canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 17 février 1993
sur le recours interjeté par Laurent KROPF, à Penthaz, dont le conseil est l'avocat Elisabeth Santschi, avenue du Tribunal-Fédéral 3, 1005 Lausanne,
contre
la décision du 17 mars 1992 de la Municipalité de Penthaz (frais de mise en système séparatif de sa villa)
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. Pierre Journot, président
Jean Koelliker, assesseur
Roland Lavanchy, assesseur
constate en fait :
A. Le recourant est propriétaire d'une villa située sur le territoire de la Commune de Penthaz dans le quartier de la Sauffaz.
En 1987-1988, la commune a fait dresser un inventaire des installations existantes et établir un projet de réseau de collecteurs et de raccordements privés pour l'évacuation des eaux usées en système séparatif. Le quartier de la Sauffaz a été inclu dans la première étape d'exécution de ces travaux. Cette étape a fait l'objet d'un préavis no 1/89 adressé le 13 février 1989 par la municipalité au conseil communal. Ce préavis comporte notamment le passage suivant :
Afin de ne pas mettre en difficulté financière certains propriétaires par des frais élevés pour la mise en séparatif de leur bâtiment, la commune prend en charge 20% des frais privés et plafonne la dépense maximum à Fr. 8'000.- par propriétaire, le solde étant à la charge de la commune. Dans le cas où un propriétaire possède plusieurs bâtiments, le plafonnement est lié au bâtiment construit sur la même parcelle.
La prise en charge par la commune est diminuée de Fr. 1'000.- par appartement dès le 3ème appartement (...)
La prise en charge d'une part des frais privés par la commune est subordonnée à l'exécution des travaux par les entreprises mandatées par la commune pour effectuer les différentes étapes de la mise en séparatif.
Les frais de technicien sont entièrement à la charge de la commune"
Ce préavis a été adopté par le conseil communal le 6 mars 1989.
L'exécution des travaux a fait l'objet d'une enquête publique en mars-avril 1989. Une opposition venant du recourant a été traitée le 25 avril 1989 par la municipalité, qui a précisé que le cabanon de jardin ne serait pas touché et que les lieux seraient remis en état.
Les travaux de fouilles ont débuté le 6 septembre 1989 au chemin de la Sauffaz, comme le recourant en avait été prévenu par écrit quelques jours auparavant.
D'après un rapport manuscrit du 27 mars 1991 que la commune avait déjà invoqué dans la procédure de mainlevée dirigée contre le recourant (voir plus loin), la société Cosvegaz SA à Cossonay a été associée dès l'origine aux séances d'information organisées par la municipalité; d'entente avec cette société, la plupart des bâtiments du quartier ont été équipés d'une amenée de gaz à l'occasion des travaux effectués par la commune; seul le recourant semble avoir tardé à donner son accord, puis tergiversé au point que finalement, le tube qui était déjà posé dans la fouille jusqu'à la façade de sa villa été retiré et la fouille rebouchée.
Se fondant sur le décompte des travaux privés établi par le bureau technique mandaté à cet effet, la commune a communiqué au recourant le décompte concernant les travaux mis en système séparatif de sa villa, soit Fr. 3'356,90. Par lettre du 7 mars 1990, elle lui en a réclamé le 80%, soit Fr. 2685,50.
B. Par lettre du 19 mars 1990, le recourant a contesté la facture de la commune en faisant valoir que les travaux n'étaient pas terminés faute de remise en état, que des dégâts avaient été commis à son installation d'arrosage et qu'en raison d'une mauvaise coordination des travaux, il n'avait pas pu profiter des fouilles pour installer une conduite de gaz. Il élevait une prétention de Fr. 3'000.-.
C. A la suite d'une visite des lieux et de nouvelles correspondances, la commune de Penthaz a fait notifier au recourant un commandement de payer la somme de Fr 2'685,50. L'opposition formée par le recourant a été maintenue par arrêt du 27 juin 1991 de la Cour des poursuites et faillites du Tribunal cantonal. Cet arrêt a considéré notamment que le décompte du 7 mars 1990 n'était pas une décision administrative exécutoire.
