canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 26 mars 1993
sur le recours interjeté par Eric WENGER , à Roche,
contre
la décision rendue le 12 mars 1992 par la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la Commune de Roche, concernant la taxe sur le contrôle des viandes.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
J. Koelliker, assesseur
V. Pelet, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. Depuis le 1er juin 1984, Eric Wenger exploite à Roche une boucherie de campagne et utilise le local d'abattage communal pour y préparer les viandes. Ce local ne disposant pas des installations requises pour être reconnu au sens de la législation sur le commerce des denrées alimentaires, le recourant se rend aux abattoirs de Montreux-Vevey, à Clarens, pour procéder aux abattages professionnels. Il paie à cette occasion une taxe d'abattage et une taxe d'inspection sanitaire des viandes abattues.
La Commune de Roche prélève également une taxe d'inspection des viandes abattues importées sur son territoire; le recourant s'en est régulièrement acquitté pour les années 1985 à 1988.
B. a) Le 13 décembre 1989, le Boursier de la Commune de Roche a notifié au recourant un bordereau de taxe d'inspection des viandes pour l'année 1989 d'un montant de Fr. 400.--, en application de l'art. 4 du règlement communal sur les tarifs des émoluments d'abattage et d'inspection sanitaire des viandes adopté par la Municipalité de Roche le 16 mai 1978 et approuvé par le Conseil d'Etat le 19 juillet 1978. Constatant que le nombre de pièces déclarées avait fortement diminué par rapport aux années précédentes, la Municipalité de Roche a fixé le montant de la taxe de manière forfaitaire.
Eric Wenger n'a accepté de payer qu'un montant limité à Fr. 150.-- après avoir contesté la compétence de la Commune de Roche de procéder à un second contrôle des viandes qu'il abat à Clarens et de prélever une taxe pour cette activité; il faisait valoir la non-conformité des locaux de Roche pour l'abattage professionnel, ce qui le contraint à faire abattre les bêtes dans une autre commune.
b) La Municipalité de Roche s'est alors adressée au Vétérinaire cantonal qui a confirmé le bien-fondé des contrôles à l'importation des viandes effectués par la Commune de Roche et l'assujettissement du recourant à la taxe. Elle a dès lors maintenu sa position par décision du 3 septembre 1990, après avoir précisé que les taxes perçues sur la totalité de la viande à destination de la commune étaient affectées à la couverture des frais relatifs aux contrôles et autres opérations nécessitées par la post-inspection.
c) Eric Wenger a déféré cette décision auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la Commune de Roche (ci-après, la Commission) en concluant à l'annulation du bordereau de taxe et à son exonération. La Municipalité de Roche a estimé cette dernière incompétente en tant que le recours portait également sur d'autres objets que la taxe et l'a priée de transmettre le recours au Service vétérinaire cantonal.
d) Après un échange de vue entre la Commission cantonale de recours en matière d'impôt et le Conseil d'Etat et la circonscription du litige au seul problème de la taxe, le dossier a été restitué à la Commission comme objet de sa compétence. Cette dernière s'est réunie à plusieurs reprises pour examiner le recours. Elle a finalement communiqué sa décision définitive au recourant par pli du 12 mars 1992 libellé en ces termes :
"Nous avons considéré :
1 Le fait que la Commune est tenue d'effectuer un contrôle des viandes, qu'elle s'acquitte de cette tâche en conformité aux divers règlements en la matière, en particulier le règlement communal sur les tarifs des émoluments d'abattage, et sur l'inspection sanitaire des viandes approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 19 juillet 1978.
2 Le fait que le compte du contrôle des viandes est actuellement déficitaire, c'est-à-dire qu'une partie des coûts inhérents à ce contrôle n'est pas couverte par les taxes et les émoluments perçus.
3 Le fait que vous ayez délibérément retenu des bulletins d'accompagnement, en conséquence de quoi la Commune s'est vue contrainte de vous taxer de manière forfaitaire.
A votre décharge, nous avons considéré
4 Le fait que les viandes abattues et contrôlées à Clarens et qui, compte tenu du règlement en vigueur, sont à nouveau taxées à Roche, constitue de notre point de vue une taxation redondante, donc superflue.
5 Le fait que le mode de calcul actuel de ces taxes pose certains problèmes, entre autre du fait que les assujettis peuvent retenir à leur gré certains bulletins d'accompagnement.
Eu égard aux deux points précédents, il ne nous appartient pas de proposer des solutions, nous ne pouvons ici, que suggérer à la Municipalité d'envisager une révision du règlement.
En conséquence, la commission a décidé à l'unanimité de rejeter votre recours."
Cette décision a été complétée le 18 mars 1992 par l'indication des voie et délai de recours auprès du Tribunal administratif.
C. Eric Wenger a recouru le 13 avril 1992 contre cette décision en concluant principalement à la constatation de son non-assujettissement à la taxe d'inspection des viandes et à l'annulation du bordereau de taxe de Fr. 400.--. Il conclut subsidiairement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la taxe est calculée sur la base des bulletins d'accompagnement des viandes remis au préposé au contrôle des viandes lors des contrôles épisodiques effectués par celui-ci.
D. Le Service Vétérinaire cantonal a versé au dossier ses déterminations en date du 19 juin 1992. Il estime la taxation forfaitaire justifiée dans la mesure où Eric Wenger n'a pas annoncé les envois de viande et préparations de viande importés sur le territoire de la commune de Roche en contravention à l'art. 99 de l'Ordonnance fédérale sur le contrôle des viandes du 11 octobre 1957 (OCV).
Dans ses observations du 22 mai 1992, la Municipalité de Roche a précisé que le produit des taxes est affecté dans sa totalité à la couverture des frais relatifs à la post-inspection des viandes sous la forme de salaires et de frais divers tels que fournitures et matériel, cours, vacations, frais de port et de téléphone. Selon ses indications, le temps consacré à l'inspection des viandes se départage entre le préposé au contrôle des viandes, à raison d'un jour par mois pour l'inspection et de deux jours par an pour le contrôle de l'abattoir, le personnel administratif, à raison de deux jours par an pour le contrôle des bulletins et l'établissement des factures, et le municipal responsable à raison de deux jours par an comme accompagnant du préposé. Elle a également produit un extrait des comptes 1989 - 1990 - 1991 qui enregistre pour l'année en cause des charges d'un montant de Fr. 528.35 sous rubrique "Inspectorat des denrées alimentaires" et des revenus de Fr. 9'350.-- sous la forme d'émoluments divers pour le poste "Police sanitaire" et les bulletins d'accompagnement remis en 1989 par Eric Wenger au préposé au contrôle des viandes.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 25 août 1992 en présence du recourant et des représentants de la Municipalité de Roche. Bien que dûment convoqué, le Service vétérinaire cantonal n'était pas représenté.
Dans le cadre d'un complément d'instruction, les parties et services intéressés ont procédé à divers échanges d'écriture, dont le contenu sera repris en droit dans la mesure utile.
Considère en droit :
a) Il n'est pas contesté que l'abattoir que la Commune de Roche met à disposition du recourant ne dispose pas de toutes les installations requises par la législation sur le commerce des denrées alimentaires pour que le recourant puisse y exercer l'abattage professionnel. A cet effet, Eric Wenger se rend aux abattoirs de Montreux-Vevey, à Clarens, qui prélèvent une taxe dite d'abattage (location des locaux et installations d'abattage) ainsi qu'une taxe de 15 centimes par kilo pour l'inspection et le contrôle d'hygiène des animaux abattus. Lorsqu'Eric Wenger ramène à Roche les bêtes qu'il a abattues pour les préparer à la vente, la Commune de Roche procède au contrôle des viandes importées et prélève à raison de cette activité la taxe qui fait l'objet du présent recours.
b) L'inspection des viandes au lieu de destination, ou post-inspection, est un contrôle organisé par les autorités des viandes et des produits carnés importés dans une commune pour la consommation ou l'utilisation ultérieure (art. 100 al. 1 OCV; ATF 92 I 170, JT 1968 I 126). Elle est postérieure au contrôle ordinaire des viandes effectué lors de l'abattage et constitue l'une des étapes du contrôle alimentaire de la viande et des produits carnés au cours de leur acheminement du producteur au consommateur.
La législation fédérale n'oblige toutefois pas les cantons et les communes à pratiquer ce contrôle postérieur des viandes. Cependant, s'ils introduisent cette obligation, le contrôle au lieu de destination doit être conforme aux exigences fédérales minimales requises aux art. 100 et ss OCV. Le Canton de Vaud a fait usage de cette faculté à l'art. 25 de l'arrêté du 30 septembre 1966 sur le contrôle des viandes (ACV; RSV 5.14); cette disposition instaure le principe de la post-inspection au lieu de destination des produits carnés importés d'une commune dans une autre, sous réserve de la possibilité d'y renoncer pour les communes sans abattoir public et sans inspection permanente ou dans les cas visés à l'art. 27 ACV.
