TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 25 mars 2026
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, Mme Fabienne Byrde, M. André Jomini et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.
Recourant
Yves ROSSIER, à La Tour-de-Peilz,
Autorité intimée
Municipalité de La Tour-de-Peilz, à La Tour-de-Peilz,
Tiers intéressés
Comité d'initiative Frein aux constructions, à La Tour-de-Peilz,
Jérôme BONVIN, à La Tour-de-Peilz, Mathieu RIEDER, à La Tour-de-Peilz, Fanny LIMAT, à La Tour-de-Peilz,
Michel BLOCH, à La Tour-de-Peilz, Philippe GAENG, à La Tour-de-Peilz, tous représentés par Me Feryel KILANI, avocate à Lausanne.
Objet
Initiative populaire
Recours Yves ROSSIER c/ décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 15 octobre 2025 déclarant valide l'initiative populaire communale intitulée "Un frein aux constructions pour une densification raisonnable".
Vu les faits suivants :
A. Le plan général d'affectation de la Commune de La Tour-de-Peilz (ci-après: la commune) ainsi que son règlement (ci-après respectivement: le PGA et le RPGA) ont été adoptés par le Conseil communal le 27 juin 2018 et approuvés par le département compétent le 15 mai 2019, date à laquelle il est entré en vigueur.
B. Le 12 septembre 2025, un comité d'initiative a déposé, auprès de la Municipalité de La Tour-de-Peilz (ci-après: la municipalité), une demande d'initiative populaire intitulée "Un frein aux constructions pour une densification raisonnable", formulée dans les termes suivants:
" Acceptez-vous l'initiative populaire 'Un frein aux constructions pour une densification raisonnable'?
L'initiative demande que des zones réservées soient rapidement définies sur le territoire communal afin de préserver le patrimoine bâti et arboré digne de protection, et de permettre la mise à jour du Plan général d'affectation (PGA), notamment par la création de zones de protection de la nature et du paysage, ainsi que de zones de tourisme et de loisirs."
Le texte était accompagné d'un argumentaire libellé ainsi:
"Depuis l'entrée en vigueur du nouveau Plan général d'affectation (PGA) en mai 2019, le développement urbanistique de La Tour-de-Peilz s'est accéléré de manière notable. Contrairement aux communes voisines, le PGA boéland a été validé par le Canton, favorisant ainsi la densification des constructions sur le territoire et entraînant une croissance rapide de la population résidente.
Cette dynamique démographique exerce une pression considérable sur les infrastructures communales existantes. A ce jour, les écoles, les crèches, les services d'accueil parascolaire, ainsi que les structures destinées aux aînés, sont déjà sous tension, avec des listes d'attente importantes et des locaux provisoires. Cette situation pèse également sur l'équilibre financier de la commune, les ressources disponibles ne suffisant pas à couvrir les besoins en infrastructures.
Par ailleurs, la densification accélérée des constructions menace le patrimoine immobilier et naturel de La Tour-de-Peilz. Il est essentiel de préserver ce patrimoine afin de maintenir la qualité de vie des habitants et protéger l'environnement.
Enfin, le PGA de La Tour-de-Peilz n'a pas défini la parcelle de l'Hôtel Bon Rivage comme une zone à vocation touristique ou hôtelière, mettant en péril la pérennité de ce lieu emblématique boéland.
Le Comité d'Initiative, sensible à ces enjeux, propose la création de zones réservées au sens de la Loi sur l'aménagement du territoire (LAT). Ces zones permettraient de limiter temporairement les nouvelles constructions et de préserver le caractère unique de la commune."
Lors de sa séance du 13 octobre 2025, la municipalité a rendu une décision validant le dépôt de cette initiative et autorisant la récolte de signatures pendant la période du 15 octobre 2025 au 13 janvier 2026 inclus. Cette décision a été communiquée le 15 octobre 2025.
Dans un communiqué de presse daté du 15 octobre 2025, la municipalité a indiqué, en substance, avoir choisi de laisser la population se prononcer "malgré des réserves juridiques". On extrait de ce document les éléments suivants:
"Avant de se prononcer, la Municipalité a sollicité l'avis des services cantonaux et l'avocat-conseil de la Commune pour évaluer la conformité du texte avec le droit supérieur. Ces analyses concluent que la mise en œuvre de zones réservées est très peu probable, car la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) garantit la stabilité des plans d'affectation pour environ quinze ans, sauf changement majeur des circonstances.
Malgré ces doutes juridiques, la Municipalité souhaite donner la priorité au respect des droits démocratiques et laisser la population s'exprimer, notamment compte tenu de la jurisprudence qui, sur d'autres dossiers, a jugé que les Autorités devaient privilégier l'expression des droits démocratiques plutôt que l'analyse juridique d'un projet d'initiative. Elle rappelle toutefois que, même en cas d'acceptation de l'initiative, son application serait quasiment impossible dans le cadre légal actuel.
[…]"
C. Le 4 novembre 2025, Yves Rossier (ci-après: le recourant) a recouru contre la décision du 15 octobre 2025 devant la Cour constitutionnelle, concluant à ce que soit constatée la nullité de l'initiative et "en conséquence" à ce que la décision entreprise soit annulée.
Le 13 novembre 2025, la municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a confirmé sa position exprimée dans son communiqué de presse du 15 octobre 2025 et s'en est remise à justice pour le surplus.
Le 11 décembre 2025, le comité d'initiative, ainsi que ses membres à titre individuel, Jérôme Bonvin, Mathieu Rieder, Fanny Limat, Michel Bloch et Philipe Gaeng (ci-après désignés ensemble: le comité d'initiative ou les initiants) ont déposé une réponse, concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Le 14 janvier 2026, le comité d'initiative a transmis à la Cour une lettre de la municipalité datée de la veille, les informant que 1'492 signatures avaient été attestées valables et que, dès lors, la demande d'initiative communale avait abouti.
Considérant en droit :
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
Conformément à l'art. 188 al. 1 de la loi du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01), les décisions relatives à la validité d'une initiative communale, comme en l'occurrence la décision attaquée, sont susceptibles de recours à la Cour constitutionnelle. Le recourant, domicilié à La Tour-de-Peilz, est membre du corps électoral de cette commune (cf. art. 189 al. 2 et 3 LEDP), de sorte qu'il dispose de la qualité pour recourir. Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le délai de vingt jours prévu par l'art. 190 al. 1 LEDP et respecte les exigences formelles de l'art. 191 LEDP. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
L'initiative litigieuse prévoit, en substance, l'instauration de zones réservées sur le territoire de La Tour-de-Peilz, en vue de la modification du plan d'affectation communal.
a) Avant de se pencher sur les griefs du recourant, il y a lieu tout d'abord lieu de déterminer si l'adoption d'une zone réservée peut faire l'objet d'une initiative communale.
aa) Selon l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Le droit cantonal prévoit, à l'art. 46 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum. L'art. 46 al. 2 LATC dispose par ailleurs que la procédure d'approbation est celle des plans d'affectation.
Une zone réservée est une mesure conservatoire, qui permet notamment d'interdire temporairement toute construction. Elle équivaut à un plan d'affectation et entraîne des restrictions à la propriété (ATF 113 Ia 362 consid. 2; TF 1C_530/2024 du 25 juin 2025 consid. 2.1). Elle a pour but de garantir la planification (TF 1C_530/2024 du 25 juin 2025 consid. 2.1; Alexander Ruch, in: Aemisseger/Moor/Ruch/Tschannen [édit.], Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève/Zurich/Bâle 2016, n. 26 ad art. 27 LAT). Il s'agit de garantir à l'autorité compétente la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_547/2024 du 2 juillet 2025 consid. 3.1; 1C_530/2024 du 25 juin 2025 consid. 2.1; Ruch, ibidem).
Pour être compatible avec l'art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), une zone réservée doit reposer sur une base légale (en l'occurrence les art. 27 LAT et 46 LATC), poursuivre un intérêt public et être proportionnée (art. 36 Cst.; TF 1C_530/2024 du 25 juin 2025 consid. 2.1; 1C_275/2021 du 29 mars 2022 consid. 2.3). En particulier, l'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsque l'autorité compétente entreprend de modifier un plan d'aménagement. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de l'art. 15 al. 2 LAT (réduction des zones à bâtir surdimensionnées), puis du plan directeur cantonal (PDCn; TF 1C_547/2024 du 2 juillet 2025 consid. 3.1; 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.1).
Afin de respecter le principe de la proportionnalité, une zone réservée ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire pour atteindre son objectif en termes d'espace, de contenu et de temps (TF 1C_547/2024 du 2 juillet 2025 consid. 3.1; 1C_530/2024 du 25 juin 2025 consid. 2.1; 1C_277/2024 du 20 mars 2025 consid. 3.2).
bb) L'art. 142 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) institue l'initiative populaire en matière communale. Les modalités d'exercice de ce droit ont été précisées dans la LEDP (art. 142 al. 3 1e phr. Cst-VD). L'art. 135 al. 1 LEDP énumère les objets sur lesquels peut porter une initiative populaire communale, qui comprennent notamment la réalisation d'un projet relevant de la compétence du conseil communal (let. a) ainsi que l'adoption d'un règlement relevant de la compétence du conseil communal (let. b).
Si l'art. 4 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32) soustrait du contrôle abstrait des normes les plans d'affectation cantonaux et communaux, les règlements qui les accompagnent, de même que les décisions assimilées à des plans d'affectations cantonaux et communaux en vertu de la loi qui leur est applicable, la LEDP ne dit rien des projets d'initiatives portant sur la planification territoriale. Dans plusieurs affaires récentes, la Cour constitutionnelle a cependant retenu que les initiatives populaires communales portant sur la modification d'un plan d'affectation (éléments graphiques ou clauses règlementaires) étaient autorisées par le droit cantonal et qu'elles entraient dans la catégorie des projets relevant de la compétence du conseil communal (art. 135 al. 1 let. a LEDP; CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 2d concernant la Commune du Mont-sur-Lausanne et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 2b concernant la Commune de Montreux; cf. ég. CCST.2022.0002 du 17 avril 2023 consid. 2b et CCST.2024.0008 du 9 mai 2025 consid. 2a/aa concernant la Commune d'Etagnières).