D. Par décision du 17 mars 1992 indiquant notamment qu'elle pouvait faire l'objet d'un recours à remettre "à l'autorité qui a statué ou à celle qui est compétente pour en connaître", la commune a réclamé au recourant la somme de Fr. 2'685,50.
Agissant en temps utile, le recourant s'est pourvu contre cette décision en adressant au Tribunal administratif une déclaration du 26 mars 1992 étayée d'un mémoire du 3 avril 1992 dans lequel il conclut avec suite de frais et dépens à l'annulation de la décision attaquée.
Interpellée, la commune s'est déterminée en faveur de la compétence du Tribunal administratif. Le Service de l'intérieur en a fait de même dans ses observations du 4 novembre 1992 dans lequel il conclut pour le surplus au rejet du recours sur le fond.
Ces observations ont été communiquées au recourant et les parties ont été informées que le Tribunal délibérerait à huis clos. La commune intimée a encore été invitée à produire le procès-verbal des délibérations du Conseil communal sur le préavis 1/89 cité ci-dessus et le règlement communal sur les égouts
E. Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Par acte du 27 janvier 1993, le recourant a modifié ses conclusions en invoquant la compensation à concurrence du montant d'une facture de travaux de 2'200 francs.
et considère en droit :
Selon l'art. 4 al. 1 LJPA, le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. En l'espèce, l'acte de la commune du 17 mars 1992 présente toutes les apparences d'une décision; il indique d'ailleurs les voies de recours d'une manière qui correspond à la procédure instaurée par l'art. 31 LJPA. La compétence du Tribunal administratif peut donc se fonder sur la clause générale de l'art. 4 al. 1 LJPA. L'autorité intimée est une commune, si bien que la décision attaquée n'émane pas d'une des autorités contre les décisions desquelles le recours au Tribunal administratif est exclu par l'art. 4 al. 2 LJPA ou par l'art. 4 al. 4 LJPA. On ne voit pas qu'on puisse se trouver dans un cas où la loi préciserait que l'autorité statue définitivement (art. 4 al. 2 in fine LJPA) si bien que finalement, la compétence du Tribunal administratif ne pourrait être déniée que si une autre autorité était expressément désignée par la loi pour connaître du recours interjeté contre la décision attaquée. Pour déterminer si tel est le cas, il faut définir la nature de la prestation réclamée dans la décision attaquée, question qui se confond comme on le verra avec celle de savoir si cette décision dispose d'une base légale suffisante.
Il convient donc de rechercher si la décision communale litigieuse en l'espèce dispose d'une base légale, ce qui doit permettre également de déterminer l'autorité compétente pour trancher le litige. La question est d'importance car faute d'une base légale suffisante habilitant la commune à prélever par la voie d'une décision les montants qu'elle a engagés elle-même pour l'établissement de raccordements privés, le recours devrait être admis et la décision attaquée annulée. Si donc il s'avérait que la commune ne peut pas user de ses prérogatives de droit public pour faire valoir sa réclamation auprès du recourant, il lui incomberait d'utiliser la voie civile et de saisir le juge compétent en raison de la valeur litigieuse. Dans ce cas, le Tribunal administratif devrait décliner sa compétence et il appartiendrait au juge civil compétent (apparemment le juge de paix en l'espèce) de déterminer si l'on peut considérer que la commune a agi comme entrepreneur général ou comme mandataire du recourant ou si, faute de pouvoir résulter d'un rapport contractuel entre les parties, la réclamation de la commune doit être assujettie aux règles sur gestion d'affaires ou sur les constructions sur le fond d'autrui ou d'autres règles encore, sans compter qu'il faudrait juger de la question de savoir si la commune, en agissant civilement contre le recourant, est encore tenue d'accorder à ce dernier une contribution aux frais de 20% ou si elle peut réclamer la totalité des frais engagés sur la parcelle du recourant.
On notera enfin que les conclusions reconventionnelles du recourant relatives aux dégâts subis par sa propriété seraient en principe recevables devant le juge civil. En revanche, si la prétention de la commune relève du droit public, l'art. 125 du Code des obligations empêche le recourant de lui opposer la compensation avec ses propres prétentions, à moins que la commune n'y consente, ce qui paraît bien improbable au vu de l'ensemble du dossier.
L'art. 4 LIC habilite les communes à percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l'objet d'un règlement soumis à l'approbation du Conseil d'Etat. L'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP) se réfère à cette disposition pour prévoir que les communes peuvent percevoir un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration.
En l'espèce, le Conseil communal de la commune intimée a adopté un règlement sur les égouts et l'épuration des eaux le 15 décembre 1972, approuvé par le Conseil d'Etat le 11 mai 1973. Il prévoit la perception d'une taxe d'égout pour les bâtiments déversant des eaux usées dans un collecteur public et une taxe d'épuration pour les bâtiments raccordés aux installations collectives d'épuration. Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables en l'espèce. En effet, il n'est pas contesté que les travaux qui motivent la réclamation de la commune ont été effectués sur la parcelle du recourant et qu'ils concernent exclusivement le raccordement de la villa du recourant selon le système séparatif. On ne saurait donc voir dans la somme réclamée par la commune une taxe destinée à couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration, qui sont les seuls frais visés par l'art. 66 LVPEP et qui constituent des aménagements s'opposant précisément aux raccordements privés.
La loi sur l'expropriation n'est donc pas applicable.
On peut sérieusement douter que cette disposition constitue une base légale suffisante pour permettre à la commune de prélever - en rendant une décision relevant du droit public - une contribution aux frais des travaux qu'elle a entrepris elle-même sur les fonds privés, fût-ce avec l'accord des propriétaires intéressés. A cet égard, il faut constater que les dispositions cantonales applicables réglementent de manière précise la manière dont les communes peuvent prélever des contributions en rapport avec les frais d'épuration. Pour la perception de taxes d'épuration, le droit cantonal astreint les communes aux conditions restrictives résultant des art. 4 LIC et 66 LVPEP, qui exigent l'adoption par le conseil général ou communal d'un règlement et l'approbation de celui-ci par le Conseil d'Etat. Lorsqu'il s'agit de permettre à une municipalité d'obliger un propriétaire de canalisations à recevoir les eaux d'autres immeubles, l'art. 27 al. 3 LVPEP prévoit expressément que la juste indemnité à verser doit être fixée en cas de litige par l'autorité judiciaire compétente dans un domaine voisin du droit civil, soit en l'occurrence le président du Tribunal de district (art. 4 ch. 32 LVCC). La situation est moins claire - encore qu'il n'y ait pas à en juger en l'espèce - lorsqu'il s'agit du prélèvement de contributions spéciales à raison de résidus industriels nécessitant des ouvrages spéciaux (art. 34 LVPEP).
Pour ce qui concerne en particulier les raccordements privés, l'art. 27 al. 2 in fine LVPEP, même s'il prévoit que les raccordements sont construits et entretenus aux frais des propriétaires sous la surveillance de la municipalité, ne suffit pas à conférer à cette dernière le pouvoir d'exiger par la voie d'une décision le paiement des frais qu'elle a engagés elle-même.
"Lorsque les mesures ordonnées en application de la présente loi ou des règlements tant cantonaux que communaux ne sont pas appliquées, l'autorité compétente peut y pourvoir d'office aux frais du responsable.
Ces frais font l'objet d'un recouvrement auprès du responsable; l'autorité compétente en fixe dans chaque cas le montant et le communique au responsable, avec indication des motifs et des possibilités de recours."
Compte tenu de la procédure suivie en l'espèce, le Tribunal juge - après en avoir longuement délibéré - que cette disposition peut servir de base légale à la décision communale. En effet, l'obligation du recourant de raccorder son immeuble est fondée sur les art. 4 et 5 du règlement communal sur les égouts et l'épuration des eaux. En particulier, l'art. 5 al. 2 dudit règlement prévoit que dès qu'un collecteur public reconnu accessible est construit, la Municipalité oblige les propriétaires à y conduire leurs eaux usées à leurs frais, sans qu'ils puissent prétendre à une indemnité pour les installations existantes. Quant à la faculté de l'autorité d'imposer la séparation des canalisations en un réseau pour les eaux usées au sens strict et en un second pour les eaux de pluie, elle résulte de l'art. 4 al. 3 de l'ordonnance du 8 décembre 1975 sur le déversement des eaux usées (RS 814.225.21.), disposition dont la jurisprudence du Tribunal fédéral admet qu'elle trouve sa base légale dans la loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution (ATF du 8 juillet 1983, RDAF 1984 p. 41; ATF non publié du 22 juin 1992 dans la cause Z. c/ Conseil d'Etat du canton de Vaud).
Il est vrai qu'en matière d'exécution par équivalent, hypothèse visée par l'art. 72 LVPEP, l'autorité doit d'abord rendre une décision de base imposant l'obligation à l'administré, puis impartir un délai convenable d'exécution avant, le cas échéant, de prononcer une nouvelle décision de procéder à l'exécution puis de rendre une troisième décision sur les frais (Grisel, vol. II p. 640). On constate toutefois qu'en l'espèce, la construction du collecteur a fait l'objet d'une enquête publique à la suite de laquelle la Municipalité a rendu une décision - unique - du 25 avril 1989 qui concernait précisément le raccordement de la villa du recourant et son exécution par les soins de la commune. On ne saurait exiger plus sans alourdir la tâche de cette dernière dans une mesure qui ne correspondrait à aucune exigence de protection des droits du recourant. Quant à la décision attaquée, elle correspond à celle que prévoit expressément l'art. 72 al. 2 LVPEP à l'encontre du propriétaire récalcitrant. On doit admettre que l'autorité doit pouvoir procéder dans les mêmes formes, s'agissant du paiement des frais, lorsqu'elle exécute elle-même les travaux sans avoir besoin de les imposer, en raison de l'accord du propriétaire.
Vu ce qui précède, c'est à juste titre que la commune a rendu la décision attaquée pour réclamer au recourant les frais du raccordement de son immeuble aux conditions adoptées par le Conseil communal. Le raccordement ayant été exécuté, la somme réclamée - dont la calcul n'est pas contesté ne soi - est due. Quant aux prétentions que le recourant invoque en se prévalant de dégâts causés par les travaux ou du fait qu'il aurait manqué l'occasion de se raccorder à moindre frais au réseau de distribution de gaz, elle ne peuvent être opposées en compensation à la commune, conformément à l'art. 125 CO déjà cité.
Le recours étant rejeté, un émolument sera mis à la charge du recourant.
Quant au montant de ce dernier, il sera déterminé en fonction du règlement du 14 juin 1991, qui permet au Tribunal administratif de prélever un émolument compris entre Fr. 100.-- et Fr. 5'000.--. On s'en tiendra en l'espèce à la pratique de la section fiscale du Tribunal administratif selon laquelle l'émolument n'est qu'exceptionnellement inférieur à Fr. 500.--, même dans les causes qui ne mettent pas en jeu une valeur litigieuse importante mais qui ne sont pas particulièrement simples.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 17 mars 1992 de la Municipalité de Penthaz est maintenue.
III. Un émolument de 500 francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 17 février 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président:
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant par l'intermédiaire de son conseil, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de et à Penthaz
Un exemplaire en est communiqué au Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur.