CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 4 novembre 1998
sur le recours interjeté par GESTEB SA et sept consorts, représentés par l'avocat Peter Schaufelberger, 1002 Lausanne
contre
les décisions sur recours prononcées le 18 février 1997 par la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de Chavornay (taxe d'élimination des déchets pour l'année 1996),
ainsi que
sur le recours interjeté par Urs STAUFFER et six consorts, représentés par ledit conseil
contre
les décisions sur recours prononcées le 30 mars 1998 par dite commission (taxe 1997).
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Jean Koelliker et M. Philippe Maillard, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Gesteb SA, Urs Stauffer, Marie-Hélène Burri, Franz Kampel, Olivier Lauper, André Forster, Anne-Marie Feuz et Francine Desponds sont chacun propriétaires d'un établissement public qu'ils exploitent dans le village de Chavornay. En date du 3 décembre 1996, chacun d'entre eux s'est vu notifier par le boursier communal un bordereau pour la taxe d'élimination des déchets pour l'année 1996. Ces taxes ont toutes été contestées devant la Commission communale de recours en matière d'impôt; par décision du 18 février 1996, cette dernière a rejeté les huit recours et confirmé les bordereaux notifiés.
B. Par mémoire unique de l'avocat Peter Schaufelberger, Gesteb SA et ses sept consorts se sont pourvus en temps utile contre les décisions sur recours, en concluant à leur annulation. La municipalité, par le ministère de l'avocat Alexandre Bonnard, et la commission communale de recours concluent chacune à la confirmation des décisions attaquées et des bordereaux notifiés.
C. Pour rappel, les taxes litigieuses se montent à 2'779 fr.65 pour Gesteb SA, 1'549 fr.55 pour Urs Stauffer, 958 fr.50 pour Marie-Hélène Burri, 1'166 fr.15 pour Franz Kampel, 1'070 fr.30 pour Olivier Lauper, 1'837 fr.10 pour André Forster, 623 fr. pour Anne-Marie Feuz et 287 fr.55 pour Francine Desponds.
D. La municipalité a également notifié les taxes dues pour l'année 1997, soit des montants de 1'549 fr.55 pour Urs Stauffer, 1'597 fr.50 pour Marie-Hélène Burri, 1'597 fr.50 pour Franz Kampel, 1'070 fr.30 pour Olivier Lauper, 1'837 fr.10 pour André Forster, 623 fr. pour Anne-Marie Feuz et 287 fr.55 pour Francine Desponds. Ceux-ci s'étant pourvus auprès de la commission communale de recours, cette dernière a, par décisions du 30 mars 1998, confirmé les décisions municipales.
Urs Stauffer et ses six consorts ont, toujours par la plume de l'avocat Schaufelberger, déféré les décisions de la commission communale de recours au Tribunal administratif en concluant à leur annulation.
E. La similitude des faits et des moyens de droit exposés a conduit le juge instructeur à ordonner la jonction des deux causes. La procédure a été transmise au Service des eaux, sols et assainissement (ci-après: SESA) pour détermination.
Considérant en droit:
a) A titre préliminaire, les recourants se plaignent toutefois de ce que les décisions attaquées, d'une part, ne sont pas motivées, d'autre part, ne répondent pas aux griefs qu'ils ont invoqués devant la commission communale de recours. Les recourants y voient, dans ces conditions, une violation de leur droit d'être entendu; ils soutiennent en effet que le Tribunal administratif ne saurait, même si la saisine de ce dernier entraîne un effet dévolutif complet, se substituer à la première instance de recours, sauf à les priver d'une instance de recours.
b) Applicable en l'espèce par renvoi de l'art. 29 de la loi du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets (ci-après: LGD), l'art. 47 LIC précise:
"La commission de recours prend connaissance du dossier, convoque le recourant et ordonne toute mesure d'instruction qu'elle juge nécessaires.
Elle communique sa décision par écrit au recourant et à l'autorité qui a pris la décision attaquée."
En l'espèce, les recourants ont été convoqués et entendus par la commission de recours intimée; toutefois, bien qu'ils aient invoqué dans leur pourvoi contre les bordereaux notifiés par la municipalité le respect des principes de légalité et de proportionnalité, l'autorité communale n'a répondu à ces griefs que de manière extrêmement sommaire. Dans un arrêt préjudiciel FI 96/021 du 23 avril 1996, le Tribunal administratif a rappelé, s'agissant il est vrai d'une taxe d'exemption du service pompier, que les autorités instituées par la LIC étaient compétentes aussi bien pour connaître de l'assujettissement à la taxe contestée que des modalités de sa perception; elles se voient donc conférer un plein pouvoir de cognition. Or, la commission de recours intimée n'a pas restreint à cet égard son pouvoir; elle s'est en revanche contentée à chaque fois d'une motivation extrêmement sommaire de ses décisions, de sorte qu'il est difficile de dire si elle s'est effectivement prononcée sur les arguments soulevés par les recourants. On ne saurait pour autant en déduire que les décisions attaquées violent le droit d'être entendu des recourants et constater ainsi leur annulabilité, voire même leur nullité. La commission intimée a, certes, renoncé à participer à la procédure, mais, par la plume de son conseil, la municipalité s'est longuement expliqué, à la faveur de la présente procédure il est vrai, sur les motifs qui ont présidé aux décisions de taxation 1996 et 1997.
Force est, dans ces conditions, de constater que les recourants, qui ont du reste répliqué, se sont fait une idée au demeurant exacte de la portée des décisions attaquées (cf. Pierre Moor, Droit administratif II, Berne 1991, nos 2.2.8.2, p. 198 et 2.2.8.4, p. 200). Par ailleurs, comme les recourants le rappellent eux-mêmes, le recours au Tribunal administratif a un effet dévolutif complet; on doit dès lors admettre qu'en examinant l'ensemble des griefs invoqués par ceux-ci avec un plein pouvoir de cognition, il a la faculté de guérir en quelque sorte le vice dont sont au demeurant affectées les décisions sur recours de l'autorité intimée (v. au sujet de cette pratique, la contribution de Lorenz Kneubühler, Gehörverletzung und Heilung, in ZBl 1998 p. 97 et ss, not. 102; Moor, op. cit., no 2.2.8.4; références jurisprudentielles citées). Le vice étant ainsi réparable sans préjudice aucun pour les recourants, ce grief d'ordre formel sera par conséquent rejeté.
a) Le droit fédéral, dans le domaine des déchets, a évolué rapidement, depuis l'adoption, le 7 octobre 1983, de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, entrée en vigueur le 1er janvier 1985; les art. 30 et ss LPE, qui traitent cette matière, ont en effet fait l'objet depuis lors de deux révisions, la première découlant d'une novelle du 21 décembre 1995, entrée en vigueur le 30 juin 1997 et la seconde d'une loi du 20 juin 1997, en vigueur depuis le 1er novembre suivant.
Dans sa teneur initiale, l'art. 30 LPE prévoyait que le détenteur de déchets doit les recycler, les neutraliser ou les éliminer, selon les prescriptions de la Confédération et des cantons (al. 1). Selon l'art. 31, les cantons devaient veiller à une élimination des déchets conforme aux prescriptions (al. 1); au surplus, il leur incombait de recycler, neutraliser ou éliminer eux-mêmes les ordures ménagères, notamment, étant précisé qu'ils pouvaient confier ces tâches aux communes ou à d'autres collectivités de droit public (al. 2). Le message du Conseil fédéral (FF 1979 III 801) précisait encore que la législation fédérale projetée n'imposait aux cantons que l'élimination des ordures ménagères; cependant, il constatait également que les pouvoirs publics mettaient aussi, fréquemment, leurs installations à disposition pour le traitement des déchets de l'industrie et du commerce. Une telle évolution y était qualifiée de désirable, pour autant que la nature et le volume de ces déchets correspondent aux possibilités de recyclage et d'élimination qui s'offraient. Cette réglementation a été complétée notamment avec l'adoption par le Conseil fédéral de l'Ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (ci-après : OTD; RS 814.015). L'art. 3 al. 1 OTD définit les déchets urbains, qui correspondent aux déchets produits par les ménages, auxquels s'ajoutent les autres déchets de composition analogue (on relève ici que la notion de déchets urbains a remplacé celle d'ordures ménagères de la loi; à vrai dire, le texte allemand de la loi dans sa teneur initiale parlait déjà de "Siedlungsabfälle", dans les deux cas). Dans sa teneur en vigueur dès le 1er juillet 1997, l'art. 31b - qui a remplacé l'art. 31 al. 2 LPE - prévoit désormais que les déchets urbains, les déchets de la voirie et des stations publiques d'épuration des eaux usées sont éliminés par les cantons (al. 1, 1ère phrase; la seconde phrase réserve le cas des déchets qui doivent être valorisés à teneur des dispositions de la législation fédérale, régis par l'art. 31c LPE). Dans un arrêt du 25 juin 1998 (DEP 1998, 520, le Tribunal fédéral a examiné de plus près la notion de déchets urbains telle qu'elle doit être interprétée au regard du nouveau droit. Il a relevé que, selon la doctrine dominante, les déchets des entreprises industrielles et artisanales ne sont assimilables aux déchets urbains et ne relèvent ainsi du monopole incombant aux cantons ou à la commune que s'ils sont comparables à ces derniers non seulement pour ce qui concerne leur composition, mais aussi du point de vue de leur volume; l'arrêt laisse toutefois entendre que les déchets des entreprises qui, par leur composition, correspondent aux déchets ménagers devraient être éliminés en général par les pouvoirs publics, mais il a toutefois laissé la question ouverte.
Enfin, dans la novelle du 20 juin 1997, entrée en vigueur le 1er novembre suivant, le législateur fédéral a encore complété ce dispositif, notamment s'agissant du financement de l'élimination des déchets urbains. L'art. 32a LPE réglemente désormais de manière expresse des points qui relèvent usuellement du principe de la couverture des coûts ou de celui de l'équivalence, principes centraux dans le domaine des émoluments (sur ces principes, voir ci-dessous consid. 2a).
b) Jusqu'au 1er avril 1990, l'élimination des déchets était régie dans le canton de Vaud par la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux (ci-après : LVPEP). Les communes étaient alors tenues de ramasser et de traiter ou éliminer les détritus solides provenant des ménages (art. 49). Les entreprises artisanales et industrielles avaient pour leur part l'obligation de traiter ou éliminer, à leurs frais, les déchets solides qui, en raison de leur nature, des quantités produites ou de la situation de l'entreprise, ne pouvaient l'être dans des installations publiques (art. 50 al. 1); quant aux autres déchets provenant de ces entreprises, il leur appartenait de les transporter à leurs frais jusqu'aux installations publiques - sauf convention contraire avec les communes - (art. 51), où les communes avaient l'obligation de les traiter ou de les éliminer (art. 49 al. 2 LVPEP).
Le législateur vaudois a adopté, le 13 décembre 1989, la LGD; suivant en cela l'exemple des articles 49 à 51 LVPEP, il a confié l'exécution de ces différentes tâches aux communes; à teneur de l'art. 10 LGD:
" Les communes sont tenues de collecter, de transporter et de traiter les déchets urbains et les boues d'épuration, conformément au plan de gestion des déchets. Sous réserve de l'article 18 ci-après, elles ont l'obligation de traiter les déchets solides provenant des entreprises.
Sauf convention contraire avec les communes, ces entreprises sont tenues d'assurer à leurs frais le transport de leurs déchets solides aux installations de traitement."
Entrent dans la catégorie des déchets urbains, ceux répondant à la définition qu'en donne l'art. 9 lit. a LGD:
"(...) les déchets, provenant des habitations et de leurs alentours, qui doivent être régulièrement traités dans l'intérêt de la propreté et de la salubrité (ordures ménagères). Leur sont assimilés les déchets dont la composition est semblable, provenant de l'industrie, du commerce, des arts et métiers, des entreprises de services, ainsi que les déchets de voirie, les déchets encombrants et les déchets de chantier, à l'exclusion des déchets spéciaux tels que définis sous lettre c et des déchets mentionnés à l'art. 18."
aa) Dans un arrêt du 31 juillet 1996, le Tribunal administratif a été amené à interpréter les art. 29, disposition qui constitue la base légale cantonale pour la perception de taxes en matière d'élimination des déchets, et 10 LGD; il a considéré que les communes n'étaient pas habilitées à percevoir des taxes pour le transport des déchets solides des entreprises, cette notion devant être comprise de manière large (RDAF 1998 I 50). Cette jurisprudence, au regard des éléments soulevés en procédure, mérite ici un réexamen, particulièrement s'agissant de la notion de déchets solides utilisée à l'art. 10 al. 2 LGD.
bb) Dans la LVPEP, ce type de déchets s'opposait aux déchets liquides ou pâteux (v. en outre art. 50 al. 1 de cette loi pour les déchets solides des entreprises). Cependant, l'art. 9 LGD a introduit la notion nouvelle de déchets urbains (ce faisant, le législateur vaudois anticipait en quelque sorte sur l'OTD, entrée en vigueur le 1er février 1991). Quoi qu'il en soit, la notion de déchets urbains doit bien être comprise en ce sens qu'elle couvre également les déchets provenant de l'industrie, du commerce, des arts et métiers et des entreprises de service, pour autant que leur composition soit semblable à celle des ordures ménagères (art. 9 lettre a LGD); la notion de déchets solides, utilisée à l'art. 10 LGD ne revêt dès lors plus qu'une portée résiduelle, à l'exclusion donc des déchets urbains définis plus haut.
cc) Dès lors, la jurisprudence du Tribunal administratif, citée ci-avant, ne saurait être maintenue s'agissant des déchets urbains produits par les entreprises, celle-ci ne valant désormais plus que pour la catégorie résiduelle des déchets solides, telle que définie ci-dessus.
c) L'art. 31 al. 1 LPE indique que le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination, sous réserve de dispositions particulières pour certaines catégories de déchets (voir aussi art. 32a de la novelle du 20 juin 1997, déjà cité). Sur le plan cantonal, l'art. 29 LGD prévoit que les communes peuvent percevoir des taxes spéciales pour couvrir les frais de ramassage, de transport ou de traitement des déchets urbains (cette disposition ne prévoit rien pour le traitement des déchets solides des entreprises, qui incombe aux communes à teneur de l'art. 10 al. 1, seconde phrase; néanmoins, les communes devraient pouvoir percevoir des taxes dans ce cas également, mais selon un tarif particulier).
Quoi qu'il en soit, il ressort assez clairement du dossier que les déchets ici en cause, produits par des établissements publics et déposés par ceux-ci pour l'essentiel dans des containers, puis collectés par la commune intimée présentent une composition analogue aux déchets ménagers. Force est dès lors de conclure que l'art. 29 LGD fournit la base légale cantonale nécessaire à la perception de taxes en l'espèce.
d) La commune de Chavornay a adopté, le 24 mai 1993, par son Conseil communal, un règlement communal sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets (ci-après: RCD) dont l'art. 4 lit. a reprend, pour l'essentiel, d'une part, la définition donnée par l'art. 9 LGD des déchets urbains, d'autre part, l'assimilation à ces derniers des déchets provenant de l'industrie, du commerce et des arts et métiers et dont la composition est semblable.
aa) Ainsi, la collecte et le traitement desdits déchets sont assurés par la commune, sans distinction selon qu'il s'agit de déchets urbains recyclables (art. 5 RCD, collecte sélective) ou non recyclables (art. 7 RCD). Dans le premier cas toutefois, le transport et la prise en charge des déchets urbains recyclables provenant des entreprises artisanales, commerciales et industrielles sont laissés à la charge de ces dernières (art. 11 RCD), tandis que le règlement ne parle pas expressément des déchets urbains non recyclables des entreprises; on doit toutefois se référer à l'art. 10 al. 1, première phrase LGD, applicable en quelque sorte à titre de droit communal supplétif, et conclure que leur prise en charge est du ressort de la commune. Enfin, l'art. 18 RCD, dont on reprend ci-après la teneur, permet à la municipalité de percevoir une taxe pour la gestion des déchets:
"Pour couvrir les frais résultant de la gestion des déchets, la commune perçoit des bénéficiaires de ce service une taxe d'élimination des déchets.
Les modalités de ce calcul et de perception de cette taxe font pour le surplus l'objet d'une annexe qui, faisant partie intégrante du présent règlement, ne peut être modifiée que par le Conseil communal et sous réserve d'approbation par le Conseil d'Etat."
Tant la réglementation communale que son annexe, dont il sera question aux considérants suivants ont été approuvés par le Conseil d'Etat, ce le 13 août 1993.
bb) Vu ce qui précède, on peut dès lors suivre le point de vue de la municipalité et admettre avec elle que l'art. 18 RCD vise toutes les opérations successives de gestion des déchets. Avec l'art. 29 LGD, cette dernière disposition lui permet de percevoir auprès des entreprises une taxe pour la prise en charge globale de leurs déchets urbains non recyclables. C'est par conséquent à tort que les recourants doutent de la légalité des taxes qui leur ont été notifiées.
cc) Par souci d'être complet, on signalera par ailleurs que la Municipalité de Chavornay a adopté, le 1er juillet 1997, le Règlement d'exploitation de la déchetterie. Cette réglementation distingue en substance les déchets triés et apportés par les ménages privés de ceux provenant des entreprises; tandis que la gratuité est prévue pour les déchets ménagers des premiers, les déchets spéciaux et non ménagers étant taxés, les entreprises, elles, livrent leurs déchets contre paiement d'un émolument de déchetterie basé en fonction d'une estimation du volume sur les conditions de la STRID (Société pour le tri, le recyclage et l'incinération des déchets, Yverdon-les-Bains).
a) On rappelle que l'émolument, comme la charge de préférence, sont des contributions causales liées à une prestation de l'Etat (v. sur cette question, Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le Canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 49; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle et Francfort s./M. 1991, no 2775). S'agissant de la contribution litigieuse, il ne fait guère de doute que celle-ci constitue la contrepartie d'une prestation de l'administration destinée à compenser l'avantage qu'un administré retire de l'utilisation d'un service public de gestion et de traitement des déchets; la CCRI l'a du reste déjà dit dans plusieurs arrêts (notamment ceux rendus le 17 novembre 1981, dont C., L'E. et M. c/Lavey-Morcles, cités in RDAF 1983, 173, not. 177-178, note du rédacteur, ainsi que B. c/St-Cergue). Cette contribution répond ainsi à la définition d'un émolument (v. Buffat, op. cit., p. 54 et, par comparaison, p. 171); elle est par conséquent due dès que l'activité administrative s'est déroulée ou que la prestation publique est requise ou a été fournie (Moor, op. cit., III, Berne 1992, no 7.2.4.1, p. 364, références citées). L'avantage économique qu'en retire l'assujetti servira de base de calcul de la taxe (Buffat, ibid., références citées). Il est vrai qu'en matière de contributions communales, le tribunal ne peut en effet que se retrancher derrière le choix du législateur communal qui dispose en la matière d'une grande liberté d'appréciation (v. RDAF 1977, 117 et 402); il n'en doit pas moins vérifier si la contribution respecte, d'une part, le principe de la couverture des coûts et, d'autre part, le principe de l'équivalence (v. en particulier arrêts FI 96/019 du 31 octobre 1996, non publié sur ce point in RDAF 1998 I 46, cons. 5; 94/014 du 10 mars 1995, cons. 3).
aa) La redevance que l'Etat exige en contrepartie de la fourniture d'une prestation doit respecter le principe de la couverture des coûts. Découlant de l'art. 4 Cst. féd., ce principe suppose que le produit total des émoluments ne dépasse pas les dépenses globales du secteur administratif concerné (v. la jurisprudence du Tribunal fédéral publiée, notamment, in DEP 1998 p. 515, not. 518; ATF 121 I 230; 118 Ia 320; 112 Ia 43; références citées).
bb) Selon le principe de l'équivalence, le montant de la participation pécuniaire, pour revêtir son caractère de contre-prestation, doit être calculé en proportion de l'importance des avantages économiques particuliers que retirent le ou les assujettis; en d'autres termes la taxe ne doit pas être en disproportion évidente avec la valeur objective de la prestation et doit se mouvoir dans des limites raisonnables (ATF 106 Ia 241, déjà cité, consid. 3b). Ce principe n'est au fond que l'expression, en matière de contributions causales, des principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (v. ainsi, Buffat, ibidem, p. 82 et jurisprudence citée).
Ce principe n'implique toutefois pas que le coût de chacune des prestations doive être pris en considération; au contraire, il tolère un certain schématisme en la matière (v. Knapp, op. cit., no 2824). L'administration n'est ainsi pas tenue de fixer le prix de chacune des opérations effectuées par elle au coût exact de celle-ci et au travail qu'elle exige (ATF 103 Ia 230, cons. 4a). Il est admis qu'elle puisse recourir, à des fins de simplification, à des critères schématiques, clairs et facilement compréhensibles (ATF 109 Ia 325; 108 Ia 114). L'autorité législative jouit, pour établir la répartition des frais du service intéressé entre les différents administrés, d'un large pouvoir d'appréciation, à condition toutefois de respecter le principe de la prohibition de l'arbitraire et celui de l'égalité de traitement (cf. ATF 103 Ia 230, déjà cité, cons. 4a). L'égalité de traitement ne revêt donc pas un caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences ou assimilations, qui sont la conséquence du schématisme admis en cette matière (ATF 108 Ia 114, cons. 2b et réf. citées). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale utilisant de tels barèmes pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241; ZBl 1985, 107; voir aussi DFJP/OFAT, Etude, p. 245, ch. 31; v. en outre arrêt FI 96/019 du 31 octobre 1996, cons. 5).
L'art. 32a LPE précise dans une certaine mesure les principes rappelés ci-dessus. Il prévoit tout d'abord que les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains soient mis à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets, ce par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes (al. 1, première phrase). La même disposition indique que le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis (lit. a); elle poursuit en précisant les différents coûts qui doivent être pris en considération dans le cadre du principe de la couverture des coûts (lit. b à e). S'agissant de la mise en oeuvre du principe de causalité (le Conseil fédéral vise ici l'art. 2 LPE, qui exprime d'une autre manière celui de l'équivalence, puisqu'il revient à mettre à la charge du pollueur le paiement des frais qu'il provoque), le message indique que la marge de manoeuvre du législateur cantonal ou communal est grande. Selon ce dernier, il ne fait aucun doute que la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité de déchets remis - par exemple une taxe poubelle - correspond tout à fait à ce principe. Quoi qu'il en soit, le législateur fédéral a donc admis par avance l'adoption de critères relativement schématiques pour la fixation des taxes relatives à l'élimination des déchets; en d'autres termes, il n'a pas exigé que les taxes soient fixées exclusivement en proportion de la quantité des déchets produits (voir à ce propos FF 1996 III 1233).
b) aa) Déférant à la requête du juge instructeur, la municipalité a produit un extrait des comptes communaux 1995 et 1996, ainsi que du budget 1997 concernant le traitement des déchets. Il en ressort que la gestion des déchets est constamment déficitaire et que le produit des taxes ne permet pas de couvrir le total des charges; la différence comptabilisée est de -38'230 fr.75 en 1995 et de -66'155 fr.85 en 1996, tandis que la différence budgetée est de -117'000 fr. en 1997. Ainsi, le principe de couverture des coûts n'est-il pas violé dans le cas d'espèce.
La remarque des recourants ayant trait à la surveillance des prix est par ailleurs sans fondement. A supposer même que le coût du traitement des déchets par la STRID soit trop élevé, la commune de Chavornay n'en est pas pour autant tenue de fournir ses prestations à perte et, par conséquent, de faire financer par l'impôt communal des tâches qui normalement devraient être couvertes par le produit des taxes (v. sur cette question, DEP 1998, p. 515, déjà cité, cons. 4c).
bb) Au regard du principe de l'équivalence, on relève que l'annexe à la réglementation communale (ci-après: annexe RCD) établit une distinction entre les habitants majeurs, d'une part, et les entreprises, d'autre part; les premiers sont tenus de s'acquitter d'une taxe personnelle annuelle de 80 francs (art. 2), alors que pour les secondes, à teneur de l'art. 3:
"Les entreprises artisanales, commerciales ou industrielles ont l'obligation de s'équiper de conteneurs. Dans leur cas, la taxe est fixée à fr. 30.- par conteneur de 800 litres pris en charge."
Par ailleurs, l'art. 4 annexe RCD consacre une distinction supplémentaire à l'intérieur de la catégorie des entreprises contribuables, en créant la sous-catégorie des cafés-restaurants-hôtels, pour lesquels:
"Les établissements publics s'acquittent d'une taxe annuelle fixée à 150 % du prix payé pour la patente."
Sur l'articulation des dispositions réglementaires communales, on doit au préalable abonder dans le sens des recourants. L'article 4 annexe RCD ne peut être interprété qu'en relation avec l'article qui le précède; dès lors, il faut comprendre que la taxe annuelle due par les établissements publics se substitue en quelque sorte à l'obligation faite à toute entreprise de s'équiper d'un conteneur et de s'acquitter d'une taxe de 30 francs en contrepartie de la prise en charge par la commune d'une capacité de 800 litres; la municipalité l'admet du reste dans ses écritures. Il faut donc se référer à l'art. 3 annexe RCD quant à la définition des prestations publiques causales justifiant la perception des taxes litigieuses, à savoir la "prise en charge" par la commune des déchets urbains produits par les entreprises, parmi lesquelles la sous-catégorie des établissements publics. L'interprétation de cette notion au demeurant imprécise et qui, on le voit, recouvre plusieurs opérations distinctes, ne peut se faire qu'avec le concours de la municipalité.
aaa) Les recourants avancent plusieurs explications à l'appui de leur raisonnement consistant à soutenir que le barème spécifique résultant de l'art. 4 annexe RCD heurterait le principe de l'équivalence en consacrant au demeurant une inégalité de traitement choquante à leur détriment. Ils exposent tout d'abord que le calcul selon l'art. 3, soit 30 fr. par conteneur de 800 litres pris en charge, aboutirait à la notification de taxes d'une quotité inférieure à celles litigieuses dans la présente espèce. En second lieu, les recourants indiquent que ce barème ne tiendrait pas compte de l'effort de récupération qu'ils déploient en réduisant ainsi le volume des déchets à traiter. Enfin, ils précisent que certains commerçants ou entrepreneurs ne disposent pas de conteneurs; au contraire des cafetiers-restaurateurs, ces derniers seraient donc exonérés de toute taxe.
Le traitement différencié opéré par l'art. 4 annexe RCD consacrerait effectivement une inégalité de traitement choquante s'il était démontré que, parmi les entreprises, les établissements publics produisent sensiblement moins de déchets que la quantité correspondant à la taxe calculée à l'aune de l'art. 3, ou si ceux-ci n'étaient pas plus difficiles à gérer que les déchets produits par les autres entreprises. Or, tel n'étant pas le cas, il n'est pas interdit à un législateur communal de tenir compte de cet état de fait dans la réglementation et d'adopter un système de taxation schématique. Les cafés-restaurants produisent en effet des déchets de nourriture notamment, qui, de par leur quantité et leur nature, sont particuliers et se distinguent de ceux provenant des autres entreprises, à savoir les magasins (on exceptera toutefois les boucheries dont les déchets carnés font de toute façon l'objet d'un traitement spécifique). Les déchets des recourants exigent par conséquent une prise en charge régulière, sous la forme d'une vidange hebdomadaire (au moins) des conteneurs, que ceux-ci soient remplis ou non; la municipalité rappelle à juste titre que, pour des raisons d'hygiène notamment, la voirie ne saurait attendre que le conteneur d'un café-restaurant soit plein avant de l'évacuer. Pour cette seule raison, un traitement particulier des établissements publics dans la réglementation communale se justifie.
A cela s'ajoute la difficulté de procéder au calcul instauré par l'art. 3 annexe RCD dans le cas des cafés-restaurants. Dans cette optique, la municipalité explique pour sa part, en procédant par des comparaisons, au demeurant convaincantes, que le traitement spécifique réservé aux établissements publics aboutit, au contraire, à un résultat plus favorable que celui qui résulterait d'une application du système de taxation ordinaire auquel sont exposées les autres entreprises contraintes de s'équiper d'un conteneur, conformément à la disposition précitée. S'agissant de l'objection consistant à soutenir que les recourants ne profitent pas, au contraire des autres entreprises, de l'effort de récupération et de valorisation de certains déchets, ceux-ci perdent de vue que le transport et la prise en charge des déchets urbains recyclables ou récupérables provenant des entreprises ne sont, certes, pas soumis à la taxe, mais doivent être assurés à ses frais par le détenteur (art. 11 RCD; déposés à la déchetterie, ils sont alors taxés). La démonstration des recourants, quoique séduisante, n'emporte dès lors pas la conviction; la prestation de la commune qui fait l'objet de la rémunération querellée ne porte en effet que sur la prise en charge des déchets urbains non recyclables produits par les cafés-restaurants et pris en charge dans les conteneurs de ces derniers. Cela étant, on doit concéder aux recourants que ce système pourrait effectivement, dans l'abstrait, pénaliser le cafetier dont tout ou partie des déchets urbains sont collectés dans une boille et récupérés ainsi par les agriculteurs éleveurs de porcs; dans le cas d'espèce, les recourants, quoiqu'interpellés ne démontrent toutefois ni l'importance, ni même la réalité, en ce qui les concerne, de ce recyclage particulier. Quoi qu'il en soit, le fait que certains cafetiers recourent de façon plus ou moins abondante à ce procédé de récupération n'est pas une circonstance qui doit impérativement être prise en considération dans le tarif; le schématisme admis par la jurisprudence permet d'en faire abstraction, même s'il serait souhaitable, au regard notamment de l'idéal de recyclage postulé par la LPE, d'en tenir compte, au moins pour certains recourants .
Quant à l'inégalité de traitement que générerait le non-assujettissement à la taxe des entreprises dépourvues de conteneurs, les recourants perdent, là encore, de vue que, de façon générale, ces dernières sont de toutes façon taxées sur la base de la quantité de déchets urbains pris en charge. Toutes les entreprises ayant par ailleurs l'obligation de s'équiper d'un conteneur (art. 3 annexe RCD), les recourants ne sauraient se prévaloir valablement de l'égalité dans l'illégalité, ce quand bien même certaines entreprises, en collectant leurs déchets dans un sac à l'instar des ménages privés, pourraient échapper ainsi à la taxe en raison de la passivité des autorités communales. Enfin, lorsqu'elles trient et apportent elles-mêmes leurs déchets, ces entreprises seront de toutes façon taxées à la déchetterie en fonction de la quantité du volume à traiter, ce qui n'est le cas des cafés-restaurants.
bbb) On relève en second lieu que le critère choisi par le législateur communal pour taxer les établissements publics, à savoir le prix de la patente (art. 4 annexe RCD) laquelle est fonction du chiffre d'affaires, s'il n'est pas exempt de tout reproche, ne prête en l'occurrence guère le flanc à la critique. On retire en substance de l'art. 43 al. 2 de la loi du 11 décembre 1984 sur les débits de boissons (ci-après: LADB) que la taxe des patentes se calcule en effet en fonction du chiffre d'affaires réalisé par le titulaire, les recettes relatives aux boissons, à la restauration et au logement étant différenciées; dite taxe est fixée conformément à l'article premier du Règlement du 18 décembre 1985 fixant les barèmes de taxation, en vigueur jusqu'au 31 décembre 1997.Il est à relever qu'à la suite de l'adoption, le 29 octobre 1997, d'un nouveau règlement, la taxe annuelle de patente a été abaissée dès le 1er janvier 1998 pour les établissements dont le chiffre d'affaires est inférieur à 750'000 francs et relevée pour ceux dont le chiffre d'affaires est, au contraire, supérieur à ce dernier chiffre.
La jurisprudence admet en effet, pour des motifs de praticabilité essentiellement, un certain schématisme dans le choix des critères permettant de cerner l'avantage concret retiré par le bénéficiaire d'un service public (arrêt FI 96/019, déjà cité; v. également, CCRI, arrêt du 11 novembre 1981, B. c/St-Cergue, déjà cité, dans lequel la distinction faite par la réglementation communale entre l'enlèvement des déchets produits par les ménages - 50 francs par habitant - et l'enlèvement de ceux provenant des cafés-restaurants - 200 francs -, a été confirmée en dépit de l'emploi d'un critère schématique assez poussé; cf. en outre D. c/Bullet du 20 juin 1990, références citées). Sur ce point, le Tribunal fédéral a du reste rappelé, dans deux arrêts récents, d'une part, que l'on ne saurait déduire de l'art. 2 LPE que seule une répartition des frais en fonction de la quantité effective des déchets produits est admissible, d'autre part que le principe de causalité des contributions n'exige pas une répartition des coûts proportionnelle à la quantité d'ordures effectivement produite (ATF du 20 novembre 1995, publié in DEP 1996, 829, cons. 10c; du 28 octobre 1996, in DEP 1997, 39, cons. 3b, références citées; v. en outre DEP 1997, 329; cette solution doit être confirmée s'agissant de la portée à donner à l'art. 32a LPE dans sa nouvelle teneur, en vigueur dès le 1er novembre 1997).
Il n'est donc pas inadmissible pour un législateur communal de partir du principe selon lequel plus est élevé le chiffre d'affaires réalisé par un établissement public, plus ce dernier produira de déchets urbains à traiter et, partant, de permettre sa taxation selon un régime spécifique s'écartant du régime ordinaire réservé aux entreprises. Dans le souci d'être complet, on relèvera encore que la baisse des taxes de patente (les établissements concernés, vu leur taille, ne connaîtront pas, en effet, d'augmentation de la taxe de patente pour 1998, mais uniquement une baisse de celle-ci), si elle profite aux recourants, ne démontre nullement que les taxes "déchets" antérieures étaient excessives; la commune est simplement empêchée à l'avenir de prélever des taxes de même montant sans modifier au préalable son règlement.
On ne perdra pas de vue, toujours sur ce point, que les recourants mettent également en doute la praticabilité de la taxe incriminée. Or, celle-ci est extrêmement simple d'application en raison précisément de son schématisme; son calcul ne nécessite qu'un minimum d'opérations, au contraire du système qu'ils suggèrent dans leurs écritures et qui implique le pesage ou le mesurage constants du volume des déchets produits, opérations au demeurant plus complexes qu'il n'y paraît.
ccc) On retire par conséquent de ces quelques développements que les griefs des recourants ne peuvent être accueillis et que les taxes incriminées respectent le principe de l'équivalence.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours sont rejetés.
II. Les décisions sur recours prononcées le 18 février 1997 et le 30 mars 1998 par la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de Chavornay sont confirmées.
III. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Gesteb SA et sept consorts, solidairement entre eux.
IV. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille cents) francs est mis à la charge d'Urs Stauffer et six consorts, solidairement entre eux.
V. Il est alloué à la municipalité des dépens, arrêtés à 1'600 (mille six cents) francs, mis à la charge de Gesteb SA et sept consorts, solidairement entre eux.
VI. Il est alloué à la municipalité des dépens, arrêtés à 1'200 (mille deux cents) francs, mis à la charge d'Urs Stauffer et six consorts, solidairement entre eux.
Lausanne, le 4 novembre 1998
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)