cc) Dans la cause CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014, la Cour constitutionnelle a confirmé l'invalidation d'une initiative visant à instaurer un moratoire d'une durée indéterminée sur les constructions nouvelles sur tout le territoire de la Commune de Tolochenaz. Dans cette affaire, la Cour a retenu, en substance, que le moratoire prévu dans le texte de l'initiative litigieuse avait une portée beaucoup plus étendue qu'une zone réservée au sens des art. 27 LAT et 46 LATC, imposant ainsi des restrictions disproportionnées aux propriétaires fonciers au regard de la garantie de la propriété (consid. 2e). L'initiative était dès lors contraire au droit supérieur.
dd) En ce qui concerne la forme, l'art. 138 LEDP prévoit que l'initiative qui porte sur la modification ou l'abrogation d'un règlement doit être présentée sous forme d'un projet rédigé de toutes pièces; si elle porte sur l'adoption d'un règlement, elle peut être présentée sous forme d'un règlement rédigé de toutes pièces ou conçue en termes généraux (al. 1); dans les autres cas, elle doit être conçue en termes généraux et énoncer les objectifs du projet (al. 2). Les initiatives portant sur la planification territoriale font quant à elles partie des "autres cas" visés par l'art. 138 al. 2 LEDP, de sorte qu'elles doivent être conçues en termes généraux (CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 2d et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 2b; cf. ég. CCST.2024.0008 du 9 mai 2025 consid. 2a/aa).
b) Comme déjà relevé, le projet d'initiative litigieux a pour objet la définition et l'adoption de zones réservées sur le territoire communal, dans l'optique de préserver le patrimoine bâti et arboré digne de protection et de permettre la mise à jour du plan d'affectation actuellement en vigueur. En d'autres termes, quand bien même le projet ne porte pas directement sur une modification sectorielle du plan d'affectation communal comme c'était le cas dans les affaires précitées CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 concernant la Commune du Mont-sur-Lausanne et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 concernant la Commune de Montreux, il concerne néanmoins l'adoption d'une mesure de planification territoriale – à caractère conservatoire et provisoire – équivalant à un plan d'affectation et soumise dans le Canton de Vaud à la même procédure que ce type d'acte (cf. art. 46 al. 2 LATC déjà cité). Il entre ainsi dans la catégorie des projets portant sur la planification territoriale, relevant de la compétence du conseil communal et pouvant, par conséquent, faire l'objet d'une initiative (cf. art. 135 al. 1 let. a LEDP; CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 2d concernant la Commune du Mont-sur-Lausanne; CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 2b concernant la Commune de Montreux; CCST.2024.0008 du 9 mai 2025 consid. 2a/aa concernant la Commune d'Etagnières). Conçu en termes généraux, ce que le recourant ne conteste pas, le projet litigieux respecte au demeurant la forme imposée à ce type d'objets.
Dans un premier grief, le recourant conteste la validité de l'initiative litigieuse, qu'il tient pour contraire au "principe de clarté et de l'unité de rang".
Dans ses écritures, il explique en substance que, selon lui, le texte proposé poursuit deux objectifs différents. D'une part, il prévoirait l'adoption d'une seule zone réservée communale sur tout le territoire de La Tour-de-Peilz, et viserait ainsi l'instauration d'une mesure conservatoire au sens de l'art. 46 LATC. D'autre part, il aurait pour but la révision matérielle de la planification territoriale en vigueur dans la commune et, en particulier, l'adoption de zones de protection de la nature et du paysage et de zones de tourisme et de loisirs. Or, ce double objectif créerait à ses yeux une "ambiguïté insurmontable sur la portée immédiate du vote populaire", contraire à "l'art. 137 al. 1 let. b et al. 4 LEDP". Seule une profonde modification du texte soumis permettrait de le rendre conforme aux principes invoqués, ce qui excéderait toutefois les possibilités prévues par l'art. 140 al. 2 LEDP.
a) aa) Le droit d'initiative en matière communale est limité par les règles générales du droit cantonal relatives à l'exercice des droits politiques: la proposition doit respecter le droit supérieur, ainsi que les principes de l'unité de rang, de l'unité de forme et de l'unité de matière (art. 137 al. 1 LEDP, règle qui correspond à l'art. 113 al. 1 LEDP pour l'initiative en matière cantonale; cf. aussi art. 80 al. 1 Cst-VD).
Les notions d'unité de rang, de forme et de matière sont définies, dans des termes identiques aux art. 113 et 137 LEDP. Ces exigences découlent du droit à la libre formation de l'opinion des citoyens et à l'expression fidèle et sûre de leur volonté, communément désigné liberté de vote (art. 34 al. 2 Cst.; Vincent Martenet/Théophile von Büren, in: Martenet/Dubey [édit.], Commentaire romand, Constitution fédérale [CR-Cst.], n. 74, 78 et 79 ad art. 34 Cst.).
L'unité de la matière est respectée lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties d'une initiative (art. 137 al. 2 LEDP). Selon la jurisprudence, l'exigence de l'unité de la matière interdit de mêler, dans un même objet, plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient le citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait n'être d'accord qu'avec une partie des propositions soumises (ATF 130 I 185 consid. 3; TF 1C_175/2019 du 12 février 2020 consid. 2.2; cf. ég. CCST.2024.0004 du 28 février 2025 consid. 3b). Il doit ainsi exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport intrinsèque ainsi qu'une unité de but, c'est-à-dire un rapport de connexité qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 130 I 185 consid. 3; TF 1C_175/2019 du 12 février 2020 consid. 2.2; CCST.2024.0004 du 28 février 2025 consid. 3b). L'unité de la matière est une notion relative qui doit être appréciée en fonction des circonstances concrètes (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 4). Une initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but, mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la matière (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 5). En revanche, une initiative populaire peut mettre en œuvre des moyens variés, pour autant que ceux-ci soient rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les initiants (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 125 I 227 consid. 3c). Un projet concret forme un tout et peut être soumis en bloc à la votation, pour peu que ses éléments ne soient pas trop disparates et visent un but commun (Etienne Grisel, Traité de la démocratie semi-directe en Suisse, 3e éd., Berne 2004, n. 689). L'unité de la matière fait en revanche défaut lorsque l'initiative présente en réalité un programme politique général, lorsqu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes propositions, ou encore lorsque celles-ci sont réunies de manière artificielle ou subjective (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 4d et 5). Le critère de l'unité de la matière s'applique avec davantage de souplesse lorsque l'initiative est conçue en termes généraux (ATF 130 I 185 consid. 3; 113 la 46 consid. 4; cf. ég. Yvo Hangartner/Andreas Kley/Nadja Braun Binder/Andreas Glaser, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2e éd., Zurich 2023, n. 2021 et 2022 et Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge, thèse, Genève et Zurich 2008, p. 76 à 84).
L'unité de la forme est quant à elle respectée lorsque l'initiative est déposée exclusivement sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux ou exclusivement sous celle d'un projet rédigé de toutes pièces (art. 137 al. 3 LEDP).
L'unité de rang est enfin respectée lorsque l'initiative contient des propositions relevant d'une seule catégorie d'actes pour lesquels l'initiative est autorisée (art. 137 al. 4 LEDP). Selon cette exigence, une initiative populaire ne peut tendre simultanément à l'adoption de normes qui appartiennent à des rangs différents (ATF 130 I 185 consid. 2.1). Il n'est donc pas admissible de demander simultanément la modification de la constitution cantonale et d'une loi ordinaire dans une même demande d'initiative (Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 79 ad art. 34 Cst.; Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, op. cit., n. 2016 et Tornay, op. cit., pp. 74 ss). Dès lors que l'ordre juridique implique une hiérarchie des normes et soumet chaque échelon à un contrôle démocratique distinct, il serait abusif de proposer simultanément une disposition constitutionnelle et la législation qui la met en œuvre (Grisel, op. cit., n. 674). Le citoyen doit savoir s'il se prononce sur une modification constitutionnelle ou simplement législative, et doit avoir le droit, le cas échéant, de se prononcer séparément sur les deux questions (ATF 130 I 185 consid. 2.1).
bb) A ces exigences s'ajoutent, également déduites de la liberté de vote garantie par l’art. 34 al. 2 Cst. et par les art. 32 et 75 s. Cst-VD, celles de l'exécutabilité de l'initiative et de la clarté de son texte (ATF 133 I 110 consid. 8; 1C_638/2021 du 16 novembre 2022 consid. 2, non publié in ATF 149 I 33; 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 2; CCST.2024.0004 du 28 février 2025 consid. 2a).
En matière de droits politiques, le texte de l'initiative est soumis à une exigence de clarté. En effet, selon l'art. 34 al. 2 Cst., la garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté. Les votations et élections doivent être organisées de telle manière que la volonté du corps électoral puisse s'exercer librement. Cela implique en particulier une formulation adéquate des questions soumises au vote. Celles-ci ne doivent pas être rédigées dans des termes propres à induire en erreur le citoyen (ATF 133 I 110 consid. 8.1; TF 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 2; TF 1C_59/2018 du 25 octobre 2018 consid. 3.1). Les personnes appelées à s'exprimer sur le texte de l'initiative doivent être à même d'en apprécier la portée, ce qui n'est pas possible s'il est équivoque ou imprécis (cf. ATF 139 I 292 consid. 5.8; 133 I 110 consid. 8; TF 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 3.1; CCST.2024.0004 du 28 février 2025 consid. 2a).
b) A réception de la demande d’initiative, la municipalité procède sans délai au contrôle du titre et du texte de celle-ci (art. 140 al. 1 LEDP). Si ces derniers induisent en erreur ou prêtent à confusion, ils sont corrigés par la municipalité en accord avec le comité ou le parti à l’origine de l’initiative. La municipalité est également compétente pour se prononcer sur la validité de l’initiative, et l’art. 113 LEDP (sur l’examen préliminaire de l’initiative en matière cantonale) est applicable par analogie (art. 140 al. 4 LEDP); il appartient donc à la municipalité de statuer de manière motivée sur la validité de l’initiative et de constater sa nullité si elle est contraire au droit supérieur ou si elle viole l'unité de rang, de forme ou de matière.
Pour examiner la validité matérielle d'une initiative, la première règle d'interprétation prévue par la jurisprudence du Tribunal fédéral est de prendre pour point de départ le texte de l'initiative, qu'il faut interpréter selon sa lettre. Bien que l'interprétation repose en principe sur le libellé, une référence à la motivation de l'initiative et aux prises de position de ses auteurs n'est pas exclue si elle est indispensable à sa compréhension. La volonté des auteurs doit être prise en compte, à tout le moins, dans la mesure où elle délimite le cadre de l'interprétation du texte et du sens que les signataires ont pu raisonnablement lui attribuer (ATF 149 I 291 consid. 3.3; 147 I 183 consid. 6.2; 143 I 129 consid. 2.2). Au surplus, une disposition ne doit pas être analysée séparément, mais comme la partie d'un tout; cette interprétation systématique doit examiner non seulement l'emplacement formel de la disposition, mais également la cohérence matérielle des différentes dispositions (cf. ATF 147 I 183 consid. 8.1; 111 Ia 292 consid. 3d; TF 1C_426/2023 du 19 septembre 2024 consid. 2.2; 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 2; cf. aussi Camilla Jacquemoud, Les initiants et leur volonté, thèse, Zurich 2022, n. 497 ss, p. 196 s. et Tornay, op. cit., p. 67 ss).
c) En l'occurrence, le texte de l'initiative est formulé ainsi: "L'initiative demande que des zones réservées soient rapidement définies sur le territoire communal afin de préserver le patrimoine bâti et arboré digne de protection, et de permettre la mise à jour du Plan général d'affectation (PGA), notamment par la création de zones de protection de la nature et du paysage, ainsi que de zones de tourisme et de loisirs".
A titre liminaire, il y a lieu de relever qu'à sa simple lecture, on comprend d'emblée que le projet litigieux a notamment pour objectif l'instauration de "zones réservées" – au pluriel – sur les éventuelles portions du territoire communal présentant un intérêt digne de protection en termes de patrimoine bâti et arboré, sans définir à ce stade le ou les périmètres concernés. Cela implique que l'examen de cette question soit effectué par l'autorité compétente, dans le cadre de son éventuelle mise en œuvre ultérieure. L'argumentaire du comité d'initiative, figurant au dos des listes de signatures, ne dit pas autre chose. Les initiants se contentent d'y expliciter les motifs à l'origine de leur projet, invoquant principalement que la planification territoriale actuelle favorise la densification des constructions, ce qui selon eux entraîne une croissance rapide de la population, exerce une pression sur les infrastructures communales et menace le patrimoine immobilier et naturel. En conséquence, ils proposent la création de "zones réservées" permettant de limiter temporairement les nouvelles constructions et préserver le caractère unique de la commune. Dans cet exposé, l'affectation de la parcelle de l'Hôtel Bon Rivage est évoquée, sans toutefois que cette question ne résulte du texte proposé. Quoi qu'en dise le recourant, on ne saurait partant comprendre le texte comme visant un "gel indifférencié" portant sur l'ensemble du territoire communal, soit l'adoption d'une seule grande zone réservée sur toute la commune.
Quant au respect des exigences développées ci-dessus, il sied d'emblée de relever que, le projet étant intégralement conçu en termes généraux, il respecte l'unité de la forme, ce qu'aucune des parties ne conteste. Pour le surplus, la Cour observe que, telle que formulée, l'initiative vise, dans un premier temps, l'instauration de zones réservées dans les périmètres identifiés comme présentant un intérêt eu égard à la protection du patrimoine bâti et arboré, puis, dans un deuxième temps, la révision du PGA dans ces secteurs par la création de zones de protection de la nature et du paysage, ainsi que de zones de tourisme et de loisirs. Comme exposé ci-dessus (cf. consid. 2 supra), la jurisprudence retient que, pour être admissible à l'aune du principe de la proportionnalité, l'adoption d'une zone réservée doit notamment être liée à une intention de planifier, respectivement à la nécessité d'y procéder lorsque la loi l'impose. Le Message relatif à l'art. 27 LAT dispose par ailleurs: "la délimitation de zones réservées est une mesure conservatoire prise aux fins d'établir des plans d'affectation ou de les modifier" (Message concernant la LAT du 27 février 1978, FF 1978 I 1007, p. 1033). Il est donc inhérent à l'instrument de la zone réservée que celui-ci vise également, in fine, la révision de la planification dont les effets sont provisoirement suspendus. Le projet d'initiative en cause illustre précisément ce qui précède, en retranscrivant, outre la volonté d'adopter des zones réservées, l'intention de planifier et les objectifs de protection qui la sous-tendent, qui le cas échéant sera mise en œuvre par la suite. On ne saurait ainsi voir, dans la formulation du texte litigieux, la réunion artificielle de deux propositions à la nature et aux buts différents; l'unité de la matière est donc respectée.
Le projet ne contrevient pas davantage à l'unité de rang, dans la mesure où l'instrument de la zone réservée – qui équivaut à un plan d'affectation (cf. TF 1C_530/2024 du 25 juin 2025 consid. 2.1) – et celui du plan d'affectation relèvent de la même procédure, de la compétence de la même autorité et, partant, du même rang dans la hiérarchie des normes (cf. art. 46 al. 2 LATC).
Enfin, quoi qu'en dise le recourant, on ne saurait pas non plus voir, dans le projet d'initiative tel que déposé, une "ambiguïté insurmontable sur la portée immédiate du vote populaire" contraire à l'exigence de clarté. Comme déjà exposé, on comprend à sa simple lecture qu'en cas de vote positif, les autorités compétentes en matière d'aménagement du territoire seront chargées de procéder à l'examen du territoire communal afin d'identifier les secteurs pouvant présenter un intérêt lié à leur patrimoine bâti ou arboré et nécessitant une protection provisoire par l'adoption de zones réservées. Ces mesures conservatoires permettront d'examiner l'opportunité de modifier la planification des périmètres concernés afin de mieux les protéger et, le cas échéant, de définir le contenu des modifications nécessaires, telles que l'adoption de zones de tourisme et de loisirs. Le texte déposé ne présente aucune formulation inadéquate, imprécise ou trompeuse qui serait propre à induire en erreur les citoyennes et citoyens ou à leur empêcher d'en apprécier la portée réelle. Sous cet angle également, la proposition des initiants et initiante est conforme à la liberté de vote de l'art. 34 al. 2 Cst.
d) L'unité de la forme, l'unité de la matière et l'unité de rang, de même que l'exigence de clarté, sont en l'occurrence respectées. Il n'a ainsi pas lieu d'examiner la question de savoir si et dans quelle mesure le texte peut être corrigé avant d'être soumis au vote.
Subsidiairement, le recourant invoque encore la violation de l'art. 137 al. 1 let. a LEDP, à savoir la conformité au droit supérieur. Selon lui, l'initiative litigieuse contreviendrait au principe général de stabilité des plans qui prévaut en matière d'aménagement du territoire et violerait ainsi les art. 15 al. 1 et 21 al. 2 LAT, ainsi que l'art. 5 al. 1 Cst.
a) aa) L'art. 21 al. 2 LAT, prévoit que lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. L'art. 15 al. 1 LAT prévoit quant à lui que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
L'art. 21 al. 2 LAT tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction (ATF 144 II 41 consid. 5.1; 128 I 190 consid. 4.2 et les références citées). La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit (cf. art. 5 al. 1 Cst.), qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation (TF 1C_349/2023 du 13 février 2025 consid. 2.1.1; 1C_656/2018 et 1C_27/2019 du 4 mars 2020 consid. 6.1.1).
Cette disposition prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin s'en fait alors réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (ATF 148 II 417 consid. 3.2; 144 II 41 consid. 5.1). Une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle (modifications topographiques, mouvements démographiques, changement de comportements, développement économique, évolution des besoins de transport, situation des finances publiques, menace sur un paysage ou un site, modification des conditions d'équipement), mais également d'ordre juridique, comme une modification législative, une révision du plan directeur ou une évolution de la jurisprudence (ATF 144 II 41 consid. 5.1; 127 I 103 consid. 6b; TF 1C_349/2023 du 13 février 2025 consid. 2.1.1). A chacune des deux étapes, il convient de procéder à une pesée d'intérêts tenant compte, d'une part, de la nécessité d'une certaine stabilité de la planification et, d'autre part, de l'intérêt d'une adaptation des plans aux changements intervenus. Sont en particulier à prendre en considération la durée de validité du plan, la mesure dans laquelle celui-ci a été concrétisé, l'importance des motifs de révision, l'étendue de la modification envisagée et l'intérêt public qu'elle poursuit (ATF 140 II 25 consid. 3.1; 132 II 408 consid. 4.2; 128 I 190 consid. 4.2 et les références). La jurisprudence considère ainsi que, plus un plan est récent, plus on doit pouvoir compter sur sa stabilité, ce qui implique que les motifs justifiant une révision doivent être d'autant plus importants. En revanche, plus l'ancienneté d'un plan se rapproche de l'horizon de quinze ans visé à l'art. 15 LAT, pour les zones à bâtir, plus il sera facile d'admettre des motifs de réexamen (ATF 140 II 25 consid. 5.1, 128 I 190 consid. 4.2).
A la première étape, les exigences seront toutefois moins élevées, le caractère sensible de la modification des circonstances devant déjà être admis lorsqu'une adaptation de la planification sur le territoire entre en considération et qu'elle n'est pas d'emblée exclue par les intérêts opposés liés à la sécurité du droit et à la confiance dans la stabilité des plans. Si ces conditions sont réalisées, il appartient à l'autorité communale saisie d'une demande de révision d'entrer en matière, puis de déterminer, au terme de la pesée complète des intérêts (deuxième étape), si et dans quelle mesure une adaptation du plan d'affectation est nécessaire (ATF 148 II 417 consid. 3.2; 140 II 25 consid. 3).
bb) Dans la pratique, l'établissement d'une zone réservée doit répondre à un double intérêt public. Premièrement, il doit y avoir un intérêt public à la modification du plan d'affectation en vigueur qui prévale (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, Berne 1981, n. 16 ad art. 36) sur l'intérêt privé à son maintien; la nécessité de l'adaptation du plan d'affectation est impérative (ATF 113 Ia 362 consid. 2a/cc). Celle-ci peut être admise si la réglementation existante en matière d'aménagement contredit le mandat d'aménagement. La nécessité d'aménager peut porter sur un redimensionnement de la zone à bâtir, sur la modification de l'affectation et du degré d'utilisation à l'intérieur de la zone à bâtir, sur l'adoption de mesures de protection etc. L'autorité doit pouvoir suffisamment démontrer que la planification en vigueur ne correspond pas (plus) au droit supérieur et que les zones réservées concernent des territoires qui entrent en considération pour la modification de la planification en vigueur. Si l'on n'est pas en présence de circonstances sensiblement modifiées au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, ou que les intérêts de la sécurité du droit et de la confiance dans la stabilité des plans parlent d'emblée contre une modification de la planification, une zone réservée se heurte à l'exigence de la stabilité des plans selon l'art. 21 al. 2 LAT (TF 1C_842/2013 du 25 août 2014 consid. 2.4.3). Il n'est pas nécessaire d'apporter, au stade déjà de l'adoption d'une zone réservée, une réponse à la question de savoir siune modification du plan d'affectation doit être entreprise (TF 1P.304/1994 du 2 février 1995 in ZBl 1996 232). Deuxièmement, il doit y avoir un intérêt public à recourir à l'instrument de la zone réservée qui n'a qu'un effet provisoire. Dès lors que les conditions pour une modification des plans d'affectation ne doivent être remplies que lors de l'adoption du plan d'affectation, la sécurité du droit revêt une moindre importance lors de la délimitation d'une zone réservée (Nicolas Michel, Droit public de la construction: aménagement du territoire, protection de l’environnement, police des constructions, expropriation, marchés publics: cadre législatif et jurisprudence, Fribourg 1996, n. 141).
L'établissement d'une zone réservée répond ainsi à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit (TF 1C_114/2023 du 21 mars 2024 consid. 3.1; 1C_9/2023 du 1er décembre 2023 consid. 3.2; 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.1.1; 1C_623/2021 précité consid. 4.1; Ruch, op. cit., n. 31 ad art. 27 LAT). Il suffit que l'autorité puisse prouver l'insuffisance du système actuel et, par-là, la nécessité d'une modification des plans (TF 1C_230/2022 précité consid. 4.1.2 et les références; CDAP AC.2022.0114 du 5 juin 2024 consid. ).
b) aa) Dans le système du droit cantonal vaudois, l'initiative populaire communale en matière de planification est soumise à un contrôle d'office préalable de sa validité, comportant un contrôle de la conformité au droit supérieur (art. 137 al. 1 let. a LEDP et art. 113 al. 1 let. a LEDP par renvoi de l'art. 140 al. 4 LEDP). Il s'agit d'un contrôle de nature juridique et non pas politique. Lorsque le texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, celle-ci doit être déclarée valable et le processus prévu par la loi sur l'exercice des droits politiques doit se poursuivre (cf. notamment ATF 143 I 129 consid. 2.2; CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 3e et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 3e). L'interprétation conforme doit ainsi permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité. Tel est le sens de l'adage "in dubio pro populo", selon lequel un texte n'ayant pas un sens univoque doit être interprété de manière à favoriser l'expression du vote populaire. Cela découle également du principe de la proportionnalité (cf. art. 34 et 36 al. 2 et 3 Cst.), selon lequel une intervention étatique doit porter l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyennes et citoyens. Les décisions d'invalidation doivent autant que possible être limitées, en retenant la solution la plus favorable aux initiants (ATF 147 I 183 consid. 6.2; 143 I 129 consid. 2.2). La marge d'appréciation de l'autorité est évidemment plus grande lorsqu'elle examine une initiative non formulée que lorsqu'elle se trouve en présence d'une initiative rédigée de toutes pièces, sous la forme d'un acte normatif. Cependant lorsque, par son but même ou les moyens mis en œuvre, le projet contenu dans une telle initiative ne pourrait être reconnu conforme au droit supérieur que moyennant l'adjonction de réserves ou de conditions qui en modifient profondément la nature, une telle interprétation entre en conflit avec le respect, fondamental, de la volonté des signataires de l'initiative et du peuple appelé à s'exprimer; la volonté de ce dernier ne doit pas être faussée par la présentation d'un projet qui, comme tel, ne serait pas constitutionnellement réalisable (ATF 143 I 129 consid. 2.2).bb) La Cour constitutionnelle s'est déjà prononcée sur l'étendue de l'examen préalable de la validité d'un projet d'initiative en matière d'aménagement du territoire (pour l'appréciation détaillée de cette question, cf. CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 3 concernant la Commune du Mont-sur-Lausanne et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 3 concernant la Commune de Montreux).
A cette occasion, elle a rappelé que le contrôle de la conformité d'une initiative populaire communale en matière de planification intervient, en vertu du droit cantonal, à un stade très précoce, à un moment où on ne sait pas si l'initiative aboutira, ni si le conseil communal ou le peuple accepteront la mise en œuvre de la procédure d'aménagement selon les art. 34 ss LATC (pour plus de détails sur la procédure, cf. CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 3c et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 3c). Une décision, dans le cadre de la LEDP, qui admettrait l'existence d'une modification sensible des circonstances depuis l'adoption du plan d'affectation en vigueur (première étape de l'examen prescrit par l'art. 21 al. 2 LAT), est encore hypothétique. Le cas échéant, elle entraînerait l'ouverture d'une procédure avec la participation des autorités compétentes selon la LATC et des intéressés, singulièrement des propriétaires concernés, qui permettrait une pesée complète de tous les intérêts en présence (deuxième étape, selon l'art. 21 al. 2 LAT) et donc une décision conforme aux principes de la LAT sur la nécessité, en définitive, de réviser le plan d'affectation. Ce processus garantit la conformité du résultat au droit supérieur. On ne peut donc pas d'emblée considérer qu'en autorisant la récolte des signatures pour une initiative populaire en matière de planification, la municipalité prend une décision qui amènera les citoyennes et citoyens à se prononcer sur un texte susceptible de violer l'ordre juridique, et qui contraindra les autorités, appelés à concrétiser l'initiative, à adopter des règles s'écartant du droit supérieur. Au contraire, l'application combinée des règles de la LEDP et de la LATC permet, par principe, d'éviter que le résultat de la mise en œuvre de l'initiative viole le droit de l'aménagement du territoire (CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 3f et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 3f).
Cela étant, il peut arriver qu'une initiative se révèle clairement contraire à l'art. 21 al. 2 LAT, quand par exemple elle est déposée immédiatement après l'entrée en vigueur du plan d'affectation qu'elle tend à modifier (cf. TF 1C_238/2016 du 2 décembre 2016 in ZBl 118/2017 p. 324 [initiative déposée trois semaines après l'approbation du plan]; cf. aussi Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse, Lausanne 1990, p. 121, qui mentionne des réglementations cantonales fixant un délai d'attente, depuis l'entrée d'un plan, pour le dépôt d'une initiative populaire). Dans ces circonstances, la municipalité pourrait prononcer son invalidité. En définitive, le droit cantonal permet une annulation en cas de violation évidente de l'art. 21 al. 2 LAT, mais non pas lorsqu'une révision du plan d'affectation pourrait éventuellement entrer en considération (contrôle ne sanctionnant qu'un vice grave et manifeste, ce qui est admissible au regard de la garantie constitutionnelle fédérale des droits politiques – cf. Grisel, op. cit., p. 269).
cc) Comme déjà relevé ci-dessus (consid. 2a/cc supra), la Cour constitutionnelle a eu l'occasion de se prononcer sur la conformité au droit supérieur d'un projet d'initiative visant à instaurer un moratoire d'une durée indéterminée sur les constructions nouvelles, portant sur tout le territoire de la Commune de Tolochenaz (CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014). Elle a en substance considéré que, vu sa portée spatiale, temporelle et matérielle, l'initiative allait bien au-delà de ce que permettait la réglementation de la zone réservée au sens des art. 27 LAT et 46 LATC, qu'elle avait quasiment les mêmes effets qu'un déclassement de l'ensemble des zones à bâtir de la commune, imposant des restrictions disproportionnées aux propriétaires fonciers au regard de la garantie de la propriété, et qu'elle était, partant, contraire au droit supérieur (consid. 2c et 2e).
c) aa) En l'occurrence, compte tenu de ce qui précède, seul un examen sommaire de la question de la conformé de l'initiative au principe de la stabilité des plans, et partant limité à la violation évidente de ce principe, s'impose. Or, il ressort du dossier de la cause que l'initiative litigieuse a été déposée plus de six ans après l'entrée en vigueur du plan général d'affectation et que les motifs juridiques et factuels qui ont poussé les initiants à agir (notamment protection du patrimoine bâti et arboré, pression sur les infrastructures liée à la densification) ne sont pas étrangers à l'application des principes de l'aménagement du territoire (cf. art. 3 LAT). A ce stade précoce de l'examen, l'adoption de zones réservées en vue de la modification du plan d'affectation communal n'apparaît ainsi pas en violation manifeste du principe de la stabilité des plans, qui revêt au demeurant dans ce cadre un degré d'importance moindre (cf. consid. 4a/bb supra), au point qu'il faille soustraire l'initiative au vote populaire.
bb) C'est encore le lieu de relever que l'initiative litigieuse ne prévoit pas de secteurs délimités dans lesquels les zones réservées concernées devraient être adoptées. A la simple lecture de son texte, on comprend toutefois que l'initiative prévoit qu'un examen du territoire communal sera effectué par les autorités compétentes, afin de déterminer, au sein de celui-ci, les périmètres pouvant éventuellement faire l'objet de telles zones réservées, puis d'une éventuelle modification de la planification communale. Partant, même si tout le territoire de la commune est a priori concerné par l'initiative, seules certaines portions délimitées feront in fine l'objet d'une zone réservée. Il s'ensuit que, telle que formulée, l'initiative litigieuse ne peut être assimilée à un projet visant le blocage total de toute nouvelle construction par l'instauration de zones réservées sur l'ensemble du territoire communal, comme c'était le cas dans l'affaire de Tolochenaz évoquée ci-dessus (CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; cf. ég. consid. 3c supraen lien avec la question de la clarté du projet). L'initiative n'apparaît donc pas davantage contraire aux art. 27 LAT et 46 LATC cités ci-dessus in extenso (cf. consid. 2a supra).
Il appartiendra quoi qu'il en soit aux autorités compétentes, auxquelles l'initiative réserve une marge d'appréciation, d'examiner la nécessité d'adopter des zones réservées sur certaines portions du territoire communal, en tenant compte du droit supérieur applicable et de tous les intérêts en présence.
cc) Pour les mêmes motifs et à plus forte raison, il n'y a pas lieu de retenir que l'exécution du projet d'initiative serait manifestement impossible au point qu'il faille la déclarer invalide (cf. ATF 139 I 292 consid. 7.4; TF 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 2), peu importe les doutes émis à cet égard par la municipalité dans son communiqué de presse du 15 octobre 2025.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant gratuite (cf. art. 179 al. 1 LEDP, applicable à la procédure de recours selon les art. 188 ss LEDP). Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 179 al. 4 LEDP, également applicable à la procédure recours selon les art. 188 ss LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue par la Municipalité de La Tour-de-Peilz le 15 octobre 2025 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 mars 2026
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.
Annexe: opinion dissidente commune des juges François Kart et André Jomini