canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 9 novembre 1993
sur le recours interjeté par Michel CLEMENT et consorts , à Grandvaux,
contre
la décision rendue le 28 avril 1992 par la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Grandvaux en matière de taxe d'élimination des déchets ménagers.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. P. Journot, président
J. Koelliker, assesseur
C.-F. Constantin, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. Michel Clément, Jean-Pierre Genoud, Patrick Monnet et Peter Röthlisberger sont tous quatre domiciliés sur le territoire de la Commune de Grandvaux.
B. Dans sa séance du 21 juin 1991, le Conseil communal de Grandvaux a adopté les projets de règlement sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets, et du tarif des taxes y afférentes. Ces documents ont été transmis le 10 septembre 1991 au Service de l'Intérieur en vue de leur approbation par le Conseil d'Etat.
Le 29 octobre 1991, le Service de l'Intérieur a proposé deux modifications concernant les art. 29 al. 2 et 32 du règlement que la Municipalité de Grandvaux a acceptées, puis il a transmis le dossier au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement, section assainissement et gestion des déchets, comme objet de sa compétence. Pour éviter une modification à brève échéance du règlement, cette autorité a suggéré à la Municipalité de Grandvaux d'attendre l'élaboration du nouveau règlement-type en matière de gestion des déchets avant d'examiner les documents qui lui étaient soumis. La municipalité s'est opposée à ce mode de faire en invoquant le déficit budgétaire supplémentaire que la non-perception de la taxe pour 1992 entraînerait. Le Conseil d'Etat a approuvé le règlement modifié le 17 janvier 1992 et le tarif qui lui est lié le 28 février 1992.
C. Fort du préavis favorable du Service des eaux en ce qui concerne les bases de calcul des taxes, la Municipalité de Grandvaux avait notifié en date du 18 décembre 1991 à l'ensemble des ménages de la Commune les bordereaux de taxe d'élimination des ordures ménagères pour l'année 1991, en application des art. 29 et 31 du règlement et du tarif. Michel Clément, Jean-Pierre Genoud, Patrick Monnet et Peter Röthlisberger ont notamment recouru contre cette décision en invoquant le défaut d'approbation par le Conseil d'Etat du règlement communal et du tarif et l'opportunité de l'effet rétroactif au 1er janvier 1991.
D. Par décision du 28 avril 1992, la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Grandvaux a rejeté les recours et confirmé le bien-fondé des bordereaux de taxe litigieux. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours qui s'en prend en particulier à l'effet rétroactif du tarif au 1er janvier 1991.
La Municipalité de Grandvaux et le Service de l'Intérieur se sont déterminés les 7 août et 29 septembre 1992 et concluent au rejet du pourvoi.
E. Le Tribunal administratif a statué sans avoir fixé d'audience de débats (art. 44 LJPA).
Considérant en droit :
Les recourants ne le contestent d'ailleurs pas, mais font valoir que le principe de non-rétroactivité des lois a été en l'espèce violé puisque la disposition du tarif dont la Commune de Grandvaux a fait application est entrée en vigueur après le fait générateur de la taxe complémentaire. Ils se fondent à cet égard sur l'art. 3 al. 2 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) selon lequel l'autorisation de percevoir des impôts accordée aux communes par le Conseil d'Etat ne peut avoir d'effet rétroactif. Cette disposition ne concerne que les arrêtés communaux d'imposition et non les règlements communaux instituant des taxes spéciales au sens de l'art. 4 LIC, qui sont approuvés par le Conseil d'Etat pour une durée indéterminée et restent en vigueur aussi longtemps qu'ils n'ont pas été abrogés ou modifiés (BGC, automne 1956, p. 582). La question de la rétroactivité d'un tel règlement doit être examinée à la lumière des principes généraux applicables en la matière.
a) On distingue la rétroactivité proprement dite de la rétroactivité improprement dite. Grisel définit la première comme suit :
" Rétroagit, à proprement parler, la règle de droit qui s'applique à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur " (Traité de droit administratif, p. 147 et jurisprudence citée).
Dans la présente affaire, l'art. 29 du règlement sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets de la Commune de Grandvaux, qui prévoit le prélèvement de la taxe sur l'élimination des déchets, et le tarif qui en fixe les modalités sont entrés en vigueur les 17 janvier et 28 février 1992, le jour de leur approbation par le Conseil d'Etat, laquelle déploie un effet constitutif selon la législation cantonale (art. 4 al. 2 LIC). A cette date, l'année 1991 était déjà largement écoulée. Ainsi, l'application de la nouvelle disposition et du tarif qui lui est lié à un fait situé dans le passé et complètement achevé constitue un cas de rétroactivité proprement dite.
b) La législation suisse consacre le principe général de la non-rétroactivité des lois. Ce principe, exprimé notamment par l'art. 1er du titre final du Code civil, est lié aux principes de prévisibilité et de légalité (pour un cas d'application, voir ATF 116 III 120, JT 1993 II 39).
