CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 31 octobre 1996
sur le recours interjeté par LES RETRAITES POPULAIRES , dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, case postale 3673, 1002 Lausanne
contre
la décision sur recours du 20 novembre 1995 de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales (taxe annuelle d'égouts et taxe sur les déchets)
Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. J.-P. Kaeslin et M. S. Pichon, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La bourse communale de Villeneuve a notifié, pour l'année 1995, un bordereau no 497 aux "Retraites Populaires", concernant des taxes dues à raison du Centre artisanal Artevil; ce document a la teneur suivante :
Epuration/ordures : année 1995
Montants
Taxe d'égouts, ECA 1701 1702 1703 Valeur ECA de base : 22'066'034 Taux : 0. 75 o/oo Montant de la taxe
Taxe sur les ordures, ECA 1701 1702 1703 Valeur ECA de base : 22'066'034 Taux : 0.75 o/oo Montant de la taxe
Taxe d'épuration calculée sur base de la facturation d'eau de l'année précédente Compteur 687 : 545.00 M3 Abonnement (s) : 2 Montant de la taxe (coeff = 0.50) TVA 348962 : 6.50% de 33'413.45
16'549.55
16'549.55
314.35 2'171.85
Montant échu le 11/08/95
35'585.30
La régie chargée de la gérance de l'immeuble précité a déposé un recours contre ledit bordereau, le 19 juillet 1995, soit en temps utile; le pourvoi fait valoir un taux d'occupation faible du Centre artisanal précité.
B. Ce pourvoi a été écarté par la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de Villeneuve par décision du 20 novembre 1995; c'est cette décision que les Retraites Populaires ont portée au Tribunal administratif par acte de recours du 21 décembre 1995. Il ressort des écritures de la recourante que la taxe d'épuration, comprise dans le bordereau précité, n'est pas contestée. Elle conclut avec dépens à l'annulation tant de la décision précitée rendue sur recours que du bordereau qu'elle concerne, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour la fixation de taxes réduites.
On note que la recourante a complété ses écritures le 27 juin 1996, la municipalité se déterminant par ailleurs dans des écritures des 29 mars, 10 juin et 12 septembre 1996; cette dernière conclut avec dépens au rejet du recours. Interpellés, le Service de l'intérieur, respectivement le Service des eaux et de la protection de l'environnement se sont déterminés les 30 avril et 13 mai 1996; l'un, comme l'autre paraissent s'en remettre à justice.
Considérant en droit:
Dans ces conditions, on rappellera tout d'abord le texte de l'annexe de l'OTVA, spécialement son chiffre 15, qui confirme bien cette solution, en application de l'art. 17 al. 4 OTVA. Le Tribunal administratif a souligné par ailleurs, dans deux arrêts de ce jour (voir arrêts FI 96/0018 et FI 96/0019) qu'il n'avait pas le pouvoir d'examiner préjudiciellement, dans le cadre d'un recours portant sur des taxes communales, la validité de la décision d'assujettissement du service communal concerné à la TVA (dans ce sens, v. Pierre Moor, Droit administratif I, 2ème éd. Berne 1994, p. 278 ss), pas plus que les décisions de perception de celle-ci. Sa compétence ne s'étend qu'à la question du transfert, en application de l'art. 28 OTVA; l'art. 28 al. 6 OTVA mentionne certes le juge civil à ce propos, mais il faut comprendre cette règle comme se référant au juge compétent pour connaître des litiges relatifs à la facturation d'une livraison de biens ou d'une prestation de services, soit en l'occurrence, vu la nature spécifique de la prestation communale et de la contreprestation demandée (taxe), les autorités désignées aux art. 45 et 47a LIC (mêmes arrêts).
Comme on le verra ci-dessous, le principe de la perception et le calcul des taxes, ci-devant contestées, résultent d'une réglementation communale adoptée avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance, le 1er janvier 1995; la situation est ici celle visée à l'art. 84 al. 8 OTVA, dans laquelle la "prestation de services, pour laquelle la contreprestation a été convenue avant l'entrée en vigueur de la présente ordonnance (...), doit être imposée en vertu des dispositions de la présente ordonnance". Dans ce cas, l'art. 84 al. 8 OTVA permet à chacune des parties d'exiger une adaptation de la contreprestation en fonction de la perception de ce nouvel impôt; le boursier communal, en ajoutant dans le cas d'espèce la TVA aux taxes résultant du tarif établi avant le 1er janvier 1995, n'a rien fait d'autre que de recourir à la possibilité offerte par l'art. 84 al. 8 OTVA précité.
Le tribunal ne peut dès lors que confirmer le bien-fondé du prélèvement de la TVA, pour autant bien sûr que la taxe communale elle-même soit due.
b) Sont en revanche expressément contestées la taxe d'égouts, respectivement la taxe sur les ordures; l'une et l'autre feront ci-après l'objet d'un examen approfondi.
A. La taxe sur les ordures
" Les communes sont tenues de collecter, de transporter et de traiter les déchets urbains et les boues d'épuration, conformément au plan de gestion des déchets. Sous réserve de l'article 18 ci-après, elles ont l'obligation de traiter les déchets solides provenant des entreprises.
Sauf convention contraire avec les communes, ces entreprises sont tenues d'assurer à leurs frais le transport de leurs déchets solides aux installations de traitement."
b) Quant à l'art. 9 LGD, il définit les déchets urbains, par quoi il entend principalement les ordures ménagères; il ajoute que leur sont assimilés les déchets dont la composition est semblable, provenant de l'industrie, du commerce, des arts et métiers et des entreprises de services, notamment, mais à l'exclusion des déchets spéciaux.
Dans le cas d'espèce, le bordereau litigieux est fondé sur des dispositions réglementaires communales antérieures à la LGD. On citera ci-après la teneur des art. 20 et 22 du règlement communal du 2 avril 1980 sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets (tel que modifié, pour ce qui concerne la première disposition par une novelle approuvée par le Conseil d'Etat le 16 avril 1993) :
"Article 20 : Système
Pour tout bâtiment desservi par la collecte, le transfert et l'incinération des déchets, il est perçu une taxe au taux de 0.75 o/oo de la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) de l'immeuble rapportée à l'indice 100 de l'année 1990.
Article 22 : Artisanat Industrie
Pour les établissements industriels, artisanaux et commerciaux, agricoles ou horticoles, hôtels et restaurants cette taxe prévue à l'art. 20, pourra être diminuée ou augmentée en fonction de la quantité des déchets évacués par les soins de la commune, en tenant compte du coût effectif du transport et de l'incinération selon tarif déterminé chaque année par la municipalité.
(fr. 121.- la tonne en 1978)".
Ces règles se fondaient sur l'art. 66 al. 1 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution, dans son ancienne teneur (ci-après : aLVPEP); cette disposition prévoyait en effet la possibilité pour les communes de percevoir des taxes pour couvrir les frais de ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination des ordures ménagères et des résidus industriels et artisanaux. Elles devaient être comprises en relation avec les art. 49 à 51 LVPEP, également dans leur ancienne teneur, dont le contenu matériel correspondait pour l'essentiel à l'art. 10 LGD; l'art. 51 aLVPEP prévoyait ainsi que, sauf convention contraire avec les communes, les entreprises artisanales et industrielles étaient tenues de transporter, à leurs frais, aux installations publiques les déchets et résidus qui peuvent y être traités ou éliminés, cette dernière opération relevant en revanche des obligations communales (art. 49 al. 2 aLVPEP).
Dans le souci d'être complet, on relèvera encore que la novelle approuvée en 1993 par le Conseil d'Etat avait pour seul objectif de modifier l'assiette du calcul de la taxe, les autorités cantonales ayant en effet émis le souhait que les contributions communales ne soient plus computées à la valeur ECA à l'indice du jour, mais sur la base d'une valeur fixe, à savoir la valeur ECA à l'indice 100 de 1990; pour le surplus, la modification de ce règlement s'était bornée à reconduire l'ancien système.
c) La recourante critique pour l'essentiel le critère choisi pour le calcul de la taxe, à savoir la valeur d'assurance incendie, qu'elle estime inadéquate; elle adresse d'ailleurs, comme on va le voir, la même critique à la taxe d'égouts, computée de la même manière. A vrai dire, le présent recours soulève un problème plus fondamental encore, soit celui de savoir si la commune a le pouvoir d'arrêter, par des décisions prises unilatéralement, des taxes pour l'enlèvement des ordures, alors même que le droit positif cantonal prévoit d'une part la forme juridique du contrat pour ce qui a trait au transport des résidus industriels et artisanaux et d'autre part le prélèvement de taxes pour l'élimination de ces derniers déchets.
Au demeurant, à supposer même que le droit communal puisse être compris en ce sens qu'il autoriserait pour sa part le prélèvement de taxes (v. par exemple art. 22 du règlement communal sur les déchets), on ne saurait admettre qu'il s'écarte des solutions arrêtées par le droit cantonal supérieur; ce dernier limite en effet clairement l'autonomie communale sur ce point.
b) Une telle conclusion s'impose d'autant plus que la jurisprudence souligne qu'une base légale est nécessaire pour conférer à une autorité le pouvoir de rendre des décisions, soit de prendre des mesures juridiquement contraignantes de manière unilatérale (ATF 104 Ia 226, spéc. 232, rappellé dans un arrêt du TA publié au JT 1994 III 16); on observe de surcroît que les exigences découlant du principe de la légalité sont particulièrement strictes en matière fiscale et parafiscale. On ne saurait dès lors admettre, lorsque le droit positif prévoit uniquement le régime du contrat, que celui-ci autoriserait implicitement aussi la forme juridique de la décision et, plus spécialement, le prélèvement de taxes.
On notera enfin que l'art. 22 du règlement communal laisse entendre qu'un régime de négociation est possible "en fonction de la quantité des déchets évacués par les soins de la commune, en tenant compte du coût effectif du transport..." Il n'apparaît ainsi pas exclu d'interpréter l'art. 22 de ce règlement en conformité avec le droit cantonal (art. 29 et 10 al. 2 LGD) à savoir que cette disposition autorise la passation de conventions pour le transport des résidus industriels et artisanaux, respectivement la perception de taxes pour l'élimination des mêmes déchets.
c) Il résulte de ce qui précède, que la décision attaquée doit être annulée en tant qu'elle a trait à la taxe sur les déchets; le Tribunal administratif n'est en effet pas en mesure de ventiler le montant demandé entre la prestation de transport de déchets, respectivement celle de l'élimination de ceux-ci, ce qui exclut une confirmation, fût-elle partielle (ce pourrait être le cas en tant qu'il s'agirait d'une taxe d'élimination) de la taxe sur les déchets litigieux. S'agissant de la part du montant demandé correspondant au transport des résidus industriels et artisanaux, en observera qu'il s'agit d'un litige ne relevant pas de la compétence du Tribunal administratif (art. 1 al. 3 lit. d LJPA), mais que, survenant dans le cadre d'un contrat ou d'une situation analogue, il entre dans la compétence du juge civil ordinaire.
B. La taxe annuelle d'égouts
a) Là encore, comme on l'a dit, la recourante critique le calcul fondé sur la valeur d'assurance incendie, en se prévalant de l'avis de Marc-Olivier Buffat (les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 196 ). L'auteur précité n'étaye pas longuement sa position et se borne à affirmer qu'il n'est pas concevable de recourir, pour la taxe d'utilisation annuelle, au critère de la valeur ECA. Outre cet argument, la recourante conteste que le principe de la couverture des coûts soit ici respecté.
b) En premier lieu, le tribunal retient avec Buffat que la taxe annuelle d'égouts, qui couvre les dépenses résultant de l'exploitation et de l'entretien des installations collectives, doit être qualifiée d'émolument et plus précisément de taxe d'utilisation (op. cit. p. 170 ss); en effet, une telle taxe constitue la contrepartie d'une prestation individualisée fournie par la collectivité publique. De manière générale, les émoluments sont soumis aux principes de la couverture des coûts et de l'équivalence.
c) S'agissant du principe de la couverture des coûts, on relève que, selon Buffat, ce principe connaîtrait certaines atténuations en matière de taxe d'utilisation (op. cit., p. 172). A suivre cet auteur, il faudrait dès lors admettre qu'une collectivité publique communale tire quelques menus bénéfices de l'exploitation de son réseau d'égouts ou de ses installations collectives d'épuration (tel est d'ailleurs le cas pour d'autres services dits "industriels", à savoir la distribution de l'eau, de l'électricité ou du gaz).
L'examen des comptes permet par ailleurs de constater que le compte égouts-épuration, déficitaire de 1990 à 1992, s'est révélé bénéficiaire en 1993 et en 1994; en revanche, durant l'année concernée par le présent litige, le compte ici en question est à nouveau légèrement déficitaire. On doit dès lors admettre que le principe de la couverture des coûts, qui doit être compris dans la durée, est en l'occurrence respecté, pour autant d'ailleurs qu'il s'applique; cette solution s'impose d'autant plus que le compte en question enregistre, comme recettes, aussi bien les taxes de raccordement que les taxes annuelles et, comme charges, aussi bien les frais courants d'exploitation et d'entretien que les amortissements des installations.
d) Le principe de l'équivalence a été repris par l'art. 4 al. 4 LIC, selon lequel le montant de la participation pécuniaire, pour revêtir son caractère de contre-prestation, doit être calculé en proportion de l'importance des avantages économiques particuliers que retirent le ou les assujettis. Ce principe n'est au fond que l'expression, en matière de contributions causales, des principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 82 et jurisprudence citée). Le principe de l'égalité de traitement ne revêt pas un caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences ou assimilations, liées à l'application de critères simples, clairs et facilement compréhensibles (ATF 108 Ia 114, consid. 2b et réf. citées). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241; ZBl 1985, 107; voir aussi DFJP/OFAT, op. cit., p. 245, ch. 31).
aa) S'agissant tout d'abord de la valeur assurance-incendie du bâtiment raccordé comme assiette de la taxation, le Tribunal fédéral admet qu'une taxe forfaitaire soit prélevée sur les immeubles en fonction de cette valeur, sans tenir compte de l'utilisation effective des installations (v. par exemple ATF 109 Ia 325, rés. in JT 1985 I 613). Tant la Commission cantonale de recours en matière d'impôt (v. prononcé P. S.A. du 14 mars 1991), que le Tribunal administratif (arrêts FI 94/007 du 10 mars 1995; 93/180 du 4 avril 1995; 93/062 du 30 décembre 1993) ont confirmé que ce critère était approprié pour déterminer l'assiette des taxes de raccordement au réseau d'évacuation des eaux usées, aussi bien lors du raccordement initial, qu'ultérieurement, lorsque la valeur du bâtiment augmente à la suite de transformation ou de reconstruction. Dite commission avait d'ailleurs admis également ce critère comme base de calcul des taxes annuelles (RDAF 1980, 276; v. aussi RDAF 1981, 357, où il s'agissait de taxes annuelles fondées sur le double critère de la valeur ECA et de la consommation d'eau).
L'art. 4a LIC a, dans l'intervalle, été adopté et avec lui, l'utilisation de la valeur ECA à des fins contributives a été entérinée (cf, pour l'historique de cette disposition, arrêt FI 95/088 du 21 mai 1996, consid. 4a, bb). Le projet de loi présenté par le Conseil d'Etat comprenait initialement un alinéa 4 à teneur duquel cette valeur ne pouvait être utilisée comme base de calcul pour les taxations annuelles. Un amendement visant à la suppression de cet alinéa a toutefois été adopté en commission (v. BGC septembre 1991, p. 1578 et ss, not. 1585), ce que le Grand Conseil a suivi dans son vote final (ibid. p. 1592), notamment en raison de la simplicité du système de perception adopté par plus de trois cents communes du canton (malgré, pour rejoindre la recourante, les réserves pertinentes du Conseiller d'Etat Pidoux pour lequel la charge de pollution est davantage liée aux habitants de l'immeuble; ibid., p. 1591).
bb) On ajoutera encore que le Tribunal administratif, en se fondant sur le même examen de la genèse du nouvel art. 4a LIC, a déjà admis à deux reprises le bien-fondé de taxes annuelles fondées exclusivement sur le critère de la valeur d'assurance incendie (arrêt du 4 janvier 1996, FI 93/177, consid. 4; arrêt du 22 mai 1996, FI 95/109). Cette solution doit ici clairement être confirmée.
cc) On l'a vu, le Tribunal fédéral admet, dans le cadre des règles fiscales, l'adoption de critères schématiques; en effet, l'impôt doit être praticable pour le contribuable, ce dernier devant être en mesure de le comprendre aisément; il doit l'être également pour les autorités fiscales, ce qui contraint le législateur à renoncer à des réglementations de détail. Danielle Yersin (L'égalité de traitement en droit fiscal, rapport présenté à la Société suisse des juristes, RDS 1992 II, 209 ss; de manière plus générale sur la question du schématisme des dispositions législatives et réglementaires lié à la praticabilité de leur application par l'administration, v. Béatrice Weber-Dürler, in ZBI 1986, 193 ss) souligne que la praticabilité de l'impôt garantit son application égale et juste et, à ce titre, contribue à assurer un traitement égal des contribuables; d'un autre côté, le schématisme nécessaire aboutit à des simplifications, qui peuvent apparaître comme créant des distorsions entre contribuables. Quoi qu'il en soit, le Tribunal fédéral admet l'adoption de solutions schématiques dans une très large mesure, soit tant et aussi longtemps que de telles simplifications ne sont pas retenues dans le seul but d'aménager un privilège fiscal (ou une surimposition) incompatible avec le principe d'une imposition égale découlant de l'art. 4 Cst. (Danielle Yersin, p. 210 et références jurisprudentielles citées). Cet auteur critique la retenue à cet égard du Tribunal fédéral; elle suggère que l'on procède ici à une pesée d'intérêts entre, en quelque sorte, l'efficacité du prélèvement de l'impôt, d'une part, et l'intérêt de la catégorie des contribuables concernés à être traités comme les autres contribuables, respectivement à faire l'objet de différences de traitements spécifiques à leur situation (même auteur, p. 211).
Quoi qu'il en soit, que l'on suive l'opinion du Tribunal fédéral, très large on l'a vu, ou celle de Danielle Yersin, plus exigeante, rien n'indique que le critère exclusif de la valeur d'assurance incendie pour le calcul de la taxe annuelle d'épuration doive en définitive être condamné. On souligne ici que cette solution offre une très grande praticabilité aux communes, la valeur ECA étant aisément disponible pour elles, ce qui est loin d'être négligeable. Buffat suggère pour sa part d'autres solutions, pour la plupart plus compliquées; il retient notamment des solutions mixtes, combinant plusieurs critères, notamment la consommation d'eau et la valeur ECA (op. cit., p. 285), mais d'autres, tel celui de l'équivalent-habitant, pourraient également entrer en considération. Or, chacun reconnaît que le critère de la consommation d'eau, par exemple, présente lui aussi des difficultés, s'agissant notamment de l'eau qui n'aboutit pas, en définitive, au réseau d'évacuation des eaux usées, notamment les eaux d'arrosage; de même le problème est délicat s'agissant des immeubles non raccordés au réseau habituel de distribution d'eau, parce que bénéficiant de sources privées. Enfin, ce critère n'est pas adéquat pour les immeubles connaissant une faible utilisation ou une utilisation sporadique; en effet, les installations publiques sont établies et entretenues en tenant compte des capacités maxima qui doivent être offertes aux immeubles raccordés. Par ailleurs, on ne saurait affirmer que la taxe calculée sur la seule base de la valeur d'assurance-incendie constitue une contribution manifestement hors de proportion avec la prestation fournie, ici l'évacuation des eaux usées. Dans ces conditions et en définitive, le Tribunal administratif confirme l'admissibilité du critère de la valeur d'assurance incendie pour le calcul de la taxe annuelle d'égouts.
Pour conclure, on ne peut pas non plus suivre la recourante lorsqu'elle demande au tribunal de modérer la taxe annuelle ici litigieuse en fonction du degré d'occupation du Centre artisanal Artevil; une telle réduction de la taxe serait d'ailleurs dépourvue de base légale (dans le même sens, RDAF 1981 précité).
Les considérations qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours, en tant qu'il a trait à la taxe sur les déchets; la décision attaquée, tout comme le bordereau émis initialement par la bourse communale seront dès lors annulés dans cette mesure. Le dossier sera à cet égard renvoyé à la municipalité qui, après un complément d'instruction, pourra statuer par voie de décision sur la taxe d'élimination des résidus industriels et artisanaux produits en 1995 par le Centre Artevil; elle ne pourra en revanche pas faire de même s'agissant du prix réclamé par elle en contrepartie du ramassage et du transport de ces mêmes déchets. En revanche, le recours sera rejeté en tant qu'il a trait à la taxe annuelle d'égouts et la décision attaquée sera, pour le surplus, confirmée.
Vu l'issue du pourvoi, il convient de compenser les dépens; quant aux frais, ils seront pris en charge à raison de la moitié pour chacune des parties.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Commission communale de recours, ainsi que le bordereau 497 sont annulés en tant qu'ils concernent la taxe sur les déchets et la part de la taxe sur la valeur ajoutée y relative; la cause est renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision dans la mesure précisée au considérant 5. Dite décision est confirmée pour le surplus.
III. Un émolument d'arrêt fixé à 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Un émolument d'arrêt fixé à 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la Commune de Villeneuve.
V. Les dépens sont compensés.
fo/sa/Lausanne, le 31 octobre 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint