canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 22 avril 1992
sur le recours interjeté par Jean-Claude GETAZ , Hôtel Continental, Pl. de la Gare 2, 1001 Lausanne,
contre
le prononcé du 25 mars 1991 de la Commission communale de recours de la ville de Lausanne en matière d'impôts et de taxes spéciales.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-C. de Haller, président
A. Schneebeli, assesseur
R. Lavanchy, assesseur
Greffier :J.-C. Perroud
constate en fait :
A. Le recourant, Jean-Claude Gétaz, s'est vu délivrer par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires, pour la période du 1er janvier 1988 au 31 décembre 1991, une patente de dancing pour l'établissement le "Birdwatcher's Club", à Lausanne, pl. de la Gare 2. Le prix de la patente a été fixé à Fr. 3'750.-- par an.
B. Le 27 décembre 1988, le recourant a écrit à la Direction des finances de la ville de Lausanne pour demander des explications à propos d'une facture réclamant une taxe de Fr. 10.-- par heure d'ouverture après minuit de l'établissement précité. Il a obtenu une réponse en date du 12 janvier 1989, émanant de la Direction de police, qui lui indiquait les références aux dispositions légales ou réglementaires applicables en la matière.
C. Le 17 février 1989, la Direction de police a de nouveau adressé une facture d'un montant de Fr. 960.--, correspondant "aux prolongations d'ouvertures dues pour le mois de février 1989". A réception de cette facture, le recourant a déposé un recours en date du 23 février 1989 auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts. Ce recours a été partiellement admis par prononcé du 25 mars 1991, notifié le 17 avril 1991. C'est contre ce prononcé qu'est dirigé le présent recours, interjeté le 5 mai 1991 et enregistré à la Commission cantonale de recours en matière d'impôt le 8 mai 1991. Interpellés, la Municipalité de Lausanne et le Service de l'Intérieur se sont déterminés. Leurs arguments seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Le dossier a été transmis au Tribunal administratif dès l'entrée en fonction de cette autorité, le 1er juillet 1991. Le Tribunal a délibéré en l'absence des parties, qui n'ont pas demandé leur audition personnelle, dans sa séance du 24 mars 1992.
D. La Commune de Lausanne est dotée d'un règlement général de police (RGP), du 3 avril 1962, approuvé par le Conseil d'Etat le 27 avril 1962. L'art. 141 de ce règlement prévoit la fermeture à minuit des établissements publics, réservant d'une part l'autorisation préalable de la Direction de police et d'autre part la possibilité pour la municipalité d'accorder des dérogations à certaines catégories d'établissement publics, en particulier aux dancings et aux cabarets. L'art. 9 RGP, qui reprend le principe énoncé par l'art. 4 ch. 13 de la loi sur les communes (LC), du 28 février 1956, donne notamment à la municipalité la compétence d'établir les tarifs, taxes et émoluments perçu pour les autorisations et permis prévus par le règlement. On se trouve là aussi en présence d'une réglementation qui ne prête pas le flanc à la critique.
E. La Municipalité de Lausanne a adopté le 20 septembre 1985 des prescriptions municipales concernant les heures de fermeture des établissements publics, qui prévoient notamment que les dancings peuvent être ouverts chaque nuit jusqu'à 4 heures du matin (art. 3). Ces prescriptions, qui ont été approuvées par le Conseil d'Etat le 8 janvier 1986, renvoient l'adoption des taxes à une décision séparée de la municipalité (art. 5).
F. Le 27 janvier 1961, le Conseil d'Etat a approuvé les taxes arrêtées par la Municipalité de Lausanne en application de la loi du 9 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC), des règlements de police de la Commune de Lausanne, des 9 mars et 12 novembre 1912, et du règlement du 23 novembre 1885 pour la police des bals et spectacles dans la Commune de Lausanne. Le tarif adopté prévoit pour les dancings un taxe de matinée (15 h. à 19 h.) de Fr. 15.-- et une taxe de soirée (20 h. à 24 h.) de Fr. 15.--. Il est également stipulé que dès trois autorisations par semaine, la taxe est ramenée à Fr. 10.-- par matinée ou par soirée et que chaque heure de prolongation d'ouverture dès 24 heures autorise la perception d'une taxe supplémentaire de Fr. 8.--.
G. Le 5 septembre 1975, la Municipalité de Lausanne a adopté une modification des différentes taxes perçues par la commune, et en particulier celles relatives aux ouvertures d'établissements publics. En ce qui concerne les dancings, les permissions individuelles étaient portées à Fr. 20.-- par matinée ou par soirée, l'heure de prolongation d'ouverture étant quant à elle taxée à Fr. 10.--. Cette modification n'a jamais été approuvée par le Conseil d'Etat.
et considère en droit :
Est mis en cause dans la présente procédure le droit pour la Commune de Lausanne de percevoir une contribution publique, c'est à dire une prestation en argent autre qu'une amende que la collectivité publique prélève des particuliers sur la base de la souveraineté qu'il lui est reconnue de par la Constitution ou de par la loi (v. notamment Oberson, Les taxes d'orientation, nature juridique et constitutionnalité, Genève 1991 p. 11, et les références citées). S'agissant d'une imposition liée à une prestation ou à un avantage particulier accordé par cette même collectivité publique, on a clairement affaire à une contribution causale, plus précisément à un émolument (v. Oberson, op. cit. p. 17). Comme il l'a fait en première instance, le recourant met en cause la base légale de cette perception, et il convient d'examiner ce moyen en priorité.
Conformément à la jurisprudence, les contributions publiques doivent reposer sur une base légale au sens formel, c'est-à-dire être prévues dans un acte contenant des normes générales et abstraites et soumis au référendum. Cette exigence de la légalité n'est pas satisfaite lorsque les éléments essentiels de la contribution ne sont pas fixés par le législateur lui même. Celui-ci peut en revanche déléguer à l'autorité d'exécution la compétence de fixer le montant exigible, pour autant que le contribuable, l'objet et les modalités de la contribution soient définis dans une loi au sens formel (sur tous ces points, v. ATF 112 Ia 39, cons. 2a). En résumé, une base légale matérielle, c'est-à-dire consistant dans un acte de nature réglementaire, suffit dans la mesure où la compétence d'édicter de telles règles résulte soit directement de la Constitution, soit d'une délégation de compétence législative remplissant les conditions posées par la jurisprudence (ATF 109 Ia 285, cons. 4b; Grisel, Traité de droit administratif, p. 314; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, n° 318; Moor, Droit administratif, vol. I n° 4.2.2.2). En particulier, la clause dite de délégation ne doit pas être un blanc-seing mais doit énoncer les règles primaires, c'est-à-dire poser les fondements de la réglementation que le délégataire est appelé à parachever (Grisel, op. cit., p. 325 et les référence citées).
a) Selon la Constitution vaudoise du 1er mars 1985, les communes ne sont autorisées à percevoir des impôts que dans la mesure où la loi le prévoit (art. 19 et 82). La question de savoir si ce texte concerne uniquement les impôts au sens strict ou toutes les contributions publiques que peut percevoir une collectivité publique peut rester ouverte en l'espèce, pour les motifs qui suivent.
b) L'art. 45 de la loi sur les auberges et débits de boissons (LADB), du 11 novembre 1984, autorise les communes à percevoir une taxe sur les établissements soumis à patente et l'art. 2 al. 2 lit. h LC donne aux autorités communales la compétence de fixer des contributions et taxes communales. S'agissant plus précisément de contributions causales, c'est à dire liées à une prestation ou à un avantage déterminé, le législateur vaudois a précisé cette compétence à l'art. 4 LIC. En précisant la personne du contribuable (al. 3), en rappelant les principes de calcul (al. 4), en posant enfin une exigence de nature formelle (règlement soumis à l'approbation du Conseil d'Etat, al. 2), cette disposition est conforme aux exigences rappelées ci-dessus, sous chiffre 2.
a) La taxe litigieuse exigée du recourant par la Commune de Lausanne se fonde sur le montant de Fr. 10.-- par heure supplémentaire (c'est-à-dire au-delà de 24 heures) décidé par la municipalité en 1975. Comme on l'a vu, cette modification n'a pas été approuvée par le Conseil d'Etat, et c'est dès lors à juste titre que la Commission communale de recours a refusé d'en tenir compte.