Selon le principe de prévisibilité, le particulier doit connaître à l'avance la situation juridique et le droit applicable afin de prévoir les conséquences qu'entraînent les faits de la cause. L'administré ne peut ainsi se voir appliquer a posteriori des normes dont il ne connaissait l'existence ou dont il ne pouvait prévoir l'adoption. Quant au principe de légalité, il exige qu'une grande partie de l'activité étatique se fonde sur une base légale, soit sur des textes portés à la connaissance de tous (ATF 92 I 232, JT 1967 I 500; ATF 102 Ia 69, JT 1978 I 110; Grisel, op. cit. p. 148).
La rétroactivité proprement dite n'est cependant pas totalement exclue. La jurisprudence et la doctrine l'admettent à certaines conditions :
aa) la rétroactivité est expressément prévue ou découle clairement du sens de l'acte considéré;
bb) elle est raisonnablement limitée dans le temps;
cc) elle ne conduit pas à des inégalités de traitement choquantes;
dd) elle est justifiée par des motifs pertinents;
ee) elle ne porte pas atteinte à des droits acquis (ATF 116 Ia 214 consid. 4a, JT 1992 I 442 et les références citées; Revue fiscale 1992, p. 599; voir aussi Grisel, op. cit. p. 149; Rivier, Droit fiscal suisse, p. 46; Moor, Droit administratif, vol. 1, p. 150).
c) En l'espèce, la perception d'une taxe annuelle destinée à couvrir les frais de ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination des déchets urbains figure expressément dans un règlement communal dûment légalisé. Ses modalités sont fixées dans un tarif également approuvé par le Conseil d'Etat qui prévoit en particulier son effet rétroactif au 1er janvier 1991. La rétroactivité est donc fondée sur un texte clair et a été voulue sans équivoque par le législateur communal. Elle est également raisonnablement limitée dans le temps, le Tribunal fédéral ayant considéré qu'un effet rétroactif de onze mois restait dans le cadre de ce qui est admissible (ATF 102 Ia 69, JT 1978 I 104; voir également ACCR FR 1978-1986, VIII.A No 13). La volonté de la commune de faire participer financièrement ses administrés à la prise en charge des frais liés à l'élimination des déchets ménagers et d'atténuer le déficit des finances communales répond à des motifs pertinents et l'emporte sur l'intérêt opposé du citoyen à connaître d'avance le droit susceptible de lui être appliqué. Au demeurant, le projet de règlement et de tarif avait été adopté au mois de juin 1991 par le Conseil communal de Grandvaux, de sorte que les habitants devaient s'attendre à faire l'objet d'une taxe pour l'année en question alors même que la disposition n'est entrée en vigueur que l'année suivante. La perception de la taxe pour l'année 1991 ne porte donc qu'une atteinte minime au principe de la prévisibilité. La disposition transitoire ne viole pas le principe d'égalité dans la mesure où la taxe est perçue de manière uniforme auprès de tous les ménages de la Commune de Grandvaux. Il n'y a par ailleurs aucun droit acquis qui soit lésé.
Les conditions posées à l'application rétroactive de règles nouvelles par la doctrine et la jurisprudence (lettres aa à ee précitées) sont donc remplies et le grief tiré de la violation du principe de la non-rétroactivité doit être écarté.
A sa décharge, la Municipalité de Grandvaux invoque l'art. 35 du règlement qui l'autorise à surseoir au traitement et à l'évacuation de certains déchets (matériaux terreux, pierreux et de démolition, aluminium, objets métalliques, pneus) jusqu'à la mise en exploitation des installations prévues pour leur entreposage ou leur recyclage. Elle a notamment précisé qu'un projet de station de compostage qui lui aurait permis de fournir les prestations prévues à l'art. 17 de son règlement était actuellement bloqué en raison d'oppositions de particuliers. Les recourants n'ont pas précisé les prestations prévues par le règlement dont ils prétendent ne pas avoir bénéficié durant l'année 1991. En l'absence d'indications précises sur ce point qui permettraient d'admettre que les prestations incriminées n'entrent pas dans la catégorie des déchets pour l'enlèvement desquels la Commune bénéficie d'une période transitoire, l'objection ne saurait être retenue; elle n'autoriserait en tous les cas pas une exonération de la taxe. La jurisprudence a admis, dans le domaine voisin de l'épuration des eaux, que l'importance de la tâche assurée par les communes en la matière et l'ampleur des frais qui en résultent puissent justifier la perception de la taxe de raccordement avant même l'entrée en service des installations d'épuration (prononcé CCRI R. Ja., du 17 octobre 1990). Quant à l'argument selon lequel le budget ne prévoyait pas le produit des taxes prélevées pour 1991, il est sans pertinence, le budget 1991 ayant été établi avant l'adoption du règlement par le Conseil communal.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Grandvaux du 28 avril 1992 en matière de taxe d'élimination des déchets ménagers est maintenue.
III. Les frais de justice par Fr. 800.-- (huit cens francs) sont mis à la charge des recourants Michel Clément, Jean-Pierre Genoud, Patrick Monnet et Peter Röthlisberger, solidairement entre eux.
Lausanne, le 9 novembre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.