canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 30 mars 1993
sur la demande de récusation déposée par Jean-Pierre MARTINET et consorts à l'encontre de la section du Tribunal administratif ayant rendu l'arrêt AC 91/071 du 12 mai 1992 (MM. Alain Zumsteg, juge, ainsi qu'Arnold Chauvy et Paul Blondel, assesseurs).
Délibérant à huis clos,
la Cour plénière du Tribunal administratif, composée de :
MM. Pierre Journot, président
Eric Brandt, juge
Jean-Claude de Haller, juge
Etienne Poltier, juge
Alain Zumsteg, juge
constate en fait :
A. La Commune de St-Légier - La Chiésaz a mis à l'enquête l'agrandissement du groupe scolaire du "Clos Béguin" par l'édification, sur son terrain, d'un troisième bâtiment de quatre niveaux avec terrains de jeux et préaux couverts.
Contre la décision de la municipalité levant les oppositions et délivrant le permis de construire à la commune, Jean-Pierre Martinet et divers consorts ont déposé un recours au Tribunal administratif que ce dernier a rejeté par arrêt du 12 mai 1992 rendu après audience publique et inspection locale.
En bref, le Tribunal administratif a considéré ce qui suit :
a) Les recourants demandaient préjudiciellement la suspension de la cause pour que l'autorité compétente puisse fixer le degré de sensibilité au bruit des parcelles. Constatant que les parties s'accordaient pour admettre l'application du degré de sensibilité II, le Tribunal administratif a jugé que le bâtiment projeté n'engendrerait pas de nuisances pour les villas des recourants, dont les plus proches sont à une trentaine de mètres de la construction litigieuse, ceci en raison de l'horaire d'utilisation et des emplacements prévus pour les différents aménagements (salle de gymnastique, préaux de récréation, aménagements sportifs extérieurs, arrêt de bus et places de parc).
b) Les recourants soutenaient que la zone d'utilité publique où devait s'implanter l'ouvrage n'était pas définie avec suffisamment de précision par le règlement du plan d'extension communal et qu'un plan de quartier serait nécessaire.
Après avoir rappelé la jurisprudence cantonale relative aux règles supplétives devant régir les zones d'utilité publique à défaut de dispositions communales détaillées, le Tribunal administratif a jugé suffisante la réglementation de l'art. 40 du règlement du plan d'extension communal fixant la distance aux limites et habilitant la municipalité à fixer les autres conditions de construction de cas en cas "en fonction de l'intérêt public et compte tenu des intérêts des voisins dans toute la mesure du possible". Au sujet de la prise en considération des intérêts des voisins, le Tribunal adminsitratif a considéré qu'il devait statuer exclusivement en légalité et ne pouvait en conséquence intervenir que pour sanctionner l'abus éventuel du pouvoir d'appréciation communal dans l'évaluation des besoins publics, le tribunal ne devant pas, si la construction projetée paraît répondre à un intérêt public raisonnable, se livrer à un examen approfondi visant à déterminer si le projet est, dans ses moindres détails, le mieux adapté à cet intérêt. Il a examiné si la création de nouvelles salles de classe, d'une salle de gymnastique, d'un poste sanitaire et d'un abri de protection civile était justifiée par un intérêt public suffisant. Il a admis que tel était le cas sur la base des documents fournis par le Département compétent en matière de protection civile et par le bureau de la commission scolaire et la direction des écoles pour ce qui concerne les nouvelles salles de classe.
S'agissant de la prise en compte des intérêts des voisins, le Tribunal administratif a constaté qu'une diminution de deux mètres de la hauteur du bâtiment litigieux engendrerait un coût important et qu'à part l'un des recourants qui perdrait une partie de la vue directe sur le lac dont il jouit partiellement, les autres conserveraient la plus large part de celle dont ils bénéficiaient. Le tribunal a donc considéré que tout bien pesé, le préjudice subi par les recourants restait dans des proportions admissibles au regard de l'intérêt public à la réalisation de la construction projetée.
c) Le tribunal a encore écarté le moyen tiré du respect (par les constructions souterraines) de la distance aux limites ainsi que celui déduit des régles relatives à la pente des toits, la municipalité ayant autorisé une dérogation en se fondant légitimement sur l'art. 84 RPE.
Le tribunal a en outre admis que la distance entre les bâtiments était conforme au règlement et que les recourants pourraient le cas échéant faire valoir leurs droits en cas de modification du mode de chauffage adopté.
Enfin, le tribunal a jugé l'accès suffisant et considéré que les recourants avaient pu s'exprimer devant lui sur la question de l'accès pour handicapés oublié sur les plans d'enquête.
B. Saisi d'un recours de droit public contre cet arrêt, le Tribunal fédéral en a prononcé l'annulation dans un arrêt du 15 octobre 1992. Il admis la qualité pour agir des recourants en tant qu'ils étaient des voisins juridiquement protégés par l'art. 40 RPE prévoyant que leurs intérêts devaient être pris en compte dans la mesure du possible, notamment pour ce qui concerne la vue dont ils bénéficient. Le Tribunal fédéral a précisé qu'il leur était également loisible de soutenir que la lésion de cet intérêt juridiquement protégé résultait d'une appréciation erronée de l'intérêt public lié à la réalisation de l'ouvrage contesté.
Le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir s'il était conforme au droit fédéral que l'art. 40 RPE laisse à la municipalité, s'agissant de la prise en compte de l'intérêt des voisins dans la mesure du possible, la compétence de rendre une décision équivalant matériellement à une mesure d'aménagement rendue sur la base de critères relevant de l'élaboration du plan d'affectation communal. Il a en revanche rappelé qu'en vertu de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, une instance cantonale de recours au moins doit disposer d'un libre pouvoir d'examen, y compris sur les questions d'opportunité. Citant le passage dans lequel le Tribunal administratif exposait que son pouvoir d'examen était limité au contrôle de la légalité, le Tribunal fédéral a jugé qu'en refusant d'examiner l'opportunité de la décision communale constituant une mesure d'aménagement, le Tribunal administratif avait limité indûment sa cognition et violé l'art. 4 de la Constitution fédérale. Il a donc admis le recours et annulé l'arrêt attaqué en précisant qu'il appartiendrait au Tribunal administratif de statuer à nouveau sur le projet litigieux sans limiter son examen des intérêts en présence, cette solution s'imposant d'autant plus que la municipalité est la seule autorité à avoir examiné librement les oppositions suscitées par le projet dont elle est elle-même l'initiatrice.
C. A nouveau saisi du dossier, le juge instructeur Alain Zumsteg a rouvert l'instruction en demandant au Département de l'instruction publique et des cultes et au Service de la protection civile de compléter leurs explications quant aux besoins de la commune. Il a également échangé de nombreuses correspondances avec les services concernés en vue d'obtenir que ceux-ci restituent au Tribunal les dossiers qui leur avaient été renvoyés avec l'arrêt cantonal.
Par lettre du 26 novembre 1992, l'avocat Bovay, agissant au nom des recourants, a demandé que l'affaire soit transmise à d'autres juges et que l'effet suspensif soit octroyé.
La requête d'effet suspensif a été rejetée par décision du 4 décembre 1992, confirmée sur recours incident par un arrêt du 22 janvier 1993 de la section des recours du Tribunal administratif.
Le juge instructeur a en outre écrit au conseil des recourants que le renvoi de la cause au Tribunal administratif ne constituait pas en soi un motif de récusation à l'égard des membres de la section qui avait statué et que par souci d'économie de procédure, la même section du tribunal statuerait à nouveau sur le recours, à moins d'une demande de récusation formelle.
Par lettre du 24 décembre 1992, l'avocat Bovay a confirmé sa demande de récusation pour cause de participation antérieure au litige.
D. La Cour plénière du Tribunal administratif a délibéré à huis clos lors d'une séance réunissant les cinq juges permanents. Conformément à l'art. 3 al. 1 du règlement organique du Tribunal administratif du 4 décembre 1992 (RTA), le juge Alain Zumsteg a assisté au débat sans prendre part au vote.
et considère en droit :
"Les juges et les assesseurs peuvent être récusés ou se récuser spontanément lorsqu'il existe des circonstances importantes de nature à compromettre leur impartialité, telles que participation antérieure au litige, rapport de dépendance, de parenté ou d'alliance avec une partie ou un mandataire.
S'il admet la demande de récusation, le Tribunal administratif désigne un autre juge ou un assesseur chargé de remplacer le membre ou l'assesseur récusé."
Conformément à l'art. 15 al. 2 litt. e LJPA, il incombe à la cour plénière du Tribunal administratif de statuer sur les demandes de récusation d'un juge suppléant et d'assesseurs.
La jurisprudence du Tribunal fédéral a fréquemment examiné la question de savoir si un juge peut être récusé pour cause de prévention parce qu'il s'est déjà occupé précédemment du litige concerné dans le cadre de fonctions officielles. Au sujet de cette hypothèse fréquemment désignée en allemand par le terme "Vorbefassung", le Tribunal fédéral a jugé qu'on ne peut pas déterminer de manière générale, du point de vue de la Constitution et de la convention précitée, dans quels cas le fait qu'un juge soit déjà intervenu auparavant dans une affaire justifie qu'il se récuse et dans quels cas cela ne le justifie pas (ATF 117 précité). Le Tribunal fédéral a toutefois considéré que le critère déterminant pour juger de cette question est qu'il faut veiller à ce que, par rapport à l'état de fait concret et aux questions de droit qui se posent concrètement, la procédure paraisse demeurer ouverte malgré l'intervention du juge et qu'elle n'ait pas l'apparence d'être fixée d'avance (ATF précité, p. 326). Il est déterminant sur ce point de savoir dans quelles circonstances de fait et de procédure le juge s'est déjà occupé ou s'occupera ultérieurement de l'affaire. On prendra en considération la question de savoir quelles sont les questions à débattre dans les deux procédures et dans quelle mesure elles sont semblables ou connexes. En outre, il faut tenir compte de l'étendue du pouvoir d'examen quant aux questions qui se posent dans les diverses phases procédurales, ainsi que de l'importance des décisions sur l'issue de la procédure (ATF 116 Ia 32 cons. 3a et les références citées).
La jurisprudence du Tribunal fédéral a encore précisé que le moyen tiré de la récusation d'un juge ou d'un fonctionnaire doit être soulevée aussi tôt que possible. Il est contraire à la bonne foi de n'invoquer de tels moyens que dans la procédure de recours lorsque le vice aurait pu être constaté auparavant. Le droit d'invoquer ultérieurement les règles sur la récusation se périment à l'égard de celui qui ne récuse pas immédiatement le juge ou le fonctionnaire concerné dès qu'il obtient connaissance du motif de récusation (ATF 116 art. 1a p. 485, consid. 2c).
Déposée aussitôt après que les requérants avaient contaté que l'instruction était reprise par le juge qui avait dirigé l'instruction jusqu'à l'arrêt annulé par le Tribunal fédéral, la demande de récusation est recevable.
Sur le fond, la section du Tribunal administratif qui devra statuer à nouveau en raison de l'annulation de l'arrêt du 12 mai 1992 devra procéder à la pesée des intérêts respectifs des voisins et de la collectivité publique quant à l'édification de la construction projetée. Cette question est la même que celle qu'avait tranchée l'arrêt du 12 mai 1992 mais au lieu de limiter son pouvoir d'examen au contrôle en légalité de l'éventuel abus du pouvoir d'appréciation communal, la section appelée à juger à nouveau devra étendre sa cognition à l'étude de l'opportunité du projet.
La différence de pouvoir d'examen est un des critères retenus par la jurisprudence rappelée ci-dessus pour juger de l'admissibilité d'une nouvelle intervention du même juge dans un procès donné. Lorsque la question à résoudre est la même, la jurisprudence du Tribunal fédéral a précisé qu'un juge a une apparence de prévention et peut donc être récusé sur la base de l'art. 58 Cst s'il a déjà participé à des décisions dans l'affaire qui fait l'objet du procès, pour autant qu'il ait alors pris position au sujet de certaines questions de manière telle qu'il ne semble plus exempt de préjugés. On peut craindre, en effet, que ce juge ne projette dans la procédure en cours les opinions qu'il a déjà acquises, voire déjà émises, à propos de l'affaire, qu'il ne résolve les questions à trancher selon ces opinions et, surtout, qu'il ne discerne pas des questions que se poserait un juge non prévenu. L'art. 58 Cst exige donc de vérifier que l'issue de la cause ne soit pas prédéterminée, en dépit de la participation du juge à une décision préalable, et qu'elle demeure au contraire indécise relativement à la constatation des faits et à la solution des questions juridiques à résoudre. Il faut notamment examiner les fonctions procédurales que le juge a été appelé à exercer lors de son intervention antérieure, prendre en considération les questions successives à trancher à chaque stade de la procédure et mettre en évidence leur éventuelle analogie ou leur interdépendance, ainsi que, précisément, l'étendue du pouvoir de décision du juge à leur sujet (ATF 116 I a 135, consid. 3b, p. 139 in fine et les références citées).
Si les mots ont un sens, on doit admettre qu'un même juge pourrait rendre dans une même cause deux décisions radicalement divergentes selon que son pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité ou que sa cognition s'étend au contraire aux questions d'opportunité. L'expérience montre en effet que lorsqu'il doit limiter son jugement à celui de la légalité, le juge administratif conserve en son for intérieur les objections que la décision attaquée lui paraît susciter mais qui ne heurtent pas grossièrement le sens de l'équité. Ce n'est que s'il statue en opportunité qu'il laisse libre cours à la critique de détail, ce qui suppose d'ailleurs le plus souvent qu'il ordonne des mesures d'instruction plus approfondies.
Tel est bien le cas en l'espèce. En vue d'entreprendre le contrôle approfondi auquel le droit fédéral l'astreint, le juge instructeur a entrepris de faire compléter leurs observations par les autorités concernées et les recourants ne manqueront certainement pas d'y répliquer. C'est donc sur la base d'un dossier différent que la section du Tribunal administratif devra statuer, ceci sans compter le fait que la nature ou le volume des pièces produites par l'administration pourrait finalement varier si l'on en juge par les difficultés que le juge instructeur a dû affronter pour obtenir la restitution des dossiers précédemment produits et que le Tribunal administratif avait renvoyés aux autorités concernées en vertu d'une pratique d'ailleurs abandonnée depuis lors. Finalement, la section du Tribunal administratif appelée à juger à nouveau procédera à l'examen plus approfondi d'un dossier constitué différemment, si bien que l'on ne saurait parler de prévention à son égard. En bref, la situation n'est guère différente de celle du Tribunal pénal qui achève son instruction et juge par défaut mais que le relief ultérieur amène à juger à nouveau en contradictoire, hypothèse dans laquelle la jurisprudence du Tribunal fédéral exclut le risque de prévention (ATF 116 I a 135 précité, consid. 3 b in fine et les réf. citées). La Commission européenne des droits de l'homme a d'ailleurs jugé que l'art. 6 § 1 CEDH ne garantit pas un droit absolu à ce qu'une juridiction soit nouvellement composée lorsqu'elle statue à nouveau après cassation de sa décision par une instance supérieure, à moins que des raisons précises et concrètes ne permettent de douter raisonnablement de l'impartialité des magistrats en cause (décision du 1er avirl 1992, concernant l'homologue genevois du tribunal de céans, JAAC 1992 nº 52 p. 450).
Enfin, on ne saurait perdre de vue le fait que si la cause était transmise à une autre section, un nouveau juge et de nouveaux assesseurs devraient reprendre le travail accompli en vue de se familiariser à leur tour avec les arguments des parties, ce qui aurait l'inconvénient (également souligné par la jurisprudence du Tribunal fédéral, ATF 116 I a 32 p. 40) de ralentir encore le cours d'une activité juridictionnelle dont le rythme essuie parfois déjà des critiques.
Par ces motifs,
la cour plénière du Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. La demande de récusation est rejetée.
II. Un émolument de Fr. 1'000,-- (mille francs) est mis à la charge des demandeurs Jean-Pierre Martinet et consorts.
gz/Lausanne, le 30 mars 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :
Le présent arrêt est notifié aux destinataires énumérés dans l'avis d'envoi ci-joint.