CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 décembre 2004
Composition
Pierre Journot, président; M. Jean-Claude Favre et M. Jean-Daniel Henchoz
recourant
X.________, à ********, représenté par l'avocat Jérôme GUEX, à Lausanne,
autorité intimée
Service des automobiles et de la navigation,
I
Objet
reconnaissance d'un permis de conduire français
décision du Service des automobiles du 21 janvier 2002
Vu les faits suivants
A. Le recourant, citoyen français né le 18 mai 1980, est titulaire d'un permis de conduire français délivré le 19 mai 1999 à la suite d'un apprentissage commencé en 1996 sous la forme d'un apprentissage anticipé de la conduite, accessible aux personnes ayant 16 ans au moins. D'après le livret d'apprentissage "AAC" figurant au dossier, il a obtenu une attestation de fin de formation initiale le 31 août 1996 après 20 heures d'enseignement théorique et 28 heures d'enseignement pratique. La formation comprend une période de conduite accompagnée durant laquelle ont lieu deux "rendez-vous pédagogique" organisés à l'école de conduite, où l'élève conduit un véhicule de l'école pour être évalué, puis subit un entretien en salle avec l'accompagnateur et le formateur. D'après le livret précité, le premier rendez-vous pédagogique, prévu pour l'été 1997, a eu lieu le 24 juillet 1997 après que le recourant avait parcouru 2500 km en conduite accompagnée. Le second rendez-vous pédagogique, prévu pour l'été 1998, a eu lieu le 28 janvier 1999 après que le recourant avait parcouru 5000 km en conduite accompagnée. D'après l'attestation de fin de conduite accompagnée figurant dans le livret précité, le recourant a réussi l'épreuve pratique de permis de conduire à la première présentation en date du 18 mai 1999.
Le recourant a encouru une interdiction de conduire en Suisse du 2 au 30 octobre 2000 en raison d'un excès de vitesse sur l'autoroute.
B. Le 16 août 2001, le recourant a circulé à Renens à 68 km/h sur un tronçon limité à 50 km/h.
Le service intimé lui a adressé un préavis du 3 octobre 2001 annonçant qu'il envisageait une interdiction de conduire en Suisse d'une durée de deux mois avec obligation de participer à un cours d'éducation routière. Le service intimé a entendu le recourant le 31 octobre 2001 puis, ayant constaté qu'il était domicilié en Suisse depuis mars 1998, lui a adressé un second préavis annonçant une interdiction de conduire d'au moins un mois dont la révocation serait subordonnée à la réussite d'un examen théorique et pratique. Le recourant s'est alors déterminé en exposant qu'alors qu'il était déjà très avancé dans son apprentissage de la conduite, il a dû, pour des raisons de famille, venir s'installer précipitamment en Suisse, où il est établi depuis le 12 février 1998 (il s'agit de la date d'entrée en Suisse figurant sur son autorisation de séjour B).
C. Par décision du 21 janvier 2002, le service intimé a prononcé une interdiction de conduire en Suisse pour une durée indéterminée (minimum un mois) dès le 12 janvier 2002, ordonné le dépôt du permis de conduire étranger pendant la durée de l'interdiction, et subordonné la levée de la mesure à la réussite d'un examen théorique et pratique de conduite. D'après le dossier du service intimé, le permis de conduire a été déposé le 11 février 2002, après que le service intimé en avait exigé le dépôt en rappelant au recourant, par lettre du 6 février 2002, que la mesure était "de toute façon effective depuis le 21 janvier 2002".
D. Le recourant a contesté cette décision en demandant son annulation, par un recours du 12 février 2002 auquel l'effet suspensif, non accordé provisoirement lors de l'enregistrement du recours, a été accordé par décision du 4 mars 2002.
Le service intimé a conclu au rejet du recours le 21 mars 2002.
E. Le recourant, interpellé, n'ayant pas demandé à être entendu, le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
Selon l'art. 14 al. 1, 1ère phrase, LCR, le permis de conduire est délivré si l'examen officiel a démontré que le candidat connaît les règles de la circulation et qu'il est capable de conduire avec sûreté les véhicules de la catégorie correspondant au permis. L'alinéa 3 de cette disposition prévoit en outre qu'un nouvel examen sera imposé si la capacité de conduire soulève des doutes.
Selon l'art. 24 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51; voir aujourd'hui art. 28 OAC dans la teneur du 1er avril 2003), un nouvel examen de conduite sera ordonné lorsque le conducteur a commis une infraction permettant de douter qu'il connaisse les règles de la circulation, leur application ou la technique de conduite (al. 1); le nouvel examen peut porter sur la partie théorique, sur la partie pratique ou sur les deux (al. 2). Si l'intéressé échoue au nouvel examen, il est fait application par analogie de l'art. 23 OAC concernant le premier examen de conduite (al. 3, aujourd'hui art. 28 al. 4)).
En vertu de l'art. 24a OAC (aujourd'hui art. 29 OAC), si la capacité de conduire d'un conducteur soulève des doutes (même en l'absence d'infractions), une course de contrôle peut être ordonnée pour déterminer les mesures à prendre (al. 1). La course de contrôle ne peut être répétée; si l'intéressé échoue, le permis de conduire suisse lui sera retiré ou l'usage du permis étranger lui sera interdit; il peut demander un permis d'élève conducteur (al. 2).
Confrontant les règles découlant des art. 24 et 24a OAC (aujourd'hui art. 28 et 29 OAC), le Tribunal fédéral (2A.479/2001 du 2 avril 2002) a constaté que dans le cas visé par l'art. 24 OAC, le doute sur la connaissance des règles de la circulation, de leur application ou de la technique de conduire résulte déjà de manière suffisante du seul fait des infractions commises et de leur nature. II n'en va pas de même pour l'art. 24a OAC: il existe certes déjà un doute, mais à un moindre degré; il convient donc de déterminer si le doute se confirme ou non en organisant une course de contrôle. Mais il est évident que si, à la faveur de celle-ci, le doute se trouve confirmé, la seule solution est d'astreindre l'intéressé à un nouvel examen de conduite, comme dans le cas visé par l'art. 24 OAC et par identité de motifs. Il est également évident, compte tenu de la fonction que remplit ainsi la course de contrôle, que la répétition de celle-ci n'aurait aucun sens. La course de contrôle n'est pas un examen de conduite, mais un moyen permettant d'établir de prime abord si le conducteur possède les connaissances, les capacités et l'habileté nécessaires à la conduite (arrêt 2A.533/1996 du 17 avril 1997, consid. 6; 2A.479/2001 du 2 avril 2002).
Pour le Tribunal fédéral également (dernier arrêt cité), il résulte clairement du texte de l'art. 24a OAC q (aujourd'hui art. 29 OAC) que, dans ce cas, l'examen de conduite doit être repassé en entier, ce qui implique que le requérant ait suivi les cours de théorie de la circulation (art. 17a OAC) et de premiers secours aux blessés (art. 19 OAC). Il en va différemment pour l'art. 24 OAC. Certes, cette différence de traitement entre l'un et l'autre cas ne va pas de soi. En fait, il s'agit dans le cas de l'art. 24a OAC de la capacité de conduire d'un conducteur, alors qu'il s'agit dans celui de l'art. 24 OAC de la connaissance des règles de la circulation, de leur application ou la technique de la conduite.
En l'espèce, l'infraction d'excès de vitesse commise par le recourant n'est pas de celles qui permettent de douter que l'intéressé connaisse les règles de la circulation ou la technique de la conduite. Aucune autre circonstance ne permet de mettre en doute sa capacité à conduire. Il n'y a donc pas lieu d'imposer un nouvel examen ni d'ordonner une course de contrôle.
Comme l'indique la réponse de l'autorité intimée, la décision attaquée repose non pas sur des doutes relatifs à l'aptitude à conduire du recourant, mais sur des considérations relatives à la reconnaissance en Suisse du permis de conduire français de l'intéressé.
Dans sa teneur originelle du 27 octobre 1976 (ROLF 1976 II 2444), l'art. 44 OAC prévoyait l'échange sans examen, contre un permis suisse, de tous les permis de conduire étrangers valables. Seul était réservé l'examen médical et un examen de conduite pour les conducteurs ayant provoqué une mise en danger avant l'échange ou dans les deux ans qui suivent. Par la suite, les autorités se sont trouvées confrontées à des demandes d'échange concernant des permis dont l'équivalence réelle avec un permis suisse, voire l'authenticité, étaient, compte tenu des circonstances prévalant dans leur pays de délivrance, douteuses (voir à cet égard les nombreuses affaires de permis éthiopiens jugées en son temps par la Commission cantonale de recours en matière de circulation routière et de nombreuses affaires de permis yougoslaves jugées par le Tribunal administratif entré en fonction le 1er juillet 1991, p. ex. CR.1991.0244 du 6 avril 1992 concernant le cas d'un saisonner yougoslave et la date de sa domiciliation en Suisse lors de l'obtention du permis de séjour B). Dans sa nouvelle teneur du 7 mars 1994 en vigueur depuis le 1er avril 1994 (RO 1994 p. 726 ss), l'OAC prévoit à son art. 44 al. 1 que le titulaire d'un permis de conduire étranger valable recevra un permis de conduire suisse pour la même catégorie de véhicules s'il apporte la preuve, lors d'une course de contrôle, qu'il connaît les règles de la circulation et qu'il est à même de conduire d'une façon sûre.
Le Tribunal fédéral a jugé à cet égard que si l'art. 44 al. 1 OAC prévoit lui aussi une course de contrôle, il ne détermine pas quelles sont les conséquences d'un échec de celle-ci et il ne renvoie pas non plus expressément à l'art. 24a OAC (aujourd'hui art. 29 OAC). II est dès lors permis d'hésiter quant au point de savoir s'il convient néanmoins de faire application analogique de cette dernière disposition dans tous les cas d'échec de la course de contrôle ordonnée dans le cadre de l'art. 44 al. 1 OAC. Il est probable qu'une application stricte de l'art. 44 al. 1 OAC ne se justifie pas dans tous les cas. Le contexte dans lequel la course de contrôle est ordonnée en application de l'art. 44 OAC diffère en effet assez sensiblement de celui qui prévaut dans les cas visés à l'art. 24a OAC: le niveau de connaissances et d'aptitudes atteint par l'intéressé peut en effet varier du tout au tout selon le pays où il a obtenu son permis de conduire étranger. Il n'est donc pas exclu que, dans certains cas, la course de contrôle fasse apparaître, en même temps qu'un niveau de connaissances et d'aptitudes satisfaisant de manière générale, quelques lacunes ponctuelles et bien caractérisées. Et la question se pose alors de savoir si, dans des hypothèses de ce genre, l'exigence imposée au candidat de se soumettre néanmoins à la procédure complète d'obtention du permis de conduire ne serait pas excessive et si le principe de proportionnalité ne commanderait pas plutôt une application analogique de l'art. 24 al. 2 OAC, qui prévoit la possibilité d'ordonner un nouvel examen de conduite pouvant porter ou sur la partie théorique, ou sur la partie pratique ou encore sur les deux (arrêt du Tribunal fédéral 2A.479/2001 du 2 avril 2002, déjà cité).
En l'espèce, il n'est pas question d'échec à la course de contrôle ni même d'exiger une telle course. En effet, le recourant est titulaire d'un permis de conduire français et les permis de conduire français (mis à part la connaissance des règles sur les chauffeurs professionnels) ont toujours bénéficié de l'exception ménagée par l'art. 150 al. 5 lit. e OAC, qui permet de renoncer à la course de contrôle selon l’art. 44, al. 1, ainsi qu’à l’examen théorique selon l’art. 44, al. 2 OAC; cette exception vaut à l’égard des conducteurs dont le pays de provenance a des exigences équivalant à celles de la Suisse pour ce qui est de la formation et de l’examen; elle est concrétisée par une liste établie par l'Office fédéral des routes (v. en dernier lieu sa circulaire du 19 décembre 2003).
S'agissant d'un permis français, il est inutile ici de chercher à déterminer s'il faudrait faire refaire tout ou partie de l'examen, compte tenu du niveau de connaissances et d'aptitudes atteint par l'intéressé, niveau qui peut, comme l'a constaté le Tribunal fédéral, varier du tout au tout selon le pays où il a obtenu son permis de conduire étranger. En effet, il n'est pas douteux que le niveau de connaissance atteint par le recourant lors de l'obtention de son permis français, surtout compte tenu du cursus que révèle le dossier (formation poursuivie durant plusieurs années), est équivalent à celui d'un apprentissage effectué en Suisse.
Certes, l'autorité intimée s'est aperçue, en entendant le recourant lors d'un entretien le 31 octobre 2001, qu'il était au bénéfice d'une autorisation de séjour B depuis le 12 février 1998. Cette date est antérieure à l'obtention du permis de conduire français. L'autorité intimée en déduit que les règles de compétence ont été éludées et elle fonde sa décision, qui est en réalité un refus de reconnaître le permis de conduire français du recourant, sur l'art. 45 al. 2, deuxième phrase, OAC, selon lequel l’usage du permis de conduire étranger doit être interdit pour une durée indéterminée si le titulaire a obtenu son permis à l’étranger en éludant les règles suisses ou étrangères de compétence.
On relève d'emblée que le motif invoqué par l'autorité intimée existait déjà lors de l'interdiction de conduire pour un mois que l'autorité a prononcée en octobre 2000. Il est donc vraisemblable que le Service des automobiles savait déjà à l'époque que le recourant était domicilié en Suisse. On peut donc se demander si l'autorité n'est pas forclose à invoquer ce domicile car elle a remis le recourant au bénéfice du droit de conduire à l'issue de cette mesure, sans réserver d'une quelconque manière un refus de reconnaître le permis français du recourant, qui était déjà à l'époque en Suisse depuis plus de deux ans. Ce motif justifierait en soi l'admission du recours.
On observera au surplus, même si ce n'est pas déterminant selon la jurisprudence (ATF 2A.485/1999 du 8 février 2000, beaucoup plus formaliste que l'ATF 2A.479/2001 du 2 avril 2002), que les circonstances ne permettent pas de conclure que le recourant aurait eu l'intention réelle d'éluder la compétence des autorités suisses.
A ceci s'ajoute qu'on doit bien admettre qu'on se trouve en présence d'une réglementation affectée d'une contradiction interne flagrante. D'une part, l'autorité suisse reconnaît, en vertu de ses engagements internationaux, la validité des permis de conduire délivrés dans un certain nombre de pays, pour le motif qu'ils attestent d'une formation équivalente à celle que procure un apprentissage effectué en Suisse. D'autre part, l'autorité suisse, considérant apparemment que certains conducteurs pourraient néanmoins tenter de bénéficier de conditions de délivrance plus favorables dans ces mêmes pays, se réserve (l'autorité intimée invoque l'art. 41 ch. 6 lit. b de la Convention de Vienne du 8 novembre 1968) de refuser de reconnaître ces mêmes permis de conduire dans les cas où les règles de compétence auraient impliqué la délivrance du permis de conduire en Suisse. Force est en l'espèce de constater que si le recourant avait différé d'un certain nombre de mois le moment où il a sollicité une autorisation de séjour en Suisse, la reconnaissance de son permis de conduire français n'aurait pas pu être contestée. Face à cette situation ambiguë, le tribunal juge, comme l'a fait le Tribunal fédéral lorsqu'il s'agit de faire refaire une partie de l'examen, qu'il faut tenir compte du principe de la proportionnalité et ne pas imposer l'obligation de "refaire le permis" dans des conditions où la sécurité de la route n'est en réalité pas en cause. Or celle-ci n'est pas menacée en présence d'un conducteur français qui a suivi durant plusieurs années la voie de l'apprentissage anticipé de la conduite et qui achève cette formation en France alors qu'il est déjà au bénéfice d'une autorisation B de séjour en Suisse.
Pour ce motif également, le recours doit être admis.
A ceci s'ajoute qu'on ne peut pas faire abstraction non plus de l'écoulement du temps: le recourant est titulaire d'un permis de conduire obtenu régulièrement en France le 18 mai 1999. Son recours ayant obtenu l'effet suspensif, il conduit maintenant en Suisse depuis plus de cinq ans et demi sans avoir à nouveau attiré l'attention de l'autorité depuis plusieurs années. Ordonner qu'il se fasse délivrer un permis d'élève-conducteur pour repasser les examens prendrait aujourd'hui un caractère purement vexatoire. Il y a donc lieu d'échanger le permis de conduire français du recourant contre un permis suisse.
On observera pour terminer que le recourant a subi, pour l'infraction du 16 août 2001 qui mérite une mesure d'un mois selon la décision contestée, une interdiction de conduire qui a duré du 21 janvier 2002 (comme le rappelait la lettre de l'autorité intimée du 6 février 2002) au 4 mars 2002, date de l'octroi de l'effet suspensif. Il y a donc lieu de constater que cette infraction fait l'objet d'une mesure d'un mois dont l'exécution est d'ores et déjà terminée.
Le recours étant admis, l'arrêt sera rendu sans frais pour le recourant, qui a droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service des automobiles du 21 janvier 2002 est réformée en ce sens que le permis de conduire français du recourant doit être échangé sans examen contre un permis suisse, l'infraction du 16 août 2001 faisant l'objet d'une mesure d'un mois dont l'exécution est d'ores et déjà achevée.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. La somme de 1'000 francs est allouée au recourant à titre de dépens à la charge de l'Etat, Service des automobiles.
Lausanne, le 30 décembre 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)