canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 23 janvier 1992
sur le recours interjeté par Christian JAGGI , Ch. de Boton 25, 1880 Bex,
contre
la décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Bex du 26 juin 1991.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
J. Koelliker, assesseur
S. Pichon, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. Né le 8 février 1951 et domicilié à Bex, Christian Jaggi est incorporé depuis le 1er janvier 1973 dans le corps des sapeurs-pompiers de l'Arsenal fédéral d'Aigle, dont il occupe la fonction de commandant avec le grade de capitaine. Il remplit ses obligations militaires dans la Cp Mat V/122 avec le grade d'adjudant et, à ce titre, n'est pas incorporé dans le service de protection civile de la Commune de Bex. Christian Jaggi fait également partie de la Commission municipale de protection civile de la Commune de Bex depuis 1986 à titre volontaire.
B. Le 28 mai 1991, le boursier de la Commune de Bex a notifié à Christian Jaggi trois bordereaux de taxe non-pompiers de Fr. 200.-- chacun pour les années 1989 à 1991. Au dos de chacun des bordereaux étaient indiqués les voie et délai de recours prévus à l'art. 46 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux.
C. Christian Jaggi a recouru le 3 juin 1991 contre cette décision. Il fait notamment valoir que le corps des sapeurs-pompiers de l'Arsenal fédéral d'Aigle, dont il fait partie, est compris dans le service du feu de la Commune d'Aigle comme compagnie de renfort et de soutien du centre d'intervention du district et qu'une convention d'entraide avec l'arsenal de Saint-Maurice et les compagnies garde forteresse confère aux membres du corps de sapeurs-pompiers de l'Arsenal fédéral d'Aigle un devoir d'intervention sur requête expresse des communes sur tout le district en cas de sinistre. Il demande en conséquence à être mis au bénéfice de l'exemption de la taxe admise pour les membres du corps des sapeurs-pompiers de l'Arsenal fédéral de Saint-Maurice sur la base d'une convention de collaboration passée entre le Confédération suisse et la Commune de Bex.
D. Par décision du 26 juin 1991 communiquée au recourant par lettre du 2 juillet 1991, la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Bex a rejeté le recours de l'intéressé, pour les motifs suivants :
"(...)
II En droit
(...)
Est litigieuse la question de savoir si l'appartenance de M. JAGGI Christian au service du feu de son employeur lui permet d'invoquer l'application de l'Art. 4, lettre b, du règlement organique sur le service de défense contre l'incendie de la Commune de Bex (ci-après dénommé "Règlement organique").
Une lecture attentive du dit Art. 4, dans son ensemble, fait ressortir que ses auteurs ont voulu exempter certaines autorités et services, dont la fonction est jugée primordiale durant le déroulement d'un sinistre dont la durée n'est jamais estimable. Il en a été jugé de même pour certains services publics dont le fonctionnement doit être assuré quoi qu'il arrive. La Protection civile fut insérée par analogie dans cet article, depuis sa création pour autant que la personne concernée ait une fonction effective, prouvée par des jours de service effectués. Il est patent que les Pompiers communaux et la Protection Civile ont des buts similaires. L'on relève que le recourant est Commandant d'un détachement de Pompiers d'entreprise, à savoir celui de son employeur l'Arsenal d'Aigle. Cet organisme n'est pas rattaché à la Protection Civile, il est donc similaire à un service de Pompiers d'entreprise tel que prévu par l'ECA, afin que le propriétaire du bien-fonds concerné puisse obtenir de l'Etablissement cantonal d'Assurances, un abattement sur ses primes. Pour ce qui concerne les divers offices fédéraux, il s'agit d'organes d'essence purement interne. Notons que la Commune de Bex a passé un accord de collaboration avec l'Arsenal de St-Maurice, accord qui planifie l'intervention du service du feu du dit arsenal, à la requête des Autorités bellerines; le dit accord stipule expressément que les hommes faisant partie du dit Arsenal et domiciliés à Bex sont exemptés du service identique à Bex, ainsi que du paiement de la taxe non-Pompier sur le territoire bellerin. C'est le seul accord existant de ce genre. Enfin, nous relevons que le recourant est membre de la Commission Municipale de Protection Civile et à ce titre n'est pas astreint au service dans cet organisme. Il ne peut de ce fait invoquer un service PC."
E. Christian Jaggi a recouru en date du 9 juillet 1990 contre cette décision en concluant à son annulation et à l'exonération définitive de la taxe non-pompier. Dans le délai imparti à cet effet, l'intéressé a versé l'avance de frais requise par Fr. 500.--.
F. La Municipalité de Bex s'est déterminée le 23 septembre 1991 en concluant au rejet du recours. Elle a également produit un extrait des comptes communaux de 1990 relatif au service de défense contre l'incendie - dont il ressort que les charges sont plus élevées que les revenus - , ainsi qu'une copie de la convention concernant la collaboration du service du feu de l'Arsenal fédéral de Saint-Maurice et le corps communal des sapeurs-pompiers de Bex.
Entrée en vigueur le 8 février 1977 après approbation de la Municipalité de Bex et de l'intendance du matériel de guerre, cette convention prévoit ce qui suit dans sa teneur utile :
*" Art. 2
Aide en cas de sinistre
Le service du feu de l'arsenal fédéral de St-Maurice sera, s'il y est requis, mis à la disposition du corps communal de sapeurs-pompiers de Bex en cas de sinistre. (...)*
*Art 4
Obligation des agents du service du feu de l'arsenal, domiciliés à Bex
La Municipalité de Bex libère les membres du service du feu de l'arsenal fédéral de St-Maurice de l'obligation de servir dans le corps de sapeurs-pompiers de la commune ou de payer la taxe.*
*Art. 7
Entrée en vigueur
La convention entre en vigueur dès sa ratification par la municipalité de Bex et le directeur des exploitations des arsenaux à l'Intendance du matériel de guerre de Berne."*
S'il semble ressortir du dossier qu'une convention de collaboration du service du feu de l'Arsenal fédéral d'Aigle et le corps des sapeurs-pompiers d'Aigle existe entre la Confédération suisse et la Commune d'Aigle, la Commune de Bex n'a conclu en revanche avec la Confédération suisse aucune convention de collaboration entre le service du feu de l'Arsenal fédéral d'Aigle et le corps des sapeurs-pompiers de Bex.
G. Dans ses déterminations du 29 août 1991, le Département de l'Intérieur et de la Santé publique, Service de l'intérieur, a conclu à l'admission du recours.
H. Dans le cadre de l'instruction du recours, Christian Jaggi a produit plusieurs rapports d'interventions du corps de sapeurs-pompiers de l'Arsenal fédéral d'Aigle dans diverses communes du district d'Aigle (Lavey-Morcles, Ollon), sur requête des communes intéressées; il a également produit les directives du Département militaire fédéral règlant la coopération entre le SF+E et le corps des sapeurs-pompiers local, dont on retire les éléments suivants :
"1. Préambule
Pour que le DMF puisse compter sur l'aide des sapeurs-pompiers locaux, en cas de sinistre dans un de ses établissements, le SF+E est tenu de coopérer avec ceux-ci.
Cette coopération fait l'objet d'une convention écrite passée entre l'établissement et les autorités civiles compétentes.
(...)
Les parties ayant passé la convention d'entraide s'engagent, en cas de sinistre et sur demande expresse, à se prêter assistance. En général, il est réciproquement renoncé à facturer les frais occasionnés.
(...)
En vertu de la convention d'entraide, la commune est exhortée à amputer des prestations obligatoires du service du feu local, les prestations de service accomplies au sein du SF+E et en outre à exonérer de l'impôt "pompier" les membres du SF+E."
Pour sa part, la Municipalité de Bex a encore précisé qu'elle n'entretenait aucune relation avec la Commune d'Aigle relative au service du feu puisqu'elle est éloignée de toute agglomération sise sur le territoire communal.
Enfin, il convient de signaler l'existence d'une convention d'entraide des troupes SF+E/ARI au sein du groupe de coordination 21 liant depuis septembre 1985 l'Arsenal fédéral de St-Maurice, l'Arsenal fédéral d'Aigle et place de tir du Petit-Hongrin, l'Ar fort 13 et l'OFAEM Exploitation Sion, aux termes de laquelle les services du feu des établissements (SF+E) des exploitations précitées s'engagent à se porter mutuellement secours lors de sinistres dans des installations souterraines classifiées des différents partenaires.
I. Le Tribunal administratif a délibéré sans avoir procédé à des débats.
et considère en droit :
a) La procédure de recours en matière de taxe d'exemption du service pompier a subi une importante modification avec l'entrée en fonction du Tribnal administratif en date du 1er juillet 1991. L'art. 20 de la loi du 28 novembre 1916 sur le service de défense contre l'incendie (LSDI; RSV 6.5) prévoyait en effet un recours dans le délai de dix jours au préfet, puis en dernière instance au Conseil d'Etat, contre toute décision prise par la municipalité en application de cette loi et des arrêtés et règlements qui en dépendent. Quant à l'art. 45 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC), qui oblige chaque commune à instituer une commission de recours de trois membres au moins, nommés par le conseil communal ou général au début de chaque législature pour la durée de celle-ci (al. 1), il ouvrait la voie du recours auprès de cette commission contre toute décision prise en matière d'impôts communaux, de taxe communale de séjour et de taxes spéciales (al. 2); en outre, les prononcés de la commission communale de recours pouvaient être portés en seconde instance devant la commission cantonale de recours (CCRI), qui statuait définitivement (al. 3, 1e phrase).
L'art. 45 LIC et 20 LSDI prévoyant chacun une voie de recours distincte, la Commission cantonale de recours en matière d'impôts a tranché ce conflit positif de compétence en faveur de la compétence du préfet en première instance et de celle du Conseil d'Etat en seconde instance (CCRI P. Je., du 8.4.1988). Bien que moins catégorique sur ce point, le Conseil d'Etat a néanmoins admis de statuer pour éviter un déni de justice formel (RCE R9 873/88, Comte c/Bex). Aussi, en tant qu'il prévoyait le recours en première instance au Préfet, l'art. 79 du règlement organique était conforme à cette jurisprudence.
Conformément à la loi du 18 décembre 1989 modifiant la LSDI, l'art. 20 LSDI a été abrogé le 1er juillet 1991 avec l'entrée en vigueur de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 1.5). La compétence sur recours du préfet a disparu, de même que la compétence en deuxième instance du Conseil d'Etat; la loi du 18 décembre 1989 modifiant la LIC a abrogé l'art. 45 al. 3 LIC pour le remplacer par l'art. 47 a LIC qui ouvre dorénavant la voie du recours en deuxième instance au Tribunal administratif contre la décision de la commission communale de recours, qui a conservé ses compétences.
b) Christian Jaggi ayant recouru contre la décision de la Municipalité de Bex en date du 3 juin 1991, soit avant l'entrée en vigueur de la LJPA et l'abrogation correspondante de l'art. 20 LSDI, il appartenait au Préfet du district d'Aigle de se prononcer sur le recours en première instance, conformément à l'art. 79 du règlement organique et à la jurisprudence conjointe de la CCRI et du Conseil d'Etat. C'est donc à tort que le recours a été transmis à la Commission communale de recours en application de la LIC. Toutefois, la voie du recours au préfet n'existant plus, il paraît conforme au principe de l'économie de la procédure que la cause ne soit pas renvoyée au préfet, mais que le Tribunal administratif statue lui-même sur le fond.
c) L'abrogation de la compétence du préfet en première instance de recours pose toutefois la question de savoir si, à l'avenir, la commission communale de recours doit être compétente en tant qu'autorité de première instance contre les décisions fondées sur la loi sur la défense contre l'incendie ou si le recours doit être directement adressé au Tribunal administratif en tant qu'autorité cantonale de recours unique.
L'exposé des motifs relatifs à la LJPA prévoyait de modifier l'art. 20 LSDI tout en conservant la compétence du préfet en première instance (BGC automne 1989, p. 546). En revanche, la Commission parlementaire a préféré abroger l'art. 20 LSDI; elle pensait attribuer ainsi au Tribunal administratif la compétence en première instance de recours, l'instance devant le préfet étant supprimée (BGC automne 1989, p. 803). En définitive, le Grand Conseil a purement et simplement supprimé l'art. 20 LSDI. Le Tribunal estime cependant que les conséquences que la Commission parlementaire a cru pouvoir en tirer ne s'imposent pas. En effet, la taxe non-pompier, qui présente la nature d'une taxe de remplacement, à l'instar de la taxe d'exemption du service militaire, présente clairement un caractère fiscal ou para-fiscal; dans ces conditions, il est logique d'admettre que les règles générales de compétence de la législation sur les impôts communaux sont aussi applicables au contentieux lié à ces taxes. Les recours dirigés contre de telles décisions doivent donc être portés en première instance devant la commission communale de recours, le Tribunal administratif n'intervenant quant à lui que comme deuxième instance de recours (art. 45 ss LIC). La présente affaire démontre, s'il en était besoin, que cette solution présente une certaine logique; aussi bien, elle a été retenue spontanément, certes à tort au vu de la jurisprudence rappelée plus haut, par la commission communale de recours intimée.
L'art. 4 lit. b du règlement organique sur le service de défense contre l'incendie de la Commune de Bex du 19 janvier 1955 et dûment approuvé par le Conseil d'Etat prévoit que les fonctionnaires et employés CFF, PTT, arsenaux et G. F., ainsi que les entreprises privées, incorporées dans la protection civile de leur administration respective, peuvent être exemptés de droit du service actif et du paiement de la taxe, sur présentation de leur livret de service de Protection Civile, pour autant que les effectifs le permettent.
L'art. 5 lit. a de ce règlement dispose que les fonctionnaires et employés des postes, des douanes, des chemins de fers, ainsi que des entreprises publiques de transport non astreints au service de protection civile sont dispensés de droit du service de sapeur-pompier pour autant que les effectifs le permettent, mais soumis à la taxe d'exemption.
Dans un arrêt rendu le 8 février 1989, le Conseil d'Etat a déjà eu l'occasion de relever la difficulté d'interprétation de ces deux dispositions (ACE R9 873/88, Comte c/Bex, déjà cité). Le recourant souligne qu'il est employé à l'Arsenal fédéral d'Aigle et qu'il est incorporé dans le service pompier de cet établissement, y assumant même la responsabilité de commandant. Il ne comprend dès lors pas qu'il puisse être qualifié de non-pompier; il ajoute que sa fonction, qui implique qu'il soit disponible pour diriger le corps de pompier de l'arsenal précité exclut qu'il soit incorporé dans le corps des sapeurs de Bex. Il invoque en outre divers textes émanant du DMF, dont il résulte que le corps de pompiers de l'Arsenal d'Aigle peut être appelé en renfort dans toutes les communes du district.
Interprétés littéralement, les art. 4 et 5 du règlement précité ne permettent pas l'exonération de personnes incorporées dans les corps de pompiers d'entreprises; ces dispositions ne prévoient une telle possibilité que pour des personnes qui accomplissent un service de protection civile. Le règlement pose le principe du service personnel dans le corps de pompiers de Bex, service que le recourant admet ne pas accomplir.
Cependant, malgré ce qui vient d'être rappelé, la Municipalité de Bex a pour pratique d'exonérer de l'obligation de servir et de payer la taxe les fonctionnaires de l'Arsenal fédéral de St-Maurice; elle accorde cette faveur sur la base de la convention, déjà citée, qu'elle a conclu avec le DMF pour la collaboration de leurs services du feu respectifs.
