CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 12 août 2005
Composition
M. Vincent Pelet, président; M. Jean-Claude Favre et M. Panagiotis Tzieropoulos, assesseurs ; M. Nader Ghosn, greffier.
recourant
A.________, à ********, représenté par Yves HOFSTETTER, à Lausanne,
autorité intimée
Service des automobiles et de la navigation, à Lausanne
Objet
Recours A.________ contre décisions du Service des automobiles du 21 octobre 2002 et du 21 juillet 2003.
Vu les faits suivants
A. A.________, chauffeur de taxi indépendant, né le ********, est titulaire d'un permis de conduire pour les catégories A1, B, E (depuis le 27 octobre 1975), A2, D1, D2, F et G (depuis le 14 février 1980). Il a fait l'objet d'un avertissement, selon décision du 20 décembre 1994, pour excès de vitesse (73/50).
B. Il ressort d'un formulaire - rempli en deux temps - "examen des conducteurs", "conducteur handicapé" (bras gauche amputé), que le Service des automobiles, sur rapport médical du Dr B.________ à X., a admis que A. était apte à conduire; le service a par ailleurs exigé le 14 février 1980 l'adaptation des véhicules de A.________ (taxi et véhicule privé) par les modifications suivantes : transmission automatique des vitesses, poignée au volant, commande des clignotants à droite, codes et phares à pied. Un collaborateur du service a visé le 28 mars 1980 que le véhicule Peugeot 504 (VD 1********) a été modifié et le Service des automobiles a délivré le permis le 28 mars 1980.
Le 29 juin 1993, ayant constaté un changement de véhicule, le Service des automobiles est intervenu auprès de A.________ en vue du contrôle de l'adaptation de la voiture et de l'inscription des modifications sur le permis de conduire.
Le 17 juillet 1995, le Service des automobiles a confié au Dr C.________ l'examen de l'aptitude à la conduite de A.________. Une note interne du Service des automobiles du 9 novembre 1995 est ainsi libellée :
"Selon tél. de ce jour
Doit fournir certif. méd. pour refaire un permis de conduire correspondant doit tél. pour fixer r.d.v. (…)".
Le 1er décembre 1995, le Dr C.________, estimant "la situation complexe", a transmis le dossier au médecin cantonal.
Le Dr B., médecin généraliste à X., a rendu un rapport médical sur formulaire du Service des automobiles du 12 avril 1997, dans lequel il atteste que A.________ est apte à conduire les véhicules du groupe II, sans précision.
C. Le 21 août 1997, sur formulaire de rapport pour conducteur handicapé, un collaborateur du Service des automobiles a visé que le véhicule "mentionné ci-dessus" ("VD 2******** autom., 3******** Mec (Pl. dép.)") était reconnu adapté à l'état physique du conducteur, ce qui devait être inscrit dans le permis (cf. codes indiqués ci-dessous); les modifications prévues dans le formulaire sont les suivantes :
"Conditions et modifications :
Transmission automatique indispensable x oui non recommandée
*07.11.1995 Dr C.________ (ne mentionne pas le handicap)
*01.12.1995 Dr C.________ (transmet au méd. cant. Dr MEAN)
*12.04.1997 Dr B.________ (ne mentionne pas le handicap)
21.08.1997 Demande de mise à jour du permis de conduire établi le 25.02.1987
changement d'adresse et suppression du code 03
Catégories : B/D2 - D1 - E - F
Codes : 04
11 = Direction assistée avec boule sur le volant
Commutateurs de feux, de clignotants, d'avertisseur sonore,
d'essuie-glaces, lave-glaces devant être actionnés sans lâcher
le volant. Commande complémentaire du démarreur à droite
Pour la catégorie F : seulement des véhicules à 3 ou 4 roues."
Selon le document, le permis a été établi le 22 août 1997.
Agissant le 29 août 1997, A.________ a contesté cette décision dans ces termes :
"Suite à mon déménagement, j'ai conformément à la loi effectué mon changement d'adresse.
Lorsque j'ai reçu en retour mon permis de conduite, j'ai à mon grand étonnement constaté que vous m'imposiez des restrictions que je n'avais pas auparavant. Il n'y a eu aucun changement dans ma situation et je ne vois pas pourquoi vous m'imposez maintenant suite à un changement d'adresse de telles transformations coûteuses à mon véhicule.
Comme vous me l'avez demandé en novembre 1995, je vous ai fait parvenir un certificat médical attestant que je suis apte à conduire toutes les catégories de véhicules sans restrictions.
De plus, je vous fait parvenir un nouveau certificat attestant qu'il n'a eu à ce jour aucun changement.
Pour ces raisons je me permet de faire recours contre votre décision que je trouve arbitraire et injuste, car je conduis depuis 32 ans sans jamais avoir eu d'accident."
Le Dr B.________ a attesté le 29 août 1997 ce qui suit :
"CERTIFICAT MEDICAL
Le médecin soussigné certifie que M. A.________ (********) est apte à conduire une voiture sans aucunes transformations. M. A.________ conduit une voiture depuis 34 ans et n'a jamais eu de problèmes."
Dans un précédent certificat, daté du 25 novembre 1995, mais reçu par le Service des automobiles le 1er septembre 1997, le Dr B.________ atteste :
"Mr A.________ (********) est apte à conduire tout les catégorie des voiture sans restriction.
Ne doit porter des lunettes."
D. Le 27 octobre 1997, le Service de justice et législation a rendu à l'attention du Service des automobiles un avis de droit dans lequel il expose en particulier les éléments suivants :
"(…) d'après les éléments qui figurent au dossier que vous nous avez soumis, M. A.________ n'a jamais été mis au bénéfice d'une décision l'autorisant à conduire un véhicule qui ne serait pas adapté à son handicap. Certes, M. A.________ a, selon les termes de votre note du 18 septembre 1997, conduit pendant plusieurs années un véhicule ne correspondant pas aux conditions figurant dans son permis, ceci sans réaction de l'autorité. Ceci soulève la question de l'existence éventuelle d'une sorte de décision par actes concluants l'autorisant à conduire des véhicules non adaptés. Les conditions permettant de conclure à l'existence d'une telle décision ne m'apparaissent toutefois manifestement pas remplies en l'espèce. En effet, il résulte du dossier que le permis délivré à M. A.________ en 1980 indiquait clairement que ce dernier ne pouvait conduire que des véhicules adaptés à son handicap. Ceci lui a été formellement rappelé en 1993 par votre service lorsqu'il a changé de véhicule (lettre de M. D.________ du 29 juin 1993). M. A.________ ne peut dès lors pas soutenir sérieusement que le Service des automobiles lui a implicitement donné l'autorisation de conduire un véhicule ordinaire et que les conditions figurant dans le nouveau permis délivré le 21 août 1997 constituent une révocation de cette décision portant atteinte à un droit acquis. L'affirmation figurant dans son courrier du 29 août 1997 selon laquelle on lui imposerait des restrictions qui n'existaient pas auparavant apparaît ainsi erronée. On relèvera pour finir que le fait que différentes polices (police des taxis, police lausannoise, gendarmerie, etc.) aient, semble-t-il, fermé les yeux sur la situation de M. A.________ n'est pas relevant en l'espèce. En effet, l'élément déterminant est que l'autorité compétente – le Service des automobiles – est restée constante s'agissant des exigences que M. A.________ doit respecter pour être autorisé à conduire.
En résumé, M. A.________ n'apparaît pas pouvoir invoquer une atteinte à un droit acquis pour s'opposer au permis qui lui a été délivré le 21 août 1997.
II Outre la question des droits acquis, M. A.________ pourrait également essayer d'invoquer une violation du droit à la protection du principe de la bonne foi. En substance, ce droit permet à tout administré d'exiger que l'autorité respecte ses promesses et, en outre, qu'elle évite de se contredire (André Grisel, Traité de droit administratif I, p. 389).
En l'espèce, cette argumentation se heurte aux mêmes types d'objection que celles évoquées en relation avec la notion de droits acquis. Sur la base du dossier, on relève en effet que l'autorité compétente ne semble pas avoir fait la moindre promesse, même implicite, concernant une renonciation aux exigences figurant dans le permis initial. M. A.________ ne peut dès lors pas prétendre que l'administration n'a pas tenu une promesse ou qu'elle s'est contredite au cours des années.
Portée des directives de l'ASA
I Les directives de l'ASA appartiennent à ce que la doctrine du droit administratif appelle les ordonnances administratives. Théoriquement, ces ordonnances ne s'adressent qu'aux agents publics chargées d'appliquer des lois ou des règlements et n'ont pas d'effets sur les administrés. Appliquées, comme c'est le cas en l'espèce, dans un domaine où les dispositions légales et réglementaires laissent à l'autorité une certaine liberté d'appréciation, les ordonnances administratives permettent de structurer cette liberté. Elles permettent ainsi de rendre explicites une ligne de conduite, une politique qui n'existeraient sans cela qu'au travers de la succession d'une multitude de décisions individuelles, au sein de laquelle il ne serait pas toujours évident de trouver le fil conducteur; elles constituent ainsi une "aide à la décision". Non seulement l'ordonnance permet d'unifier et de rationaliser la pratique; elle assure ce faisant aussi l'égalité de traitement et, si elle est connue des administrés, la prévisibilité administrative (Moor, Droit administratif, Vol II p. 268).
Lorsqu'elle est édictée par une autorité de surveillance ou par une autorité hiérarchiquement supérieure, une ordonnance administrative lie l'autorité inférieure qui se doit de l'appliquer (ex : les directives édictées par la Confédération à l'attention des cantons dans le domaine de la police des étrangers). En revanche, une autorité n'est pas formellement tenue d'appliquer les ordonnances administratives qu'elle a elle-même édictées pour structurer sa pratique.
En l'espèce, il me semble que l'on se trouve dans cette dernière hypothèse puisque l'Association des chefs des services cantonaux des automobiles n'apparaît pas à priori devoir être considérée par votre service comme une autorité hiérarchiquement supérieure ou une autorité de surveillance. Ceci signifie que vous n'êtes pas absolument tenu d'appliquer les directives de l'ASA. Il convient toutefois d'utiliser cette faculté avec prudence. En effet, les ordonnances administratives forment une pratique dont il n'est possible de s'écarter que pour des motifs pertinents (Moor, op. cit. p. 269s). L'inapplication d'une ordonnance dans un cas particulier pourrait ainsi être constitutive d'inégalité de traitement, ce que l'administré prouvera plus facilement (ATF 199 Ib 377).
II Dans le cas d'espèce, en application des principes mentionnés ci-dessus, on pourrait concevoir de ne pas appliquer la directive ASA 14 à M. A.________ s'il est par exemple avéré que ce dernier a, au cours des années, acquis une maîtrise telle de la conduite d'un véhicule ordinaire qu'il n'y aurait manifestement aucun intérêt public à lui imposer des conditions particulières liées à son handicap. Dans une telle hypothèse, l'application "mécanique" de la directive ASA 14 serait en effet susceptible de constituer une violation du principe de la proportionnalité qui postule notamment que toute mesure étatique portant atteinte à la liberté personnelle doit être justifiée par un intérêt public prépondérant et être nécessaire pour atteindre ce but. Il convient toutefois, à mon sens, d'être extrêmement prudent dans la mesure où l'intérêt public qui est en jeu est la sécurité publique.
Dans ce cadre, il convient également d'avoir à l'esprit que la responsabilité de l'Etat pourrait être engagée en cas d'accident si vous renoncez à poser des exigences particulières et que l'accident est liée au handicap de M. A.________."
Le 30 octobre 1997, le médecin cantonal a rendu compte qu'il ne lui paraissait pas admissible du point de vue de la sécurité du trafic, même si l'intéressé a déjà conduit une voiture non adaptée, d'autoriser la conduite d'un véhicule privé ou professionnel sans les modifications figurant dans la lettre du Service des automobiles du 22 (recte : 21) août 1997, la notion de droit acquis ne serait au surplus pas pertinente s'agissant des conditions de sécurité du trafic.
E. Par décision du 6 janvier 1998, le Service des automobiles a maintenu ses exigences quant à l'équipement du véhicule (catégories B, D1, D2, E et F : direction assistée avec boule sur le volant, commutateur de freins, clignotants, avertisseur sonore, essuie-glaces, lave-glaces, actionnables sans lâcher le volant, commande complémentaire du démarreur à droite; catégorie F : conduite de véhicules à trois ou quatre roues seulement).
A.________ a recouru contre cette décision. Son recours a été déclaré irrecevable le 13 février 1998 par le juge instructeur du Tribunal administratif défaut de régularisation du recours dans le délai imparti); le Tribunal fédéral a rejeté le recours par arrêt du 7 août 1998 (2A.146/1998).
F. Infraction du 25 avril 2002 (cause CR.2002.0276)
Le 25 avril 2002, la police municipale de Pully a constaté que A.________ avait stationné sur une case réservée aux taxis pendant plus d'une heure; le disque d'enregistrement du tachygraphe n'était pas rempli correctement (il y manquait notamment le lieu de départ et la date) et le conducteur n'était pas en mesure de présenter les disques de la semaine en cours, ni son permis de conduire. Par ailleurs, contrairement aux restrictions imposées dans l'annexe au permis en 1997, le véhicule de A.________ était tout à fait conventionnel, l'intéressé déclarant en outre refuser de modifier son engin.
Le Service des automobiles a informé A.________ le 6 juin 2002 qu'il envisageait de prononcer à son encontre une mesure de retrait du permis d'une durée d'un mois.
Le Service intercommunal des taxis est intervenu le 20 juin 2002 pour demander au Service des automobiles comment il entendait agir, en particulier sous l'angle de la sécurité routière, dès lors que A.________ refusait d'adapter depuis 1997 son véhicule à son handicap physique.
Par l'entremise de son conseil, A.________ s'est déterminé le 15 juillet 2002 pour faire valoir que les infractions (stationnement et disque d'enregistrement du tachygraphe) ne permettaient pas une mesure de retrait du permis. Il a réservé ses déterminations sur les conditions mises à la délivrance du permis - selon lui toujours en mains du Service des automobiles - jusqu'à ce qu'il ait pris connaissance des directives de l'Association suisse des automobiles (ASA).
Le Service des automobiles a répondu au Service intercommunal des taxis le 31 juillet 2002 qu'il n'entendait pas, y compris dans le cas particulier, déroger aux règles d'adaptation des véhicules aux handicaps des usagers.
Toujours par l'entremise de son conseil, A.________ a complété ses déterminations le 15 août 2002, en exposant ce qui suit :
"2. Par ailleurs, ce rapport de police dénonce mon client pour ne pas respecter les conditions qui lui ont été imposées pour la conduite le 6 janvier 1998. A cet égard j'observe que selon la décision du 6 janvier 1998, le véhicule de mon client devrait être équipé d'une boule au volant, de commutateurs de freins (plutôt de feux j'imagine), clignotants, d'avertisseurs sonores, d'essuie-glace et de lave-glace pouvant être actionnés sans lâcher le volant ainsi que d'une commande complémentaire du démarreur à droite.
Les commutateurs concernés peuvent être actionnés sans lâcher le volant. Toutefois mon client n'a pas de boule. En ce qui concerne la commande complémentaire du démarreur à droite, il semble qu'il existe, pour peu que l'on comprenne bien ce que signifie cette exigence.
Je tiens à préciser que mon client est venu en Suisse pour la première fois en 1968. Il a obtenu un permis annuel en 1970. Il était déjà titulaire d'un permis yougoslave de conduire. Ce permis a été changé en permis suisse dans les années 1970. Mon client a ensuite passé un examen permis professionnel avec une voiture manuelle en 1980 et ce permis lui a été donné. Le handicap dont souffre Monsieur A.________ est le fait qu'il n'a qu'un bras. Il a perdu son bras à l'âge de 4 ans.
Il ressort dès lors de ce qui est dit ci-dessus que Monsieur A.________ conduit avec un bras depuis à peu près 35 ans. Son permis suisse lui a été délivré sans examen ni conditions complémentaires. Il en va de même de son permis professionnel. La directive no 14 de l'Association des services des automobiles précise que les personnes handicapées titulaires d'un permis étranger peuvent conduire en Suisse aux mêmes conditions que celles qui ont été fixées dans leur pays de provenance. Lorsque ces titulaires ont l'obligation d'obtenir un permis de conduire en Suisse, leur capacité à conduire et les conditions éventuelles de cette conduite doivent être examinées. L'autre hypothèse d'examens des dites conditions est la survenance d'un handicap ou l'obtention d'un premier permis de conduire. Aucun de ces évènements n'est survenu en 1998. Dès lors il est manifestement clair que la décision prise en 1998 imposant des conditions à Monsieur A.________ n'était nullement justifiée et par voie de conséquence nulle et de nul effet. En effet, aucun élément ne permettait à l'autorité de prendre une telle décision. Aucune démonstration de l'incapacité de conduire de Monsieur A.________ en raison de son handicap n'existait et n'a jamais existé.
Dans ces conditions, il apparaît que l'autorité n'était pas fondée à prendre la décision du 6 janvier 1998 et qu'elle n'avait aucune raison de statuer dans le sens dans lequel elle a statué.
Je sollicite donc qu'il vous plaise renoncer à toute mesure à l'endroit de Monsieur A.________ et réexaminer pour en constater la nullité la décision du 6 janvier 1998."
Le Service des automobiles a répondu le 30 septembre 2002 qu'il n'entendait pas déroger aux directives ASA et qu'il appliquerait la décision du 6 janvier 1998, entrée en force.
Par décision du 21 octobre 2002, le Service des automobiles a prononcé à l'encontre de A.________ une mesure de retrait du permis d'une durée d'un mois dès le 6 décembre 2002 pour avoir contrevenu aux dispositions de l'art. 26 lettre b OAC.
Agissant en temps utile le 11 novembre 2002, A.________ a recouru contre cette décision et a conclu à son annulation, ainsi qu'à la nullité des restrictions injustifiées et arbitraires imposées "en 1997-1998".
L'effet suspensif a été accordé au recours le 17 décembre 2002.
G. Infraction du 17 mars 2003 (cause CR.2003.0158)
Le 17 mars 2003, la police intercommunale de Bussigny-Crissier a constaté le non-respect par A.________ des directives imposées à la conduite.
Après préavis du 26 mai 2003, le Service des automobiles, par décision du 21 juillet 2003, a prononcé à l'encontre de A.________ une mesure de retrait du permis d'une durée d'un mois dès le 26 novembre 2003, à titre de mesure complémentaire fondée sur l'art. 10 LCR.
Agissant en temps utile le 14 août 2003, A.________ a recouru contre cette décision et a conclu à son annulation, ainsi qu'à la nullité des restrictions imposées "en 1997-1998".
H. a) Le Service des automobiles a répondu le 8 mai 2003 au recours formé contre la décision du 21 octobre 2002 ci-dessus lettre a) et a conclu à son rejet, dès lors que le recourant sait depuis 1998 qu'une adaptation de son véhicule est "absolument nécessaire" pour qu'il puisse conduire sur la voie publique, décision à laquelle l'intéressé refuse de se soumettre, exerçant même des courses professionnelles. Le Service des automobiles rend compte de l'existence d'une procédure séparée pour l'infraction du 17 mars 2003 (ci-dessus lettre b).
b) Le 5 septembre 2003, le juge instructeur a joint les deux affaires et a prononcé l'effet suspensif au recours formé contre la décision du 21 juillet 2003.
c) Le Service des automobiles s'est déterminé le 25 septembre 2003 sur diverses questions : le code "03" impliquait l'obligation de conduire uniquement le type de véhicule indiqué sur le permis de conduire, sous forme de numéro de châssis ou de numéro matricule, soit en l'espèce une Mercedes et une Peugeot, véhicules adaptés au handicap du recourant; le recourant n'a jamais réagi à la lettre du 29 juin 1993; dans le courant 1997, un changement d'adresse est intervenu, nécessitant l'établissement d'un nouveau permis de conduire, établi le 22 août 1997 sans la mention "03", supprimée dans les nouvelles directives 14 de l'ASA, les nouvelles évolutions techniques au niveau des véhicules permettant aujourd'hui aisément d'adapter les véhicules de n'importe quelle marque.
Le Dr E.________ a considéré sur le formulaire du Service des automobiles "rapport médical", le 31 octobre 2003, que le recourant était apte à conduire sans aucune restriction, avec répétition de l'examen médical tous les deux ans par le médecin de famille.
Le 8 décembre 2003, sur préavis de son médecin conseil, le Service des automobiles a demandé au praticien un "rapport médical circonstancié" sur les problèmes orthopédiques de nature invalidante au sens de la loi, avec des précisions sur les conditions requises au maintien du droit de conduire; le Service des automobiles a par ailleurs demandé au médecin d'assurer que A.________ était apte à conduire en toute sécurité et sans réserve des véhicules automobiles de 2ème et 3ème groupe.
I. Le 11 février 2004, le Service des automobiles a exposé au recourant être en possession des renseignements médicaux requis du Dr E.________, soumis au préavis du médecin conseil le 6 février 2004. Le Service des automobiles a confirmé son interdiction de conduire sans adaptation des véhicules au handicap, ce que la procédure administrative avait déjà établi en 1998, les conditions permettant de conduire figurant au demeurant sur le permis.
J. Par lettre du 18 février 2004, le Service des automobiles a rappelé au recourant qu'il n'était pas autorisé à conduire des véhicules sans adaptation, ce que mentionne son permis de conduire : l'effet suspensif accordé aux recours formés contre les décisions de retrait - note le Service - permet au recourant de conserver son permis, mais ne précise pas qu'il puisse conduire des véhicules non adaptés.
K. Dans une lettre du 7 avril 2004, le Dr E.________ a souhaité "faire quelques remarques d'ordre médical" sur le cas de A.________. Il s'est en particulier exprimé comme il suit :
"Comme chacun a pu le constater, M. A.________ est d'une corpulence hors norme, ce qui dans le cas présent constitue un obstacle au passage de la boule qu'on semble vouloir imposer sur le volant.
Les très nombreuses années de conduite sans accident attestent de son excellente adaptation à son handicap et l'accessoire mentionné risque de constituer davantage un élément de danger que de sécurité.
Je tiens également à faire remarquer que ce patient s'est considérablement battu pour maintenir une activité professionnelle. J'ai l'impression que les "chicaneries" actuelles le rapprocheront un peu plus d'une invalidité à laquelle il aurait déjà pu prétendre depuis longtemps."
L. Le Tribunal a tendu audience le 15 avril 2004. Interpellé sur la réalité des contrôles effectués avant les protocoles des 28 mars 1980 et 21 août 1997, le Service des automobiles a expliqué que les visas au pied des documents rendaient compte que les véhicules avaient été examinés à la halle technique avant la délivrance du permis, comme c'était encore la pratique générale à l'époque. Cela ne signifie toutefois pas encore que les véhicules, qui peuvent avoir été présentés par des tiers, appartenaient au recourant (ainsi, la Peugeot 504 était propriété de F.________ SA). Le Service des automobiles a fait observer pour le surplus qu'une annexe, d'un format A4, agrafé au permis de conduire, indiquait quelles modifications impliquaient les codes inscrits sur le permis; celles-ci étaient donc connues du recourant. Le recourant soutient pour sa part à ce sujet qu'il a renvoyé l'annexe au permis en 1997 avec le permis lui-même au Service des automobiles.
Le recourant a contesté de son côté avoir possédé un jour une Peugeot 504 et avoir présenté des véhicules pour contrôle des conditions spéciales, mais il admet avoir été employé de F.________ SA. Il était propriétaire d'une BMW manuelle (VD 4********) avec laquelle il s'est présenté aux examens de la catégorie professionnelle; à cette occasion, il lui aurait été expliqué qu'une voiture automatique était préférable pour les courses professionnelles, c'est pourquoi il a utilisé sa Mercedes (VD 2********) pour cet usage; il s'agit d'une voiture standard avec boîte automatique et direction assistée, mais qui n'est pas modifiée, notamment par l'adjonction d'une poignée au volant. Pour démontrer qu'il n'a jamais adapté sa voiture, contrairement à ce que les protocoles de contrôle semblent dire, le recourant s'est référé à sa lettre du 29 août 1997 - soit de quelques jours postérieures au visa du 21 août 1997 - dans laquelle il conteste la nécessité d'adaptations par ailleurs coûteuses. Le recourant, qui conduit depuis 34 ans, estime qu'une boule au volant n'est nullement nécessaire et qu'il "arrive à tout manipuler sans lâcher le volant". La seule manipulation pour laquelle le recourant lâche le volant et celle qui consiste à adapter le prix de la course lorsqu'il arrive en limite de zone tarifaire.
Pour le Service des automobiles, il ne paraît guère satisfaisant de conduire un véhicule d'une main dans un giratoire et d'enclencher dans ces conditions les clignoteurs pour sélectionner sa sortie. La boule au volant, qui s'intègre dans tout un dispositif d'aide à la conduite, et qui n'est cause d'aucune perte de place dans l'habitacle (elle est posée sur le volant), assure en toutes circonstances la force nécessaire pour manœuvrer le volant et libère les doigts pour actionner les commandes à proximité.
Considérant en droit:
La validité d'un permis de conduire peut être restreinte pour des raisons particulières ou sa délivrance subordonnée à des conditions spéciales (cf. art. 10 al. 3 LCR). Le permis d'élève conducteur et le permis de conduire ne peuvent être délivrés aux candidats qui sont atteints de maladie ou d'infirmités physiques ou mentales les empêchant de conduire avec sûreté un véhicule automobile (art. 14 al. 2 lettre b LCR; cf. également : art. 7 al. 1 OAC). Sont réputées conditions spéciales au sens de l'art. 10 al. 3 LCR, les décisions de l'autorité inscrites dans le permis de circulation ou dans l'annexe au permis de circulation, par exemple en ce qui concerne la vitesse maximale (cf. art. 80 al. 1 lettre a LCR). L'art. 26 OAC, qui précisait que la délivrance du permis de conduire ne pouvait être liée qu'à des restrictions, des conditions spéciales et des droits prévus aux alinéas 2 à 4 (art. 26 al. 1 aOAC) et que l'autorisation d'employer seulement des véhicules aménagés en fonction du handicap ou de la taille du conducteur devait être inscrite dans le permis de conduire ou en annexe à celui-ci (art. 26 al. 2 lettre b aOAC), a été abrogé par une novelle en vigueur depuis le 1er avril 2003.
L'autorité a le devoir de lier la délivrance ou la conservation du permis à une condition "spéciale", lorsqu'une circonstance objective requiert une telle mesure (Perrin, Délivrance et retrait du permis de conduire, 1982, p. 139). Le Tribunal souligne à cet égard que la boule est nécessaire en particulier lorsque le conducteur doit effectuer plus d'un demi-tour de volant en un seul mouvement. Une telle situation, même peu fréquente, peut se produire, notamment en cas d'urgence. Pour le surplus, ainsi que l'a exposé le service intimé, le respect des règles de la circulation rend nécessaire les aménagements exigés qui permettent, par exemple, que le recourant puisse enclencher son clignoteur pour indiquer sa volonté de sortir d'un giratoire. Un conducteur doit en toutes circonstances pouvoir actionner efficacement les commandes de son véhicule. Dans ces conditions, un dispositif d'aide à la conduite est justifié par la circonstance objective que constitue l'infirmité du recourant; le principe de proportionnalité ne permet pas de renoncer à ces exigences, dès lors qu'il n'existe pas d'autre moyen satisfaisant de garantir constamment l'application des règles du trafic, une conduite sûre et, partant, la sécurité routière. Les appréciations du Dr E.________ du 7 avril 2004 ne sont pas d'ordre strictement médical et ne sont, partant, pas décisives. Le rappel des normes et principes qui précède montre que l'exigence d'adaptation du véhicule se fonde sur un système légal complet - même si l'on tient compte de la récente abrogation de l'ancienne teneur de l'art. 26 OAC - système qui est précisé pour les solutions techniques admissibles par les directives ASA.
Le recourant a demandé, à l'occasion de la procédure préliminaire d'instruction de l'infraction du 25 avril 2002, le réexamen de la décision du 6 janvier 1998.
Lorsqu'une telle obligation n'est ni prévue par la législation, ni reconnue par une pratique administrative constante, comme c'est le cas en procédure administrative vaudoise (cf. ATF 116 Ia 433 consid. 5), l'autorité administrative ne doit se saisir d'une demande de réexamen que si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque et à condition que ces éléments nouveaux soient propres à influer sur la décision prise antérieurement, ou encore si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision (cf. notamment ATF 109 Ib 246 consid. 4a; ATF 113 Ia 146 consid. 3a, JT 1989 I 209; ATF 120 Ib 42 consid. 2b; ATF 124 II 1 consid. 3a et p. 6; cf. également CR 2002/0195 du 5 mars 2003 pour la distinction entre les motifs de révision au sens étroit et ceux de révision au sens large, c'est-à-dire de réexamen). Ces conditions restrictives tendent à éviter que l'institution du réexamen ne soit utilisée pour éluder les délais de recours et, partant, pour remettre indéfiniment en question les décisions administratives (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 948).
A l'appui de sa demande de réexamen et du présent recours, le recourant fait valoir la nullité de la décision du 6 janvier 1998 en soutenant que le Service des automobiles n'a pas apporté la preuve de la nécessité des conditions mises au droit de conduire, arrêtées par ailleurs illégalement (échange d'un permis étranger qui n'en prévoyait pas). Le recourant ne peut être suivi dans ses explications : on a vu ci-dessus que l'adaptation du véhicule du recourant était justifiée et le service intimé a exigé une adaptation des voitures que conduit le recourant à son handicap dès qu'il en a eu connaissance. Le recourant ne fait au demeurant valoir aucun fait ou moyen de preuve important inconnu de lui lors de la décision du 6 janvier 1998 ou dont il ne pouvait se prévaloir dans le cadre d'une procédure de recours ordinaire ou encore dont il n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque; les objections soulevées par le recourant ne constituent ainsi pas des faits nouveaux ou inconnus pertinents. Le recourant ne dit pas davantage (dès lors que la perte du bras gauche reste un fait constant) en quoi les circonstances sur lesquelles se fonde la décision qu'il conteste se seraient notablement modifiées depuis sa notification. En particulier, l'inégalité de traitement invoquée est infirmée par les pièces au dossier. Au surplus, l'argument pris de la longue pratique de la conduite sur des véhicules non adaptés, et implicitement celui d'un éventuel droit acquis à conduire de tels véhicules, a déjà été invoqué et traité dans la procédure antérieure (cf. lettre du 29 août 1997; note du service de justice). Partant, il ne s'avère ni important ni décisif que le recourant, en marge de toute autorisation valable, ait conduit pendant quelque 5 ans supplémentaires sans accident avant d'attirer l'attention des autorités.
Le service intimé a donc considéré à juste titre que les conditions de recevabilité de la demande de réexamen de la décision régulière du 6 janvier 1998 n'étaient pas remplies; il n'a ainsi ni violé le droit, ni excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'entrer en matière sur une telle demande (cf réponse du 30 septembre 2002, décisions du 21 octobre 2002 et du 21 juillet 2003, réponse du 8 mai 2003).
a) En édictant une clause accessoire, l'administration entend garantir la sécurité de la route. L'inobservation d'une restriction imposée au particulier soit lors de l'octroi du permis, soit par la suite, constitue un motif de retrait d'admonestation facultatif en application de l'art. 16 al. 1 in fine LCR aux termes duquel le permis pourra être retiré lorsque les restrictions ou les obligations imposées dans un cas particulier n'auront pas été observées (cf. Perrin, op. cit., p. 139; Bussy/Rusconi, Code suisse de la circulation routière, commentaire, n. 5.3.1 ad art. 16 LCR). Ce retrait est analogue à celui ordonné en application de l'art. 16 al. 2 LCR, puisque, dans chaque cas, il y a mise en danger de la circulation imputable à faute de son auteur; l'avertissement est possible dans les cas de peu de gravité (Perrin, op. cit., p. 139).
Le recourant, qui connaissait les conditions mises à son droit de conduire (il a en particulier admis avoir renvoyé en 1997 l'annexe au permis qui contenait un descriptif des mesures d'adaptation exigées), ne les a pas respectées, ce qui a été constaté le 25 avril 2002, puis le 17 mars 2003, après qu'un effet suspensif a été prononcé le 17 décembre 2002 dans le cadre du recours contre la décision de retrait du permis du 21 octobre 2002.
b) L'effet suspensif empêche l'exécution de la décision attaquée mais ne suspend pas les effets d'une décision antérieure déjà en force (cf. RE 2003/0035 du 9 janvier 2004). A cela s'ajoute que le Service des automobiles a refusé la demande de reconsidération de sa décision du 6 janvier 1998. Or, l'effet suspensif ne se conçoit qu'à l'égard d'une décision positive, qui confère un droit, impose une obligation ou constate l'existence de l'un ou l'autre. Il est exclu d'accorder un effet suspensif à un recours contre une décision négative, qui écarte une demande; la suspension des effets de cette décision, faute d'impliquer l'admission de la demande repoussée, n'aurait pas de sens (cf. Grisel, Traité de droit administratif, p. 923 et la jurisprudence citée; Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976 p. 217). S'il entendait être autorisé à conduire sans modifier son véhicule, le recourant devait en réalité requérir une réglementation provisoire, ce qu'il n'a pas fait. Au regard des exigences particulières aux mesures provisionnelles, il n'est au demeurant guère certain qu'il aurait obtenu un régime transitoire (cf. Moor, Droit administratif, vol. 2, Les actes administratifs et leur contrôle, n. 2.2.6.8, p. 271). Il résulte de ce qui précède que l'effet suspensif prononcé le 17 décembre 2002 (comme celui, analogue, prononcé le 5 septembre 2003) a maintenu le régime juridique antérieur à la décision contestée de retrait de permis, et sous ce régime, le recourant n'est pas autorisé à conduire des véhicules non adaptés.
c) Au regard des éléments qui précèdent, et compte tenu de l'ensemble des circonstances, le Tribunal a pu se convaincre qu'un avertissement était encore suffisant pour sanctionner le fait que le recourant n'a pas modifié son véhicule, même si ce comportement, continu, a fait l'objet de deux constats de police séparés. A suivre une déclaration qu'il a faite à l'audience, le recourant ne conduirait plus depuis le courrier du Service des automobiles du 18 février 2004 l'informant qu'il n'était pas autorisé à utiliser un véhicule non adapté, malgré les effets suspensifs. Dans ces conditions, on admettra que l'intéressé a pu être l'objet d'une erreur sur son statut provisionnel, et cet état d'incertitude doit lui profiter.
Les considérants qui précèdent conduisent à une admission partielle du recours. Cela étant, l'émolument réduit qui devrait être mis à la charge du recourant conformément à l'art. 55 LJPA peut être compensé avec les dépens, réduits également, auxquels le recourant peut prétendre de la part de l'Etat en vertu de la même disposition. Les frais seront ainsi laissés à la charge de l'Etat qui, en contrepartie, ne versera pas de dépens au recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours, en tant qu'ils portent sur les décisions du 21 octobre 2002 et du 21 juillet 2003, sont partiellement admis.
II. Les décisions du Département de la sécurité et de l'environnement, Service des automobiles et de la navigation , du 21 octobre 2002 et du 21 juillet 2003 sont réformées en ce sens qu'un unique avertissement est prononcé à l'encontre de A.________.
III. Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Toutes autres ou plus amples conclusions sont rejetées.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 août 2005
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)