canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 1er février 1993
sur le recours interjeté par Francis PAULI , route de Chesselaz, 1867 Ollon,
contre
la décision du 4 avril 1991 de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune d'Ollon.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. Pierre Journot, président
Samuel Pichon, assesseur
Jean Koelliker, assesseur
constate en fait :
A. Le recourant est propriétaire, sur le territoire de la Commune d'Ollon, d'une maison d'habitation construite en 1969 dont la valeur d'assurance incendie de base, à l'indice 100 de 1939, était de Fr. 51'000.- d'après la police d'assurance incendie établie en 1970.
Le recourant a obtenu un permis de construire du 2 novembre 1989 l'autorisant à adjoindre à son habitation un jardin d'hiver. Les travaux ont été exécutés au début de 1990. L'immeuble a fait l'objet d'une nouvelle taxation par l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ci-dessous ECA) en date du 8 mai 1990. La nouvelle police d'assurance incendie, qui précise que le bâtiment est assuré "en valeur à neuf", a été établie à l'indice 100 de 1990, dont on sait qu'il correspond à l'indice 800, applicable en 1989 (ROLV 1988 p. 395) et dont la base était de 100 en 1939 (arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591). La police d'assurance établie le 16 juillet 1990 présente les chiffres suivants:
Cube Prix par m3 Taxation
M3 Fr. Francs
Principal sous-sol abri, caves, garages 230 280 64'400
logement 101 600 60'600
Rez + combles logements 650 600 390'000
Rez jardin d'hiver 72 670 48'240
Annexe Ouest sous-sol 25 280 7'000
Rez + combles 34 600 20'400
Total 590'640
Cette nouvelle valeur d'assurance, ramenée à l'indice 100 de 1939, correspond à une valeur de base de Fr. 73'830.-.
B. Informée de cette nouvelle taxation par l'ECA, la Commune d'Ollon a notifié au recourant deux bordereaux de taxes complémentaires calculées de la manière suivante :
nouvelle valeur d'assurance Fr. 73'830
ancienne valeur d'assurance Fr. 51'000
augmentation Fr. 22'830
à l'indice annuel de 1990 800 Fr. 182'640
Taxes complémentaires :
raccordement à l'eau : Fr. 182'640 à 7,5% Fr. 1'369,80
raccordement à l'égout : Fr 182'640 à 4% Fr. 730,55
Total Fr. 2'100,35
Ces deux décisions ont été notifiées au recourant en annexe à une lettre de la municipalité du 6 décembre 1990. On ignore toutefois quand cette lettre a été reçue et il ne semble pas que les bordereaux aient indiqué la voie de recours contre ces décisions.
C. Par acte du 4 février 1991, le recourant a contesté ces taxes complémentaires en exposant en substance que l'augmentation de la valeur d'assurance incendie n'était imputable à la construction du jardin d'hiver qu'à concurrence de Fr. 48'240.- et que pour le surplus, cette augmentation était due à l'adaptation de la couverture "aux nouvelles conditions". Il demande que la taxe ne soit perçue que sur le montant de Fr. 48'240.- en précisant que le jardin d'hiver n'est pas raccordé au réseau d'eau, ni aux égouts.
D. Par décision du 4 avril 1991, la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune d'Ollon a rejeté le recours en considérant que les règlements communaux s'appliquent à tous les travaux d'agrandissement, de transformation et surtout, d'amélioration et que pour le surplus, un taux réduit avait été appliqué au calcul des taxes complémentaires.
Cette décision ne contenait aucune indication sur les voies de recours.
E. Par acte du 22 avril 1991 adressé à l'Administration cantonale des impôts et transmis par celle-ci à la Commission cantonale de recours en matière d'impôts, Francis Pauli a contesté la décision de la Commision communale de recours en exposant que celle-ci s'était contentée d'examiner si les règlements communaux avaient été correctement appliqués, mais qu'elle n'avait pas examiné la question de savoir "si la procédure habituelle est correcte ou pas".
F. Dans sa réponse au recours du 6 mai 1991, la commune a exposé ce qui suit :
"Pour compléter votre information, nous relevons que nous considérons en moyenne, la moitié de l'augmentation de valeur incendie consécutive à des travaux, comme une adaptation de valeur non soumise aux taxes complémentaires, c'est pourquoi, dans ces cas là, nous facturons les taxes en utilisant la moitié des taux prévus pour les taxes initiales"
G. Interpellé, le Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur, s'est déterminé sur le recours en relevant que les modifications des règlements communaux adoptées par le Conseil communal en 1987 n'avaient pas été soumis à l'approbation du Conseil d'Etat et que depuis 1982, ce dernier n'admettait plus, en cas de modification, la référence à la valeur d'assurance incendie indexée à la valeur du jour. Il concluait que dans la mesure où le critère de la valeur d'assurance incendie est admis comme base de calcul, toute variation de ce critère, liée à agrandissement ou à une transformation, entraîne une taxation complémentaire, "cela aux conditions posées par la jurisprudence de votre commission en matière de taxes complémentaires de raccordement". Interpellé à nouveau - dans le cadre de divers dossiers pendants devant le Tribunal - au sujet de l'évolution récente du droit cantonal et de ses conséquences sur la jurisprudence concernant les taxes complémentaires, le Département de l'Intérieur a transmis au Tribunal les directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 relatives à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie des bâtiments à des fins contributives ainsi que sa circulaire no 1240 du 13 mai 1992.
Interpellée à son tour, la Commune d'Ollon a précisé que la modification des règlements communaux approuvée par le Conseil communal le 13 octobre 1987 n'avait pas été transmise au Conseil d'Etat pour ratification, mais que depuis lors, les taxes complémentaires relatives à des transformations étaient facturées à un taux réduit de moitié par rapport au taux des taxes initiales, ceci pour tenir compte du fait que l'augmentation de la valeur d'assurance incendie peut résulter non seulement de transformations, mais également d'un réajustement non soumis aux taxes.
G. Le dossier a été transmis au Tribunal administratif en application de l'art. 62 LJPA.
Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos
et considère en droit :
" Indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3 bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses."
a) L'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution prévoit que les communes peuvent percevoir, conformément à la LIC, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau d'égouts.
La commune intimée s'est dotée d'un règlement communal sur les égouts et l'épuration des eaux usées adopté par son conseil communal le 30 septembre 1969 et approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 14 novembre 1969.
Les art. 34 et 36 de ce règlement ont la teneur suivante :
Art. 34
"Taxe d'introduction
Pour tout bâtiment déversant des eaux usées directement ou indirectement dans un collecteur public, la Commune perçoit une taxe unique d'introduction de 8 %o de la valeur d'assurance-incendie selon l'indice de l'année en cours, payable lors de l'octroi de l'autorisation prévue à l'art. 16. Cette taxe est de Fr. 200.- au minimum.".
Art. 36
"Agrandissements, transformations ou améliorations de bâtiments.
"Une taxe supplémentaire d'introduction est due chaque fois qu'un bâtiment est transformé, agrandi ou amélioré; elle est calculée à raison de 8 %o de la part de l'augmentation de la taxe d'assurance-incendie (valeur du jour).
b) La loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE) prévoit que les communes sont tenues de fournir de l'eau potable et de l'eau nécessaire à la lutte contre le feu (art. 1er LDE). L'art. 14 LDE a la teneur suivante :
"Pour la livraison de l'eau, la commune peut exiger du propriétaire :
a) une taxe unique au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal (article 4 de la loi sur les impôts communaux);
(...)
Les règles applicables pour calculer le montant de la taxe unique sont fixées par le règlement communal.
(...)."
La commune intimée s'est dotée d'un règlement du Service des eaux adopté par le Conseil communal le 24 juin 1966 et approuvé par le Conseil d'Etat le 9 septembre 1967. Les art. 40 et 41 de ce règlement prévoient ce qui suit:
Article 40:
"La taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution est calculée au taux de 15 %o de la valeur d'assurance incendie selon l'indice de l'année en cours".
Article 41:
"Si un bâtiment est transformé ou agrandi, l'augmentation de la taxe d'assurance incendie selon l'année en cours est soumise à une taxe au taux de 15 %o ci-dessus.
c) Les textes cités ci-dessus sont les seuls qui aient été approuvés par le Conseil d'Etat. Toutefois, dans sa séance du 13 octobre 1987, le Conseil communal a adopté une modification des art. 36 du "règlement sur le service des égouts et d'épuration" et 41 du règlement sur le service des eaux. Chacun des deux textes adoptés à cette occasion prévoit qu'une taxe complémentaire est due "chaque fois qu'un bâtiment est transformé ou amélioré dans son volume initial". Dans le règlement du service des eaux, cette taxe serait "calculée à raison de 4 %o de la part de l'augmentation de la valeur d'assurance incendie (valeur du jour)". Dans le règlement sur le service des égouts et l'épuration, le texte est le même mais le taux est fixé à 7,5 %o.
La commune expose qu'elle n'a pas soumis ces modifications au Conseil d'Etat mais que depuis lors, les taxes complémentaires relatives à des transformations sont facturées à un taux réduit de moitié par rapport au taux des taxes initiales. On ne peut admettre sans autre ce procédé qui viole l'art. 4 LIC. En effet, l'approbation du règlement communal par le conseil d'Etat prévue par cette disposition a un effet constitutif qui empêche les textes qui ne l'ont pas obtenue d'entrer en vigueur. Seuls sont donc applicables les dispositions citées au considérant 1 a et b ci dessus, à l'exclusion des textes adoptés par le conseil communal le 13 octobre 1987.
A titre préalable, il faut relever que selon la jurisprudence récente de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt, rendue peu avant son remplacement par le Tribunal administratif, les taxes de raccordement communales perçues sur la base de la valeur d'assurance incendie sont des charges de préférence dont le prélèvement est justifié par la plus-value que l'équipement réalisé par la collectivité publique, notamment les réseaux d'égouts, confère aux biens-fonds privés. La plus-value se concrétisant au moment de la construction de bâtiments, la valeur d'assurance incendie est un critère adéquat pour mesurer l'ampleur de l'avantage économique retirés par les propriétaires; de même, les transformations ou agrandissements de bâtiments qui entraînent une augmentation de la valeur d'assurance incendie - et partant de l'avantage économique dont bénéficient les propriétaires - donnent lieu à la perception d'une contribution complémentaire. Essentiellement justifiée par la plus-value résultant de l'équipement réalisé par la collectivité publique, la contribution fondée sur la valeur d'assurance incendie est bien une charge de préférence et non un émolument (ou taxe au sens étroit) lié à une prestation publique. Elle n'est certes pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité publique à raison de la création du réseau d'égouts, dans la mesure où l'ensemble des recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier, le principe d'équivalence, qui implique pour les émoluments une certaine correspondance entre le montant de la taxe et la valeur objective de la prestation, ne s'applique pas aux charges de préférence. Pour ces dernières, l'équivalence doit être respectée entre la contribution et la plus-value retirée (CCRI, arrêt B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163, spéc. p. 165; v. ég. CCRI, arrêt P. du 14 mars 1991 déjà cité, jurisprudence qu'il faut préférer à la jurisprudence antérieure - voir notamment RDAF 1988 p. 286, spéc. p. 292 - qui paraît avoir perdu de vue le fait que la nature juridique d'une taxe de raccordement ne se définit pas dans l'abstrait mais dépend précisément du mode de perception de la taxe).
Le recourant conteste la perception de la taxe dans la mesure où elle est perçue sur la base d'une augmentation de la valeur d'assurance incendie qui n'est qu'en partie motivée par des transformations, le solde étant imputable à la modification des conditions d'assurance. Il est exact que la précédente police d'assurance incendie du bâtiment du recourant avait été établie en 1970, soit probablement en fonction d'une valeur tenant compte de la vétusté (valeur dite "de construction" selon l'ancienne terminologie, ou désormais valeur "actuelle"), alors que la police établie en 1990 repose sur la valeur à neuf du bâtiment, déterminante depuis la modification, par une loi du du 23 septembre 1980 entrée en vigueur le 1er janvier 1981, de la loi vaudoise concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels. Il faut toutefois relever d'emblée que la taxe complémentaire constitue, conformément à la jurisprudence récente rappelée plus haut, la contrepartie de l'augmentation de l'avantage que le recourant tire des intallations municipales visées par les règlements applicables. Dès lors que les constructions nouvelles sont assujetties à une taxe calculée sur la "valeur à neuf" calculée par l'assurance incendie, on ne voit guère en quoi il serait inéquitable que le recourant, à l'occasion de transformations de son bâtiment existant, doive payer une taxe complémentaire prenant en compte une augmentation de valeur en partie imputable au fait que la valeur d'assurance du bâtiment est désormais calculée de la même manière que pour les bâtiments récents ou retaxés depuis le 1er janvier 1981.
On ne peut cependant perdre de vue que les arguments du recourant avaient en partie motivé la jurisprudence de l'ancienne commission cantonale de recours en matière d'impôt, évoquée par ailleurs dans les déterminations du Service de l'Intérieur et qu'il convient de rappeler car elle mérite un réexamen auquel le Tribunal administratif procède par ailleurs dans divers arrêts rendus ce jour (FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et FI 92/058).
La Commission cantonale de recours en matière d'impôt (CCRI) avait posé un principe jurisprudentiel relatif aux taxes complémentaires: elle avait jugé que si une taxe complémentaire est perçue en fonction d'une valeur d'assurance incendie calculée à l'indice de l'année en cours, il en résulte des "distorsions" inacceptables dont l'élimination exige que la commune prévoie pour la taxe complémentaire un taux réduit par rapport à celui de la taxe initiale (RDAF 1986 p. 298).
En substance, la commission cantonale de recours avait admis que lorsqu'un immeuble fait l'objet de transformations, il se justifie que la commune perçoive une taxe complémentaire en fonction de la valeur d'assurance incendie à l'indice de l'année en cours, les transformations pouvant être considérées comme une part d'immeuble neuf. En revanche, elle avait considéré que si la valeur d'assurance incendie subit un "réajustement" sans que des transformations aient été effectuées, la perception d'une taxe complémentaire, justifiée en soi pour rétablir l'égalité de traitement avec les immeubles estimés d'emblée à leur juste valeur, entraînerait une "distorsion" inadmissible si la taxe était perçue en fonction de la valeur d'assurance incendie calculée à l'indice de l'année en cours, ceci en raison de l'augmentation de l'indice depuis la précédente estimation. Constatant que les polices d'assurance incendie ne permettent pas toujours de déterminer si l'augmentation de la valeur d'assurance incendie est imputable à des transformations ou à un réajustement (c'est-à-dire à la correction de l'estimation d'un bâtiment précédemment sous-assuré), la commission cantonale de recours avait choisi la solution - paradoxale de son propre aveu - consistant à exiger l'introduction dans le règlement communal d'un taux réduit pour toutes les taxes complémentaires. La commission de recours avait précisé que cette solution s'imposait d'autant plus en raison de l'introduction de l'assurance de la valeur à neuf en 1980.
Cette jurisprudence, instaurée par un arrêt D. c/ Bex du 9 mai 1985, a été appliquée dans une dizaine d'arrêts rendus principalement en 1985 et 1986 (CCRI, P. c/ Bex du 5 juin 1985, RDAF 1986 p. 298; R. c/ Lully du 23 juillet 1985; T. c/ Blonay, du 15 août 1985; D. SA c/ Yverdon, du 7 mars 1986; R. SA c/ Yverdon, du 11 avril 1986; P. c/ Renens, du 17 juillet 1986; B. c/ Cheseaux, du 9 juin 1986; P. c/ Cully, du 11 octobre 1990). La commission de recours, dans un arrêt récent, l'a rappelée en constatant qu'elle pouvait s'abstenir d'en réexaminer le bien-fondé et d'en définir les conséquences, les taxes litigieuses étant frappées par la prescription (CCRI, X. SA c/ Montpreveyres, du 4 avril 1991). Quant au Tribunal administratif, il n'a pas encore eu l'occasion de procéder à ce réexamen, notamment dans un arrêt FI 91/043 du 17 mars 1992 où il a jugé qu'en vertu du règlement sur les égouts de la commune de Lausanne (également en cause dans l'arrêt de la CCRI publié dans RDAF 1991 p. 163), le prélèvement d'une taxe complète - au lieu d'une taxe complémentaire - échappait à la critique en cas de construction nouvelle après démolition d'un immeuble existant; le Tribunal administratif a toutefois précisé, dans la réponse au recours de droit public interjeté contre cet arrêt, qu'il se réservait de procéder au réexamen de la jurisprudence de la Commission cantonale de recours.
Il faut encore rappeler que l'un des arrêts rendus en 1986 a fait l'objet d'un recours de droit public au Tribunal fédéral interjeté par la commune intimée, qui se plaignait de la violation de son autonomie communale. Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours (ATF Commune de Cheseaux c/ CCRI et B. du 13 mars 1987) en considérant que l'autorité cantonale n'avait pas violé l'autonomie de la commune en lui imposant l'introduction d'un taux réduit pour les taxes complémentaires. Toutefois, cet arrêt ne règle pas définitivement la question car le Tribunal fédéral n'a confirmé la décision de la commission cantonale de recours que dans la mesure où il examinait, sous l'angle de l'arbitraire seulement, s'il y avait violation de l'autonomie communale et de l'égalité de traitement. Enfin et surtout, la cause soumise au Tribunal fédéral concernait une taxe complémentaire perçue à la suite d'une augmentation de la valeur d'assurance incendie sans rapport avec des travaux (il s'agissait d'une taxation nouvelle à la valeur à neuf demandée par le recourant lui-même) et cette taxe découlait d'un règlement communal prévoyant qu'elle était "également due lors d'une revision pure et simple de l'ancienne valeur d'assurance jugée insuffisante". Cette situation diffère passablement de celle de la présente cause (où les règlements applicables subordonnent la taxe complémentaire à des transformations ou à un agrandissement notamment) ainsi que de celles qu'ont jugées d'autres arrêt cantonaux sur cette question.
Au reste, on peut sérieusement hésiter à considérer comme contraire au principe de l'égalité de traitement le fait qu'un propriétaire doive, s'il a payé une taxe réduite parce que son bâtiment était assuré en dessous de sa valeur effective, s'acquitter ultérieurement d'une taxe complémentaire calculée en fonction d'un indice plus élevé que celui dont il aurait pu bénéficier au moment de la taxe initiale. Un raisonnement analogue permet d'ailleurs de douter que des motifs d'égalité de traitement s'opposent à ce que des taxes complémentaires soient perçues sur la base d'une valeur d'assurance incendie nouvellement calculée à la valeur à neuf - dans les cas qui pourraient subsister depuis 1980 malgré les nouvelles dispositions - alors que cette dernière est de toute manière déterminante pour toutes les constructions nouvelles.
Ce qui précède justifie pour le moins que le Tribunal administratif soumette à un nouvel examen la jurisprudence de la commission cantonale de recours rappelée ci-dessus.
En réponse à diverses interventions parlementaires dont une partie critiquait l'utilisation de la valeur d'assurance incendie à des fins contributives, le Conseil d'Etat avait exposé au Grand Conseil diverses mesures qu'il entendait prendre afin de dissuader les communes de recourir à cette valeur pour la perception de leurs taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il précisait qu'il ne paraissait pas nécessaire d'insérer dans la loi une disposition prohibant l'utilisation de la valeur d'assurance incendie mais il signalait qu'à la fin de l'été 1982 déjà, il avait décidé de refuser désormais d'approuver tout règlement communal nouveau ou modifié qui se référerait à la valeur d'assurance incendie indexée au lieu de la valeur d'assurance de base (voir d'ailleurs un exemple des difficultés d'exécution de cette décision dans l'arrêt de la CCRI du 5 octobre 1989, RDAF 1989 p. 449, spéc. p. 455 principio). Il annonçait en outre son intention d'informer les communes qu'à l'échéance d'un délai de trois ans, l'ECA cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance. Toutefois, le Grand Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil d'Etat (BGC février 1989 p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle intervention parlementaire
Art. 4a
"Base de calcul
Si les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions suivantes: La valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement. Une taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble. La valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de taxes annuelles."
Art. 36a
"Valeur ECA
L'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments situés sur leur territoire."
Ce projet de loi a été adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant amendé en suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier alinéa de l'art 4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre 1991, p. 1578 à 1593 et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser aux communes la possibilité de percevoir non seulement les taxes d'introduction, mais également les taxes annuelles sur la base de la valeur d'assurance incendie (BGC précité, p. 1585 à 1592). La modification introduite par la loi du 11 septembre 1991 est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO du 29 novembre 1991).
Ces nouvelles dispositions ont été complétées par un arrêté du Conseil d'Etat du 28 février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie des bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no 19 du 6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de 1990 correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en 1939 (arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591).
Quant à la jurisprudence de la commission cantonale de recours instaurant le principe d'un taux réduit pour les taxes complémentaires, elle était brièvement évoquée dans le rapport du Conseil d'Etat dont le Grand Conseil a refusé de prendre acte (BGC février 1989 p. 1457; v. ég. p. 1464) mais elle n'a pas été évoquée dans les débats ultérieurs ni reprise dans une disposition légale (au reste, même la pratique du Conseil d'Etat prohibant depuis quelques années le recours à la valeur d'assurance incendie à l'indice de l'année en cours ne se retrouve pas dans les nouvelles dispositions de la loi sur les impôts communaux). On note en revanche que lors des débats du Grand Conseil, il a été dit que les nouvelles dispositions mettraient fin aux abus liés aux taxes complémentaires (BGC septembre 1991 p. 1591), ce qui laisse penser que le législateur considérait le problème comme réglé.
Il ressort de ce qui précède que le Grand Conseil a décidé de régler directement dans la loi le principe et les modalités de l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la perception des taxes communales. Il est donc sérieusement douteux, en raison du principe de la réserve de la loi, qu'il y ait encore une place pour une réglementation jurisprudentielle de cette utilisation. On ne voit dès lors guère comment la jurisprudence de la commission cantonale de recours pourrait être maintenue. Il est vrai cependant que l'exigence d'un taux réduit pour les taxes complémentaires paraît, au stade de l'élaboration des règlements communaux, être imposée aux communes par les directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 et la circulaire no 1240 du Département de l'Intérieur. Toutefois, ces directives, dont le Tribunal n'a pas à examiner l'application aux communes, ne le lient pas dans l'exercice du contrôle juridictionnel des décisions de taxation communales.
Il faut toutefois se demander si le recourant n'est pas en droit de bénéficier du texte plus favorable adopté par le législateur communal le 13 octobre 1987, que l'autorité communale a appliqué spontanément.
Selon Andreas Auer (Zbl 1978, p. 281 et les arrêts cités), pour se prévaloir avec succès du principe d'égalité dans l'illégalité, l'administré doit établir l'existence de cinq conditions, à savoir : l'existence d'une inégalité de traitement; l'illégalité de la pratique antérieure; le caractère non isolé des violations antérieures; le refus de revenir sur l'ancienne pratique illégale; l'absence d'un intérêt public prépondérant au respect de la légalité (voir également ATF 108 Ia 213, JT 1984 I 94; ATF 107 Ia 228, résumé au JT 1983 I 483; ATF 112 Ib 387; ATF 115 Ia 81, JT 1991 IV 22; ATF 116 Ib 140).
En l'espèce, la commune a manifesté concrètement, ne serait-ce que dans la décision attaquée, sa volonté de s'en tenir au texte du 13 octobre 1987 malgré le fait que ces dispositions n'ont pas été soumises à l'approbation du Conseil d'Etat. Il y a tout lieu d'admettre que cette pratique illégale - mais fondée sur un texte clair - n'est pas isolée. Elle apparaît d'ailleurs dans la cause analogue FI 92/016 jugée ce jour également par le Tribunal administratif. Il est sans doute peu souhaitable que de telles pratiques se maintiennent mais il s'agit là d'un problème du ressort de l'autorité de suveillance. Le Tribunal administratif, de son côté, doit se contenter de constater que l'on ne saurait, sans violer le principe de l'égalité de traitement, procéder à une "reformatio in pejus" - que le Tribunal fédéral a d'ailleurs qualifié de "procédé discutable" (ATF 102 Ib 290) - en défaveur du recourant en appliquant les taux supérieurs prévus par les règlements en vigueur.
Il n'y a donc pas lieu de modifier la décision communale, ni en faveur du recourant dont les moyens sont écartés, ni en sa défaveur.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 4 avril 1991 de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune d'Ollon est maintenue.
III. Un émolument de 500 francs, compensé par l'avance effectuée, est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 1er février 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :
Le présent arrêt est notifié :
au recourant Francis Pauli, sous pli recommandé;
à la Commune d'Ollon par sa municipalité
au Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur.