CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 18 octobre 2006
Composition
M. Vincent Pelet, président; MM. Jean-Daniel Henchoz et Jean-Claude Favre, assesseurs. Madame Séverine Rossellat, greffière.
recourante
A.________, à 1********, représentée par l'avocat Philippe ROSSY, à Lausanne,
autorité intimée
Service des automobiles et de la navigation,
Objet
retrait de permis de conduire (admonestation)
Recours A.________ c/ décision du Service des automobiles et de la navigation du 2 novembre 2005 (retrait d'un mois)
Vu les faits suivants
A. A.________, née le 2********, est titulaire d’un permis de conduire des véhicules automobiles des catégories A1, B1, G et M depuis le 13 janvier 1984 et des catégories B, BE, D1, D1E et F depuis le 25 septembre 1985. Le fichier des mesures administratives ne contient aucune inscription à son sujet.
B. Le 2 août 2005, vers 16h15, de jour, A.________ circulait sur l’autoroute Lausanne-Sierre en direction de Villeneuve. Elle s’est ensuite déplacée sur la bande d’arrêt d’urgence et a circulé sur celle-ci, sur une distance d’environ 100 mètres, afin de remonter les files de véhicules qui circulaient à très faible allure en raison d’un ralentissement provoqué par les travaux dans le tunnel de Glion. Le rapport de gendarmerie précise que l’intéressée, interpellée au km 29.450, soit environ 800 mètres avant la jonction de Montreux, déclare avoir agi de la sorte afin de quitter l’autoroute à la jonction précitée. Au surplus, le rapport mentionne qu’aucun usager n’a été gêné par le comportement de l’intéressée.
Le 11 octobre 2005, le Service des automobiles a informé A.________ qu'il envisageait de prononcer à son encontre une mesure de retrait du permis de conduire et l'a invitée à faire valoir ses observations éventuelles.
A.________ a présenté ses observations le 15 octobre 2005. Invoquant un passé sans tache jusque-là, elle reconnaît les faits, mais estime la sanction démesurée. Prévoyant de quitter l’autoroute à Montreux, elle explique son comportement par le fait qu’elle se croyait autorisée à procéder de la sorte au vu des articles parus dans la presse à ce sujet.
Par décision du 2 novembre 2005, le Service des automobiles a prononcé à l'encontre de A.________ le retrait de son permis de conduire pour une durée d’un mois, dès le 1er mai 2006 jusqu’au (et y compris) 31 mai 2006.
C. Contre cette décision, A.________, sous la plume de son avocat, a déposé un recours le 17 novembre 2005. En substance, invoquant les communications de presse parues à ce sujet, elle expose qu’elle n'a fait qu’anticiper sa sortie à Montreux en circulant sur la bande d’arrêt d’urgence. Ne contestant ainsi pas les faits, elle soutient par ailleurs qu’ils ne devraient pas entraîner le prononcé d’une mesure administrative, le cas relevant de la procédure d’amende d’ordre. Elle conclut à l’annulation de la décision attaquée.
Le 18 novembre 2005, l'effet suspensif a été accordé au recours à titre provisoire (si bien qu'il faut admettre - comme le requiert le Service des automobiles - que la mesure n'a pas été exécutée à ce jour).
La recourante a complété son recours le 7 avril 2006. Contestant le dépassement par la droite, elle souligne le fait qu’elle ne continuait pas en direction du tunnel de Glion mais qu’elle sortait de l’autoroute à Montreux. Admettant qu’elle ait quelque peu anticipé l’autorisation donnée par les autorités à l’époque, elle estime n’avoir pas mis en danger la circulation routière au point qu’une sanction administrative soit justifiée.
Le Service des automobiles a répondu au recours en date du 25 avril 2006 et conclu au maintien de sa décision et au rejet du recours.
Aucune des parties n'ayant sollicité la tenue d'une audience, le Tribunal administratif a statué à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit
L'infraction litigieuse a eu lieu en 2005, de sorte que les nouvelles dispositions légales, en vigueur depuis le 1er janvier 2005, sont applicables en l'espèce.
Selon l'art. 35 al. 1 LCR, les croisements se font à droite, les dépassements à gauche. L'art. 43 al. 3 LCR prévoit que les véhicules automobiles ne pourront accéder aux autoroutes qu'aux endroits prévus à cet effet et devront respecter les prescriptions d'utilisation ainsi que les règles spéciales de circulation. Parmi ces règles, l'art. 8 al. 1 OCR prévoit que sur les routes marquées de plusieurs voies pour une même direction - comme les autoroutes - les conducteurs doivent suivre la voie extérieure de droite. A teneur de l'art. 36 al. 3 OCR, le conducteur n'utilisera la bande d'arrêt d'urgence et les places prévues pour les véhicules en panne et signalées comme telles qu'en cas de nécessité absolue.
En l'espèce, la recourante ne conteste pas les faits retenus à son encontre, à savoir qu‘elle a emprunté la bande d’arrêt d’urgence sur une distance d’environ 100 mètres et remonté les files de véhicules circulant à très faible allure pour sortir plus rapidement de l’autoroute à Montreux. Elle considère cependant que cette manœuvre ne justifie pas le prononcé d'une mesure administrative.
Comme le relève le conseil de la recourante, il est exact que le fait de "circuler sur la bande d’arrêt d’urgence d’une autoroute ou d’une semi-autoroute (art. 36, al. 3, OCR)" est sanctionné par une amende d'ordre de 140 francs en vertu du chiffre 328.1 de l'annexe 1 de l'ordonnance sur les amendes d’ordre (OAO) du 4 mars 1996. Or, il résulte a contrario de l'art. 16 al. 2 LCR que lorsque la procédure prévue par la loi fédérale du 24 juin 1970 sur les amendes d’ordre (LAO) est applicable, une infraction aux prescriptions sur la circulation routière n'entraîne pas le retrait du permis. Toutefois, l'art. 2 lit. a LAO prévoit que la procédure d'amende d'ordre n'est pas applicable aux infractions dont l’auteur a mis en danger ou blessé des personnes ou causé des dommages matériels. Sur le plan administratif, le prononcé d'une mesure administrative présuppose également que le conducteur ait, outre l'infraction commise, provoqué une mise en danger. Est donc finalement déterminante la question de savoir si le comportement de la recourante a provoqué une mise en danger (CR.2005.0447 du 20 juillet 2006).
Selon l'art. 16a al. 1 lit. a LCR, commet une infraction légère la personne qui, en violant les règles de la circulation, met légèrement en danger la sécurité d’autrui et à laquelle seule une faute bénigne peut être imputée. L'art. 16a al. 2 LCR prévoit qu'après une infraction légère, le permis de conduire est retiré pour un mois au moins au conducteur qui a fait l’objet d’un retrait de permis ou d’une autre mesure administrative au cours des deux années précédentes. L'art. 16a al. 3 LCR prévoit que l’auteur d’une infraction légère fait l’objet d’un avertissement si, au cours des deux années précédentes, le permis de conduire ne lui a pas été retiré et qu’aucune autre mesure administrative n’a été prononcée. Enfin, en cas d’infraction particulièrement légère, il est renoncé à toute mesure administrative (art. 16a al. 4 LCR).
Selon l'art 16b al. 1 lit. a LCR, commet une infraction moyennement grave la personne qui, en violant les règles de la circulation, crée un danger pour la sécurité d’autrui ou en prend le risque. L'art. 16b al. 2 lit. a LCR prévoit qu'après une infraction moyennement grave, le permis d’élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour un mois au minimum.
En l’espèce, la recourante, en circulant sur la bande d’arrêt d’urgence sur une distance d’environ 100 mètres, a violé les dispositions citées au considérant 2. Il faut donc retenir à sa charge la commission d'une infraction aux règles de la circulation au sens de l'art. 16 LCR. Le prononcé d'une mesure administrative présuppose toutefois que le conducteur ait en outre provoqué une mise en danger. A cet égard, le rapport de police précise que tous les véhicules circulaient à très faible allure et qu'aucun usager n'a été gêné par la recourante. Il suffit toutefois d’une mise en danger abstraite pour qu’une mesure soit prononcée. En général, on peut imputer la création d’une telle mise en danger à celui qui remonte une file de véhicules en empruntant la bande d’arrêt d’urgence en considérant que la plupart des autres conducteurs ne s’attendent pas à ce qu’un véhicule les dépasse par la droite en utilisant la bande d’arrêt d’urgence et qu’il pourrait se produire une collision dans l’hypothèse où un autre conducteur se verrait contraint de s’arrêter sur la bande d’arrêt d’urgence. On peut aussi considérer, même si cela n’est pas l’hypothèse la plus vraisemblable, que les véhicules circulant dans la colonne pourraient devoir, à cause d’une intervention de la police ou d’une ambulance, s’écarter sur la bande d’arrêt d’urgence ou être surpris par le véhicule qui les dépasse sur celle-ci et être amenés à se comporter de manière erronée (voir dans ce sens un arrêt du Tribunal fédéral 6A.22/2005 du 31 mai 2005). En s'appuyant sur cette jurisprudence fédérale, le Tribunal administratif a prononcé un retrait de permis d'un mois (CR.2005.0042 du 27 mars 2006, CR.2005.0057 du 8 juin 2006) ou un avertissement (en cas de bons antécédents, CR.2004.0342 du 4 mai 2006) pour sanctionner un usage illicite de la bande d'arrêt d'urgence (voir en outre CR.2005.0136 du 3 mars 2006: un conducteur aux bons antécédents a encouru un avertissement pour n’avoir parcouru qu’une soixantaine de mètres sur la bande d’arrêt d’urgence puis réintégré la file en constatant que la sortie était encore loin).
Au surplus, il y a lieu de préciser que l'instruction de nombreux recours identiques a progressivement amené le tribunal à relativiser la mise en danger - et par là la faute - suivant les cas. Le tribunal a constaté par exemple que, lors des travaux dans le tunnel de Glion, les conditions étaient telles que la police, son propre véhicule étant stationné sur la bande d'arrêt d'urgence, pouvait arrêter la circulation sur l'autoroute pour permettre aux véhicules interpellés de reprendre place dans la file (CR.2005.0063 du 9 juin 2006), ou que la police avait autorisé le TCS à utiliser la bande d'arrêt d'urgence pour sortir à faible allure de l'autoroute (CR.2005.0447 du 20 juillet 2006), ce qui montre assez que la présence d'un véhicule arrêté ou circulant à faible allure sur la bande d'arrêt d'urgence n'engendrait pas de mise en danger significative (CR.2005.0263 du 22 septembre 2006). Ainsi, dans des cas d'usage de la bande d'arrêt d'urgence au cours des travaux de réfection du tunnel de Glion, la jurisprudence récente a retenu que les circonstances de l'espèce ne permettaient pas de discerner une mise en danger, si ce n'est dans une mesure insignifiante, si bien qu'il se justifiait d'abandonner toute mesure administrative (CR.2005.0052 du 25 septembre 2006, CR.2005.0263 du 22 septembre 2006, CR.2005.0169 du 7 août 2006, CR.2005.0447 du 20 juillet 2006, CR.2005.0063 du 9 juin 2006; voir également la décision rendue dans la cause CR.2005.0277 le 25 avril 2006 à la suite d'une libération par le juge pénal).
En l’espèce, la recourante a remonté sur une distance de 100 mètres environ une file de véhicules qui roulaient à très faible allure. On ignore la vitesse exacte de la recourante, mais probablement était-elle limitée, compte tenu de la densité du trafic. On est donc loin de l’hypothèse du conducteur qui circulerait à vive allure sur la bande d’arrêt d’urgence pour devancer un flot de trafic dont le ralentissement ne serait qu’en cours de formation. A une vitesse aussi réduite, l’hypothèse d’un véhicule en perdition qui devrait subitement quitter la file de droite de l’autoroute est finalement assez peu vraisemblable. Reste toutefois l’hypothèse où l’intervention de la police ou des véhicules sanitaires nécessiterait que les véhicules circulant normalement s’écartent sur la bande d’arrêt d’urgence. La recourante a donc créé un risque, mais il est faible compte tenu de la vitesse limitée et de la relativement courte distance parcourue sur la bande d’arrêt d’urgence. Dans ces conditions et au vu du considérant précédent, la mise en danger paraît insignifiante, si bien que la faute - qui s'apprécie en fonction de la conscience que le conducteur pouvait avoir de créer un danger - peut également être tenue pour bénigne. La recourante pouvant se prévaloir d’une excellente réputation en tant que conductrice de véhicules automobiles, le tribunal considère que l’on se trouve encore dans un cas de si peu de gravité qu'il ne justifie pas le prononcé d’une mesure administrative.
Les considérations qui précèdent conduisent à l'admission du recours. La décision du Service des automobiles sera dès lors annulée. Vu l'issue du litige, l'arrêt sera rendu sans frais. Obtenant gain de cause avec l'assistance d'un mandataire, la recourante a droit à l'allocation d'une indemnité à titre de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service des automobiles du 2 novembre 2005 est annulée.
III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. L'Etat, par l'intermédiaire du Service des automobiles et de la navigation, versa une indemnité de 600 (six cents) francs à la recourante, à titre de dépens.
Lausanne, le 18 octobre 2006
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)