TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 décembre 2008
Composition
M. Vincent Pelet, président; MM. Georges-Arthur Meylan et Emmanuel Vodoz, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourants
A.X.________ et B.X.________, à ********, représentés par l'avocat Alain BROGLI, à Pully,
Autorité intimée
Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Lausanne,
Objet
Estimation fiscale des immeubles
Recours A.X.________ et B.X.________ c/ décision de la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Lausanne du 3 juillet 2007 (taxation des parcelles n° 1********-2********-3********-4********, à 5********)
Vu les faits suivants
A. A la fin des années 1970, la société A.X.________ SA, aujourd'hui radiée, a acquis les parcelles 1******** et 2******** de la commune de 5********, dont les surfaces sont respectivement de 7'147 et de 23'982 m2.
Par acte authentique du 5 février 1987, A.X.________ SA a constitué en faveur de A.Y.________ un droit de superficie sur les parcelles 1******** et 2******** pour une durée de 99 ans dès la date de son inscription au registre foncier. Les parties sont convenues d'une redevance annuelle pour le superficiaire de 14 fr. le m2, indexée aux variations de l'indice du prix à la consommation.
Le 31 mars 1989, A.X.________ personnellement a acquis les parcelles 1******** et 2********. Le 19 juin 1989, il a acquis également sur la commune de 5******** la parcelle 3********, dont la surface est de 4'241 m2.
Par acte authentique du 15 avril 1994, A.X.________ a constitué en faveur de B.Y.________ (ci-après: Y.________) un droit de superficie sur la parcelle 3******** pour une durée de 40 ans dès la date de son inscription au registre foncier, renouvelable tacitement de dix ans en dix ans. Les parties sont convenues d'une redevance annuelle pour le superficiaire de 300'000 fr., indexée aux variations de l'indice du prix à la consommation.
Par acte authentique du même jour, A.X.________ s'est engagé à constituer en faveur de Y.________ un droit de superficie sur la parcelle 4******** de la commune de 5********, dès qu'il aura pu l'acquérir, ceci pour une durée de 40 ans, renouvelable tacitement de dix ans en dix ans.
Le 22 janvier 1997, B.X., fils de A.X., a acquis la parcelle 4********, sise sur la commune de 5******** et dont la surface est de 5'044 m2.
Par acte authentique du 29 janvier 1997, A.X.________ a cédé à son fils B.X.________ la totalité des droits et obligations contenus dans l'acte du 15 avril 1994 relatif à la parcelle 4******** de la commune de 5********. B.X.________ et Y.________ ont convenu d’une redevance annuelle – indexée aux variations du prix à la consommation – de 200'000 fr. (pour l’année 1997 et tant que le superficiaire ne bénéficierait pas de la jouissance de la parcelle), de 250'000 fr. (pour les années 1998 et suivantes, dès l’entrée en jouissance) et de 300'000 fr. (dans la mesure où le superficiaire pourrait jouir entièrement de la parcelle avant le 31.12.1997).
B. Du 12 au 31 août 1997, Y.________ a mis à l'enquête publique la construction sur les parcelles 1********, 2********, 3******** et 4******** de la commune de 5******** d'un centre commercial, d'un volume de 250'000 m3 et d'une surface de plancher de 30'000 m2, d'un parking extérieur de 350 places (dont 190 places en toiture), ainsi que d'une station service. Par décision du 23 février 1998, la Municipalité de la commune de 5******** a délivré le permis de construire sollicité et écarté les oppositions. Par arrêt du 24 novembre 1998 (cause AC.1998.0045), ensuite du recours d'un opposant, le Tribunal administratif a confirmé cette décision.
Les travaux de terrassement entrepris en octobre 1999 ont révélé la présence de remblais pollués par des déchets. Le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après: le SESA) a ordonné la suspension des travaux et une investigation préalable au sens de l'ordonnance fédérale du 26 août 1998 sur les sites contaminés (OSites; RS 814.680) afin de déterminer si le site nécessitait un assainissement ou une surveillance. Le bureau d'ingénieurs géotechniciens et géologues Karakas & Français SA a été chargé de cette investigation préalable. Il a rendu le 15 janvier 2000 son rapport, dont les conclusions sont les suivantes:
"L'investigation OSites a mis en évidence un ancien site de décharge communale de la commune de 5******** dont l'emprise correspond pratiquement au projet de construction de l'Hyper Y.________.
Les résultats de l'investigation historique montrent que ce site était utilisé principalement par les communes de 5******** et de l'agglomération lausannoise avec des apports extérieurs provenant d'industries locales. Les matériaux terreux sont prédominants.
L'investigation technique a montré que la contamination du site dans le milieu est reconnue. Il y a donc lieu d'effectuer une surveillance des eaux souterraines étalée sur trois ans ainsi qu'un assainissement partiel aux abords des zones contaminées par le Benzène.
Cet état de pollution nécessite de prendre des précautions particulières lors des terrassements et engendre une plus-value importante sur le projet. Le tri et l'acheminement des déblais souillés sera effectué dans des décharges ad hoc pour des volumes relativement importants. Des mesures de sécurité seront prises sur le chantier afin d'assurer la sécurité des travailleurs.
Suite aux études complémentaires entreprises dès la découverte de la pollution, le projet de base a dû être repensé. La variante consistant à relever le fond de fouille d'environ 1.0 m est d'emblée apparue comme étant la meilleure car elle préservait aussi bien les intérêts économiques (surcoûts engendrés par la pollution) que ceux de l'environnement. Ce choix a permis de réduire le terrassement d'environ 20'000 m3, évitant ainsi un tourisme des déchets et la mise en décharge inutile de matériaux pollués."
Le SESA a approuvé le 20 janvier 2000 les conclusions du rapport du bureau Karakas & Français SA.
Les travaux ont pu dès lors reprendre; ils se sont achevés en octobre 2001.
Dans l'intervalle, Y.________ a sollicité du SESA qu'il prenne une décision sur la répartition des coûts des mesures liées à la pollution du site; elle a chiffré le montant total des frais à répartir à 5'178’799 fr. 95 , soit 214'458 fr. 25 de frais d’investigation OSites, 84'871 fr. 60 de frais d’assainissement et protection de l’air, 4'850'799 fr. 75 de frais d’assainissement des terres polluées et 28'670 fr. 35 de frais de surveillance.
Par décision incidente du 21 février 2005, le SESA a limité la demande de Y.________ "aux coûts d'investigation préalable ordonnée par le SESA, aux surcoûts établis résultant de l'extraction du fût d'hydrocarbure[…], aux coûts des mesures de surveillance et à l'octroi éventuel de dépens". L'autorité a motivé sa décision comme il suit:
"a) Le SESA a ordonné une investigation préalable. Les résultats en sont consignés dans le rapport d’investigation préalable du Bureau Karakas et Français du 15 janvier 2000.
b) le rapport concluait à la nécessité d’un "assainissement partiel" au regard de la protection de l’air en cas de poursuite du chantier, des vapeurs d’essence ayant été détectées dans l’air interstitiel prélevé au point dit S12, à l’intérieur de l’aire concernée.
L’extraction et l’évacuation d’un fût isolé d’hydrocarbure à proximité du point S12 ont mis fin aux émanations.
Pour le surplus, le rapport concluait à l’absence de nécessité d’assainir. Les conclusions du rapport ont été validées par le service. Il n’a requis ni investigation de détail, ni assainissement ou projet d’assainissement.
La situation n’aurait pas été différente si le centre commercial n’avait pas été construit. La pollution du site ne menaçait pas l’environnement et ne nécessitait donc pas d’assainissement (sous réserve de la mesure ponctuelle mentionnée ci-dessus). La construction du centre commercial n’a donc pas mis fin à une nécessité d’assainir ni réalisé un assainissement. Seule une partie des matériaux pollués du site, la moitié environ, ont d’ailleurs été excavés.
L’absence de besoin d’assainir au regard de l’OSites est clairement établie, même dans la situation préexistante à la construction du centre commercial. […]
c) Une surveillance, préconisée par le Bureau Karakas et Français a en revanche été mise en œuvre (…)."
Un recours contre cette décision est actuellement pendant devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (cause AC.2005.0049).
C. Par décision du 4 février 2003, ensuite de l'achèvement de la construction du centre commercial, la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Lausanne (ci-après: la commission) a procédé à une nouvelle estimation fiscale des parcelles 1********, 2********, 3******** et 4********:
Parcelle
Nom local
Surface en m2
Estimation en Fr.
ancienne
nouvelle
1******** 2******** 3******** 4********
Chemin de 11******** Dito Chemin de 33******** Rue 44********
7147 23982 4241 5044
1'395'000 4'788'000 6'000'000 2'018'000
2'537'000 8'512'000 6'160'000 5'134'000
Par décision du 30 juin 2005, la commission a rejeté la réclamation déposée par A.X.________ et B.X.________.
Par arrêt du 9 janvier 2007 (cause EF.2005.0005), le Tribunal administratif a admis le recours déposé par A.X.________ et B.X.________, a annulé la décision de la commission et lui a retourné le dossier afin qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants. Il a estimé que la méthode de calcul utilisée, soit la capitalisation à 5% de la valeur de rendement des droits de superficie, n'était pas conforme à l'art. 2 de la loi vaudoise du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (LEFI; RSV 642.21) et à l'art. 8 al. 2 du règlement du 22 décembre 1936 sur l'estimation fiscale des immeubles (REFI; RSV 642.21.1), dans la mesure où il était possible d'établir la valeur vénale des parcelles en comparaison avec d'autres parcelles sises dans la région.
D. Ensuite de cet arrêt, la commission a rendu le 13 mars 2007 une nouvelle décision et a arrêté l'estimation fiscale des parcelles 1********, 2********, 3********, 782 comme il suit:
Parcelle
Nom local
Surface en m2
Estimation en Fr.
ancienne
nouvelle
1******** 2******** 3******** 4********
Chemin de 11******** Dito Chemin de 33******** Rue de 44********
7147 23982 4241 5044
1'395'000 4'788'000 6'000'000 2'018'000
3'056'000 10'252'000 2'121'000 2'522'000
Figurait en annexe de cette décision le détail des calculs de la commission:
Valeur de rendement
Nature
Surface en m2
Prix au m2
Rendement/locat.
Total
Redevance DDP
Fr. 126'842.-
Garage(s)
Total
Fr. 126'842.-
Taux de capitalisation
5.00%
Valeur de rendement
Fr. 2'537'000.-
Valeur vénale
Nature
Volume/surface
Prix au m3/m2
Total
Valeur nette
Terrain
7'147
Fr. 500.-
Fr. 3'574'000.-
Total valeur vénale
Fr. 3'574'000.-
Estimation fiscale: valeur de rendement + valeur vénale = Fr. 3'056'000.-
2
Valeur de rendement
Nature
Surface en m2
Prix au m2
Rendement/locat.
Total
Redevance DDP
Fr. 425'621.-
Garage(s)
Total
Fr. 425'621.-
Taux de capitalisation
5.00%
Valeur de rendement
Fr. 8'512'000.-
Valeur vénale
Nature
Volume/surface
Prix au m3/m2
Total
Valeur nette
Terrain
23'982
Fr. 500.-
Fr. 11'991'000.-
Total valeur vénale
Fr. 11'991'000.-
Estimation fiscale: valeur de rendement + valeur vénale = Fr. 10'252'000.-
2
Valeur de rendement
Nature
Surface en m2
Prix au m2
Rendement/locat.
Total
Redevance DDP
Fr. 308'010.-
Garage(s)
Total
Fr. 308'010.-
Taux de capitalisation
5.00%
Valeur de rendement
Fr. 6'160'000.-
Valeur vénale
Nature
Volume/surface
Prix au m3/m2
Total
Valeur nette
Terrain
4'241
Fr. 500.-
Fr. 2'121'000.-
Total valeur vénale
Fr. 2'121'000.-
Estimation fiscale: valeur vénale (la valeur de rendement étant plus élevée)= Fr. 2'121'000.-
Valeur de rendement
Nature
Surface en m2
Prix au m2
Rendement/locat.
Total
Redevance DDP
Fr. 256'675.-
Garage(s)
Total
Fr. 256'675.-
Taux de capitalisation
5.00%
Valeur de rendement
Fr. 5'134'000.-
Valeur vénale
Nature
Volume/surface
Prix au m3/m2
Total
Valeur nette
Terrain
5'044
Fr. 500.-
Fr. 2'522'000.-
Total valeur vénale
Fr. 2'522'000.-
Estimation fiscale: valeur vénale (la valeur de rendement étant plus élevée)= Fr. 2'522'000.-
Le 13 avril 2007, A.X.________ et B.X., par l'intermédiaire de Z. Cabinet Fiscal SA, ont formé une réclamation contre la décision de la commission. Ils ont contesté le prix de 500 fr. le m2 retenu par la commission pour fixer la valeur vénale des parcelles 1******** et 2********. Ils ont jugé ce prix excessif compte tenu des éléments de comparaison qui existaient et des problèmes du pollution du sous-sol que connaissent les biens-fonds.
Par décision du 3 juillet 2007, la commission a rejeté la réclamation et confirmé les estimations fiscales des quatre parcelles, telles qu’arrêtées le 13 mars 2007.
E. A.X.________ et B.X.________, par l'intermédiaire de l'avocat Alain Brogli consulté dans l'intervalle, ont recouru le 3 août 2007 contre cette décision devant le Tribunal administratif (devenu depuis le 1er janvier 2008 la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal). Ils ont conclu à ce que les estimations fiscales des parcelles 1********, 2********, 3******** et 4******** soient fixées à des valeurs ne dépassant pas 330 fr. par m2. A l'appui de leur recours, ils reprennent les arguments qu'ils avaient soulevés dans leur réclamation.
La commission a conclu au rejet du recours dans sa réponse du 5 septembre 2007.
Les recourants ont déposé le 15 octobre 2007 des observations complémentaires.
L'autorité intimée a produit le 18 décembre 2007 à la demande du juge instructeur les décisions d'estimation fiscale des droits distincts et permanents grevant les parcelles 1********, 2********, 3******** et 4********.
Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours prévu par l'art. 15 al. 2 LEFI le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme. En tant que propriétaires des parcelles litigieuses et destinataires de la décision attaquée, les recourants ont par ailleurs qualité pour recourir au sens de l'art. 37 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA; RSV 173.36).
L'art. 36 let. a LJPA prévoit que le recourant peut invoquer devant l'autorité de recours la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Il ne peut invoquer l'inopportunité que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 let. c LJPA). La LEFI ne comportant aucune disposition étendant le pouvoir de l'autorité de recours au contrôle de l'opportunité, le pourvoir d'examen de la Cour de droit administratif et public est par conséquent limité au contrôle de la légalité de la décision attaquée. Selon sa jurisprudence, le tribunal renonce à corriger l'estimation fiscale lorsque la valeur contestée et celle à laquelle il aboutit est inférieure à 5%, marge en deçà de laquelle il considère qu'il n'y a pas abus du pouvoir d'appréciation (voir Tribunal administratif, arrêts EF.1998.0006 du 17 juin 1998; EF.1996.0044 du 24 septembre 1996; EF.1993.0029 du 8 septembre 1993; EF.1992.0039 du 1er juillet 1993).
a) Conformément à l’art. 20 LEFI, la commission d’estimation du district procède périodiquement à la mise à jour des estimations. Cette opération a pour but de revoir l’estimation des immeubles lorsqu’il est constaté notamment par demande motivée des propriétaires, par mutations, réunion ou division de biens-fonds, construction ou démolition de bâtiments, constitution ou radiation de servitudes, ou par d’autres opérations que la valeur fiscale de ces immeubles a notablement augmenté ou diminué.
b) Aux termes de l'art. 2 LEFI, l'estimation fiscale est faite par biens-fonds en prenant la moyenne entre sa valeur de rendement et sa valeur vénale (al. 1). Toutefois, la valeur fiscale ne peut pas être supérieure à la valeur vénale (al. 2). La valeur de rendement d'un immeuble correspond au rendement brut ou net capitalisé à un taux tenant compte du loyer de l'argent et des charges annuelles et périodiques (al. 3). La valeur vénale d'un immeuble représente la valeur marchande de celui-ci (al. 4).
c) Selon l'art. 8 REFI, la valeur vénale d'un immeuble représente la valeur marchande de celui-ci, en tenant compte de l'offre et de la demande. Cette valeur est établie en prenant notamment pour bases la situation, la destination, l'état et le rendement de l'immeuble (al. 1). A défaut d'indications (prix d'achat, éléments de comparaison, etc.), la valeur vénale est obtenue en capitalisant le rendement brut à un taux qui varie selon le genre d'immeuble, la nécessité d'amortissement, les risques de placement sur ces immeubles (al. 2).
En l'espèce, les recourants contestent le prix de 500 fr. le m2 retenu par la commission pour la détermination de la valeur vénale des parcelles en cause. Ils estiment que ce prix est excessif compte tenu des éléments de comparaison qui existent et surtout des problèmes de pollution du sous-sol que connaissent les biens-fonds.
a) En octobre 1999, les travaux de terrassement effectués lors de la construction du centre commercial ont révélé la présence de remblais pollués par les déchets. Le SESA a aussitôt ordonné la suspension des travaux et une investigation préalable au sens de l'OSites afin de déterminer si le site nécessitait un assainissement ou une surveillance. Dans son rapport du 15 janvier 2000, le bureau Karakas & Français a conclu à la nécessité d'un assainissement partiel aux abords des zones contaminées par le benzène; il a en revanche conclu à l'absence de la nécessité d'un assainissement pour le reste du site; il a en outre préconisé une surveillance de la zone. Le 20 janvier 2000, le SESA a approuvé les conclusions de ce rapport. Il a ainsi mis en œuvre une surveillance du site, mais n'a requis ni investigation de détail, ni assainissement ou projet d'assainissement. Par ailleurs, l'extraction et l'évacuation d'un fût isolé d'hydrocarbure ont mis fin aux émanations de benzène.
Le 30 mars 2000, Y.________ a sollicité du SESA qu'il prenne une décision sur la répartition des coûts des mesures liées à la pollution du site; elle a chiffré le montant total des frais à répartir à 5'178’799 fr. 95 , soit 214'458 fr. 25 de frais d’investigation OSites, 84'871 fr. 60 de frais d’assainissement et protection de l’air, 4'850'799 fr. 75 de frais d’assainissement des terres polluées et 28'670 fr. 35 de frais de surveillance. Par décision incidente du 21 février 2005, le SESA, vu l'absence de la nécessité d'assainir le site, a limité la demande de la Y.________ aux coûts de l'investigation préalable, aux surcoûts établis résultant de l'extraction du fût d'hydrocarbure, ainsi qu'aux coûts des mesures de surveillance. Si l'on se réfère aux chiffres de la Y.________, ces coûts s'élèvent à un montant total de 328'000 fr. 20. Le SESA n'a pas encore déterminé si les recourants supporteront une partie de ces coûts et si oui, dans quelle mesure. En tout état de cause, la participation éventuelle des recourants à ces frais sera modique au regard de la valeur des parcelles en cause qui se chiffre à plusieurs millions. Elle ne saurait dès lors avoir qu'une incidence minime sur la valeur vénale des biens-fonds litigieux.
b) Dans leur pourvoi, les recourants ont mentionné des exemples de vente de parcelles similaires dans la région: l'achat dans le courant 2005-2006 d'une parcelle au prix de 330 fr. le m2; l'achat (à une date indéterminée) d'une parcelle à proximité immédiate de leurs biens-fonds au prix de 500 fr. le m2. Dans sa réponse du 5 septembre 2007, l'autorité intimée a cité pour sa part les exemples suivants: l'achat en 2002 d'une parcelle de 11'685 m2 au prix de 290 fr. le m2 (achat intervenu dans le cadre de la liquidation par une société en difficulté de son important patrimoine immobilier); l'achat en 2004 d'une parcelle de 2'273 m2 au prix de 549 fr. le m2; l'achat en 2006 d'une parcelle de 24'389 m2 au prix de 527 fr. le m2. Dans le cadre de la procédure précédente (cause EF.2005.0005), l'autorité intimée avait donné les exemples comparatifs suivants: l'estimation fiscale d'une parcelle voisine de celles des recourants à 118 fr. 40 le m2 (la commission a précisé que cette estimation datait de la révision générale de 1992 et qu'elle ne correspondait plus à la valeur réelle du terrain); l'achat en 2002 d'une parcelle au prix de 288 ou 290 fr. le m2 (achat intervenu dans le cadre de la liquidation par une société en difficulté de son important patrimoine immobilier); l'achat d'une parcelle au prix de 549 fr. le m2.
Au vu de ces exemples, la valeur de 500 fr. le m2 retenue par la commission apparaît conforme, sinon légèrement inférieure aux prix généralement pratiqués par le marché de l'immobilier pour des terrains comparables dans la région. Ainsi, dans la mesure où elle s’en tient à cette valeur, la commission a pris en compte l’éventuelle incidence d’une participation aux coûts de l’investigation préalable et des mesures de surveillance. Par ailleurs, une vente à un prix très inférieur s'expliquerait par le contexte particulier dans lequel la mutation est intervenue (vente par une société en difficultés financières).
c) Compte tenu de ces éléments, le tribunal considère que la commission n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en retenant un prix de 500 fr. le m2 pour la détermination de la valeur vénale des parcelles en cause.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de justice. Ils n'auront par ailleurs pas droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Lausanne du 3 juillet 2007 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 décembre 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.