Selon Andreas Auer (Zbl 1978, p. 281 et les arrêts cités), pour se prévaloir avec succès du principe d'égalité dans l'illégalité, l'administré doit établir l'existence de cinq conditions, à savoir : l'existence d'une inégalité de traitement ; l'illégalité de la pratique antérieure; le caractère non isolé des violations antérieures; le refus de revenir sur l'ancienne pratique illégale; l'absence d'un intérêt public prépondérant au respect de la légalité (voir également ATF 108 Ia 213, JT 1984 I 94; ATF 107 Ia 228, résumé au JT 1983 I 483; ATF 112 Ib 387; ATF 115 Ia 81, JT 1991 IV 22; ATF 116 Ib 140).
a) Selon la jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement ne permet pas de faire, entre divers cas, des distinctions qu'aucun fait important ne justifie ou de soumettre à un régime identique des situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes et de nature à rendre nécessaire un traitement différent (ATF 111 Ia 86; 110 Ia 13/14; 109 Ia 325, résumé dans JT 1985 I 613; 103 Ia 519; 100 Ia 328).
Le recourant, comme les bénéficiaires de la convention déjà évoquée plus haut, est à la fois enployé d'un arsenal militaire fédéral et incorporé dans le service pompier de celui-ci; leur situation respective présente donc d'importantes similitudes. Certes, comme le précise la Municipalité de Bex, c'est le corps des sapeurs-pompiers de l'Arsenal de St-Maurice qui est amené à collaborer régulièrement avec le corps bellerin. Mais le recourant a démontré quant à lui que le service pompier de l'Arsenal d'Aigle assure lui aussi des fonctions d'intérêt public, non seulement militaires, mais qu'il peut être appelé en renfort par l'ensemble des communes du district; cela lui impose en tous les cas une très grande disponibilité.
Il résulte de ce qui précède que la situation des personnes qui servent dans le corps de pompiers de l'Arsenal de St-Maurice, d'une part, et d'Aigle, d'autre part, doit être considérée comme équivalente s'agissant de la taxe non-pompier.
b) Comme on l'a vu, l'exonération dont bénéficient les pompiers de l'Arsenal de St-Maurice ne repose sur aucune base réglementaire; elle est donc illégale, étant précisé que ni les directives du DMF (citées dans la partie fait, lit. H), ni la convention relative à la collaboration avec cet arsenal ne sauraient suppléer au défaut d'une base légale formelle (ce principe s'applique en effet également à l'exonération totale ou partielle d'une obligation fiscale; dans ce sens, Peter Locher, Legalitätsprinzip im Steuerrecht, Archives 60, 1 ss, spéc. 13 ss et les nombreuses références jurisprudentielles).
c) Dans le cadre de la procédure d'instruction, l'autorité municipale a implicitement reconnu que le recourant pourrait bénéficier de l'exonération si une convention analogue à celle qui la lie avec l'arsenal fédéral de Saint-Maurice était passée avec l'arsenal fédéral d'Aigle, prouvant par là qu'elle considère cette convention comme juridiquement admissible et qu'elle n'entend pas renoncer à son application dans l'avenir. Le rejet d'un recours d'un membre de l'Arsenal fédéral d'Aigle tendant également à son exonération définitive de la taxe (cas Macherel) établit de manière suffisante le refus de l'autorité de revenir sur sa pratique.
d) Quant à l'intérêt public à l'application du règlement organique, il est d'ordre purement fiscal et ne saurait constituer un intérêt public prépondérant justifiant de la part de la Commune de Bex un refus d'exonérer également les membres de l'Arsenal fédéral d'Aigle domiciliés sur son territoire (voir dans ce sens, André Grisel, Traité de droit administratif, éd. 1984, p. 153 selon lequel l'application rétroactive d'une loi fiscale ne répond à aucun intérêt public prépondérant).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Bex du 26 juin 1991 est annulée.
III. Un émolument de justice de Fr. 500.-- est mis à la charge de la Commune de Bex.
Lausanne, le 23 janvier 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant, Christian Jaggi, ch. de Boton 25, 1880 Bex;
- à la Municipalité de et à 1880 Bex, sous pli recommandé;
- à la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Bex;
- au Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur.
Une copie du présent arrêt est communiqué pour information:
Annexe pour la Commune de Bex : un bulletin de versement.