La post-inspection des viandes importées sur son territoire à laquelle procède la Commune de Roche est donc conforme au droit fédéral. Elle ne consacre pas une double taxation constitutive d'une inégalité de traitement dans la mesure où elle correspond effectivement à un double contrôle sanitaire des viandes au moment de l'abattage, puis après leur transport au lieu de destination. Le prélèvement d'une taxe au titre de la post-inspection serait en revanche illégal dans la mesure où aucun contrôle effectif de la viande importée n'est effectué (ACE Suter Viandes SA c/ Payerne, du 18 mai 1990; voir également l'art. 25 al. 3 ACV qui précise que l'examen de la marchandise se fait dans l'entreprise du destinataire).
c) Reste à examiner si la taxe qui est prélevée à raison de cette activité repose sur une base légale suffisante dans la mesure où son assiette est prévue par un règlement communal adopté par la Municipalité de Roche et approuvé par le Conseil d'Etat.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral sur le droit fiscal cantonal, toute contribution publique (impôt, taxe, émolument) doit être prévue dans une loi au sens formel, laquelle ne peut pas accorder une délégation générale au pouvoir exécutif, mais doit fixer elle-même au moins les conditions et la mesure de l'impôt (ATF 97 I 202, JT 1972 I 608). Seul le montant de la taxe peut être laissé à l'appréciation de l'exécutif.
Le Tribunal fédéral a admis une exception à ce principe pour les émoluments de chancellerie et pour certaines taxes d'utilisation d'installations publiques, admettant que l'on peut se montrer moins exigeant chaque fois que le citoyen peut contrôler la conformité de la taxe aux principes constitutionnels de la couverture des coûts et de l'équivalence (ATF 112 Ia 39, JT 1987 I 387). Le Tribunal fédéral a également assoupli l'exigence d'une base légale pour les émoluments à caractère technique prononcé et en particulier pour les émoluments perçus en matière d'inspection des viandes au motif qu'il était difficile d'exprimer en règles générales les éléments à prendre en considération pour la fixation du tarif (genre d'animaux, nombre des animaux à inspecter, activités diverses des contrôleurs des viandes, etc), du fait de leur diversité et de leur caractère très technique (ATF 99 Ia 697, résumé dans JT 1975 I 604). Il a considéré que l'art. 8 al. 1 de la loi fédérale sur le commerce des denrées alimentaires (LCDA; RS 817.0) constituait une base légale au plan fédéral pour le prélèvement de taxes pour le contrôle de l'inspection des viandes, que bon nombre de cantons connaissaient une réglementation infra-légale et que les dispositions cantonales d'application étaient soumises à l'approbation du Conseil fédéral.
Dans le cas particulier, le prélèvement par la Commune de Roche d'un émolument d'inspection des viandes et préparations de viande importées sur son territoire est organisé à l'art. 4 du règlement sur les tarifs des émoluments d'abattage et d'inspection sanitaire des viandes approuvé par le Conseil d'Etat le 19 juillet 1978. Sans doute, la loi vaudoise d'exécution de la loi et des ordonnances fédérales sur le commerce des denrées alimentaires du 16 novembre 1909, pas plus que l'arrêté cantonal sur le contrôle des viandes, ne prévoient le prélèvement d'une telle taxe. La difficulté d'exprimer en règles générales les éléments à prendre en considération et le caractère technique prononcé des émoluments perçus permettent une telle manière de faire conformément à l'ATF 99 Ia 697 précité, dont on ne voit pas ce qui empêcherait sa transposition au niveau cantonal l'approbation du Conseil d'Etat étant requise.
d) Dès lors que le recourant ne conteste pas importer de la viande abattue sur la commune de Roche et qu'il ne remplit aucune des exceptions prévues aux art. 103 OCV et 27 ACV, son assujettissement à la taxe de post-inspection des viandes doit être confirmé.
a) L'art. 25 ACV, on l'a vu, organise sur le plan cantonal la post-inspection au lieu de destination en instituant à la charge des bouchers et des commerçants en viande et en préparations de viande une obligation générale d'annoncer tout envoi de viande et préparation de viande dès leur entrée sur le territoire communal au service de contrôle de l'inspection des viandes de la commune (al. 1), avec un examen de la marchandise et un contrôle des certificats d'inspection ou des bulletins d'accompagnement dans l'entreprise du destinataire (al. 2). La loi cantonale habilite toutefois les communes à désigner des postes de contrôle spéciaux où les importateurs peuvent présenter toutes les viandes et préparations de viande importées sur la commune (al. 3). Enfin, les communes peuvent renoncer à la post-inspection des viandes au lieu de destination, notamment par l'octroi d'un permis d'importation renouvelable aux commerçants en viande et en préparations de viande qui en réunissent les conditions d'octroi (art. 103 OCV et 27 ACV).
b) Dans le cas particulier, la Municipalité de Roche n'a pas désigné de postes de contrôle spéciaux où le recourant serait habilité à présenter toutes les viandes ou préparations de viandes qu'il importe. De même, Eric Wenger n'est pas titulaire d'un permis d'importation qui le dispenserait de la post-inspection, même si la Municipalité de Roche ne s'est pas d'emblée opposée à cette solution pour autant qu'il en remplisse les conditions d'octroi. Cette question reste toutefois sans influence sur la taxe pour l'année 1989, l'octroi d'un tel permis avec effet rétroactif n'étant guère concevable. Lors de la période en cause, le recourant était donc soumis à l'obligation générale d'annoncer les envois de viande et de préparation de viande dès leur entrée sur la commune de Roche conformément aux art. 99 OCV et 25 al. 1 et 2 ACV.
La Municipalité de Roche admet toutefois pratiquer un système de taxe forfaitaire à l'ensemble des commerçants en viandes de la Commune dans la mesure où la majorité d'entre eux n'annonce pas spontanément au préposé au contrôle des viandes les envois de viandes et préparation de viandes importés dans la commune contrairement à l'obligation qui leur est faite.
c) Le "contrôle de l'inspection" au sens de l'art. 100 OCV consiste à vérifier l'état des envois de viandes et de préparations de viande au moment de leur introduction dans une commune. Il fait partie intégrante du contrôle des denrées alimentaires et doit être conçu comme un "examen des viandes et charcuteries" au sens de l'art. 7 al. 7 LCDA (voir Commentaire de l'Ordonnance sur le contrôle des viandes des 11 octobre 1957 et 26 mai 1959, ad art. 100 OCV, p. 154). Un contrôle qui se limiterait à l'examen des certificats d'inspection et des bulletins d'accompagnement va donc à l'encontre du but de police sanitaire de la post-inspection et de la taxe qui en découle (ACE Suter Viandes SA c/ Payerne, déjà cité). En tant qu'il frappe des envois de viandes et préparations de viande qui n'ont fait l'objet d'aucun contrôle sanitaire, le système de la taxe forfaitaire pratiqué par la Commune de Roche contrevient à la nature de la taxe qui ne se conçoit que comme un moyen de couvrir les frais liés au contrôle des viandes. Le défaut d'annonce spontanée et le fait que certaines viandes aient été mises sur le marché sans avoir au préalable été contrôlées ne sauraient justifier le prélèvement d'une taxe forfaitaire; les contraventions aux obligations imposées par la loi sont sanctionnées par les dispositions pénales prévues aussi bien par l'OCV (art. 117) que par l'ACV (art. 53) et ne relèvent pas de la compétence du tribunal.
Contraire à la nature même de la taxe et au règlement communal du 19 juillet 1978, le système de taxe forfaitaire mis en oeuvre par la Commune de Roche doit être prohibé. Il convient en conséquence d'annuler le bordereau de contribution pour l'année 1989 et de renvoyer le dossier à la Commune de Roche pour nouvelle décision; elle taxera le recourant pour les viandes et préparations de viande effectivement contrôlées par le préposé au contrôle des viandes durant cette période, sur la base des certificats d'inspection et des bulletins d'accompagnement qui lui ont été remis lors de ces contrôles.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes du 12 mars 1992 est annulée, de même que le bordereau de taxe du 13 décembre 1989. Le dossier lui est renvoyé pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Un émolument de Fr. 250.-- est mis à la charge du recourant Eric Wenger.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 mars 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant Eric Wenger, à Roche, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de et à 1852 Roche, sous pli recommandé;
- à la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Roche, sous pli recommandé;
- au Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur;
- au Service vétérinaire cantonal.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral, dans les trente jours dès sa notification (art. 97 ss OJF).