b) La Commission a toutefois considéré que, faute de pouvoir appliquer le tarif adopté en 1975, l'autorité communale était en droit de se fonder sur les montants prévus par la décision de 1961, dûment approuvée par l'autorité cantonale. Le recourant le conteste, en soulignant qu'il s'agit d'une réglementation dépassée et "tacitement abandonnée". A tort. Sans doute le règlement général de police de 1912, en application duquel le tarif a été édicté, a-t-il été abrogé par celui de 1962. Mais dans la mesure où celui-ci attribue également la compétence de fixer le montant des taxes à la municipalité, celle-ci est restée compétente, même si elle a manifesté la volonté de modifier le montant des taxes et émoluments prévus par le tarifs de 1961. On ne voit pas pourquoi une collectivité publique serait privée du droit d'appliquer une réglementation en vigueur, reposant sur une base légale indiscutable, en attendant que les modifications décidées entrent en vigueur (ce qui n'a jamais été le cas en l'espèce, on l'a vu, faute d'approbation de l'autorité cantonale). Conformément à la doctrine et à la jurisprudence, lorsqu'une ordonnance ou un règlement a un fondement suffisant dans la réglementation actuelle, même s'ils sont formellement fondés sur un texte antérieur et abrogé, elle peut conserver sa validité sauf dispositions expresses contraires (v. notamment Grisel, Traité de droit administratif, 2ème édition, p. 156, et les références citées). On peut signaler, en passant, qu'en droit cantonal la situation est réglée par l'art. 2 al. 3 lit. f de la loi du 18 mai 1977 sur la législation vaudoise, l'élimination du répertoire d'actes implicitement abrogés par une législation fédérale ou cantonale subséquente supposant, formellement, l'adoption d'un décret du Grand Conseil ou d'un arrêté du Conseil d'Etat.
Il en résulte que la Direction de police, et après elle la Commission communale de recours, étaient en droit de se fonder sur le tarif de 1961.
En l'espèce, le recourant est titulaire d'une patente de dancing, c'est-à-dire d'une autorisation de police qui implique la constatation qu'aucun empêchement de droit public ne s'oppose à l'exploitation de l'établissement (ATF 109 Ia 128 = JT 1985 I 42) et qui lui permet d'exercer l'activité concernée, librement, mais sans doute dans les limites de la réglementation applicable. Fait partie de celle-ci la limitation des heures d'ouverture, que la loi vaudoise met dans la compétence des autorités communales (art. 62 LADB). Dans la mesure où celles-ci, par une disposition générale, délivrent une autorisation d'ouverture jusqu'à 4 heures du matin à tous les titulaires d'une patente de ce type, on ne voit pas où se trouve la prestation pouvant justifier le prélèvement de la taxe litigieuse. Sans doute, sur un plan global, la police des établissements publics met à contribution les services de police de la commune, qui doivent notamment contrôler les heures de fermeture et intervenir pendant celles-ci, en cas d'incident. Mais il s'agit d'une prestation qui n'est pas propre aux dancings, et encore moins à tel ou tel établissement déterminé. On n'est pas en présence ici d'une autorisation exceptionnelle, dérogeant à la réglementation applicable à l'ensemble des établissements du même type (v. Moor, Droit administratif, Vol. I, n° 4.1.3.3). Il est probable que l'ouverture tardive d'établissements tels que les dancings comporte des risques plus élevés d'incident et par conséquent d'obligation d'intervention de la police. Mais, comme le fait remarquer le Département de l'Intérieur (déterminations du 24.7.1991), on reste dans le cadre des prestations générales que doit assurer une collectivité publique responsable du maintien de l'ordre et qui, dans le domaine particulier des établissements publics, permet la perception de la taxe annuelle prévue par l'art. 45 LADB dont le montant peut, évidemment, tenir compte des heures d'ouverture et par conséquent du chiffre d'affaire qu'elle permet de réaliser.
En résumé, la commune peut certainement percevoir une taxe pour l'exploitation des dancings mais, dans la mesure où ces derniers sont autorisés à ouvrir jusqu'à 4 heures du matin par une disposition générale applicable à l'ensemble des établissements de ce type, elle ne saurait prélever une taxe supplémentaire correspondant aux heures d'ouvertures postérieures à minuit, faute de pouvoir le justifier par un service rendu ou un avantage particulier.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis;
II. Le prononcé de la Commission communale de recours de la Commune de Lausanne est annulé;
III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 22 avril 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant, Jean-Claude Gétaz, Hôtel Continental, Pl. de la Gare 2, 1001 Lausanne, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de et à Lausanne;
- à la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Lausanne;
- au Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur.