière, la loi ne prévoit pas qu'une commission communale de recours puisse revoir sa décision, fût-elle formellement en force. Or, à défaut de base légale expresse - surtout lorsqu'il s'agit comme en l'espèce d'une décision favorable à l'administré - l'on ne voit pas comment la commission pourrait se prétendre légitimée à procéder de la sorte, d'autant que l'art. 42 LIC - seule disposition de cette loi traitant explicitement de la révision par renvoi à la procédure des art. 107 à 109 LI - se rapporte aux impôts communaux au sens strict et non, comme en l'espèce, à des taxes spéciales au sens de l'art. 4 LIC, l'autorité de révision étant au demeurant en pareil cas, application faite de la LI par analogie, celle de taxation (savoir le percepteur communal au sens de l'art. 40 LIC), ou parfois celle de réclamation (savoir l'Administration cantonale des impôts dans la seule hypothèse prévue de décisions prises par l'autorité cantonale au sens de l'art. 44 LIC), mais certainement pas celle de recours qu'est précisément la commission. Aucune interprétation systématique de la LIC, eu égard à son contexte et à la cohérence générale des différentes normes de la législation au sein de laquelle elle se situe, n'autorise à infirmer ce qui précède pour faire entorse au principe de la nécessité d'une base légale.
Il y a donc lieu d'en conclure que la seconde décision sur recours du 29 décembre 1997 - au demeurant rendue sans que l'administré ait été entendu sur les tenants et aboutissants de la procédure de "reconsidération" - ne pouvait être rendue. Ainsi viciée, elle doit être, sinon tenue pour nulle, à tout le moins annulée (Moor, Droit administratif, vol. II ch. 231, en particulier 2314). Subsiste dès lors seule celle rendue le 4 décembre 1997 et donnant droit à André Christen.
Contrairement au moyen tiré de la nullité d'une décision qui doit être examiné en tout temps et par toute autorité qui s'en trouve saisie, une mesure d'annulation ne peut être prononcée que par une autorité de recours valablement saisie par la partie qui en invoque le motif (Moor, op. cit., ad ch. 2312 et 2313). Or, dans la mesure où il confère aux parties un droit qu'elles peuvent renoncer à exercer, le droit d'être entendu n'est pas considéré comme une règle essentielle de procédure dont la violation doit être sanctionnée par la nullité, mais seulement par l'annulabilité de la décision viciée (ATF 105 Ib 171, 122 II 464; Moor, op. cit, ad ch. 2323). En conséquence, et pour autant déjà que l'autorité municipale puisse se prévaloir d'un droit fondamental propre aux citoyens, ce moyen d'annulabilité est irrecevable devant le Tribunal administratif compte tenu du fait que la municipalité n'a pas qualité pour recourir contre une décision de la commission.
De toute manière, le tribunal constate en définitive que si la commission a rendu sa première décision de façon sans doute trop précipitée, elle le fit sans contrevenir à l'art. 47 al. 1er LCI aux termes duquel elle n'est tenue d'entendre que le recourant et est autorisée à n'ordonner que les mesures d'instruction qu'elle juge nécessaires; il appartient au surplus aux autorités municipale et intimée d'assumer les conséquences de leurs choix et manières de procéder respectifs.
Les frais de procédure, par 600 fr., ainsi que les dépens auxquels le recourant peut légitimement prétendre, arrêtés à 1'000 fr., sont dès lors mis à la charge de la commune de Lavigny conformément à l'art. 55 al. 2 LJPA.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 29 décembre 1997 par la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de Lavigny est annulée, laissant subsister celle donnant gain de cause à André Christen telle que rendue le 4 décembre 1997 par la même autorité.
III. Les frais de la procédure, arrêtés à 600 (six cents) francs, sont mis à la charge de la commune de Lavigny.
IV. La commune de Lavigny versera à André Christen la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 24 janvier 2000
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint