TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 22 octobre 2025
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M. André Jomini et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Sylvie Giroud Walther, juge suppléante; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.
Recourants
Sandra BLASER, aux Rasses,
Alexandre GENOUD, à Bullet,
Maxime SOREL, aux Rasses, tous trois représentés par Me Guillaume LAMMERS, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Préfet du district du Jura-Nord vaudois, à Yverdon-les-Bains,
Autorités concernées
Conseil communal de Bullet, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, à Lausanne.
Objet
Droits politiques
Recours Sandra BLASER et consorts c/ décision du Préfet du district du Jura-Nord vaudois du 12 mai 2025 rejetant le recours déposé à l'encontre du résultat de la votation du 22 septembre 2024 acceptant le préavis municipal n° 13/2022 relatif à l'adoption du projet de plan d'affectation intercommunal valant permis de construire "Parc éolien de la Grandsonnaz".
Vu les faits suivants :
A. a) Le projet de Parc éolien de la Grandsonnaz prévoit la construction de quinze éoliennes réparties sur le territoire de quatre communes. Cinq éoliennes sont projetées sur le territoire de la Commune de Bullet, trois sur celui de la Commune de Fiez, six sur celui de la Commune de Fontaines-sur-Grandson et une sur celui de la Commune de Mauborget.
Ce projet a débuté en 2008 avec la signature d’un partenariat entre les quatre communes concernées, les propriétaires fonciers, ainsi que la société Ennova SA, spécialisée dans le développement de projets éoliens en Suisse et filiale des Services industriels de Genève.
b) Le plan d'affectation intercommunal valant permis de construire le parc éolien a été mis à l’enquête publique en novembre 2021.
B. a) Le 20 juin 2022, le Conseil communal de Bullet (ci-après: le Conseil communal) a adopté les conclusions du préavis no 13/2022 de la Municipalité de Bullet (ci-après: la Municipalité). Il a, en substance, validé le plan d'affectation intercommunal valant permis de construire le parc éolien et levé les oppositions formées à l'encontre du projet. Le Conseil communal a en outre décidé de soumettre spontanément sa décision au référendum.
Par courrier du 28 mai 2024, la Municipalité a invité les membres du Conseil communal ayant refusé le projet à se constituer en comité référendaire. Sandra Blaser, Maxime Sorel, Alexandre Genoud, Karen Mermod, Ivan Wieland et Pascal Jaccard se sont réunis en comité référendaire et en ont informé la Municipalité le 23 juin 2024.
b) Les autorités législatives des Communes de Fiez, de Fontaines-sur-Grandson et de Mauborget ont également adopté le plan d’affectation et levé les oppositions, sans qu’aucun référendum ne soit demandé par la population ou mis en œuvre spontanément.
C. a) La Municipalité de Bullet et le comité référendaire se sont rencontrés le 3 juillet 2024, afin de discuter de l'organisation de la votation. Le 5 juillet 2024, la Municipalité a remis au comité référendaire le calendrier de l'organisation du référendum, qui mentionnait notamment la tenue d'une séance d'information à la population le 21 août 2024, ainsi qu'un projet de brochure d'explications de vote qui devait accompagner le matériel de vote.
Le 7 août 2024, la Municipalité a remis au comité référendaire un projet de brochure d'explications de vote, comprenant notamment l'argumentaire du comité, et l'a convié à une rencontre qui se déroulerait le 12 août 2024 en vue de l'organisation de la séance d'information publique.
La Municipalité et le comité référendaire ont ensuite échangé divers courriels en lien avec le contenu de la brochure, qui a été finalisée le 12 août 2024.
b) Le 21 août 2024, la séance d'information publique au sujet du référendum à venir s'est tenue dans la grande salle de Bullet. Elle a pris la forme de plusieurs stands d'informations tenus respectivement par Ennova SA, la Municipalité et le comité référendaire. Chacun de ces stands comportait un panneau d'information. Le panneau d'information exposé par la Municipalité avait le contenu suivant:
"Municipalité de Bullet
Je vote OUI au projet de parc éolien de la Grandsonnaz!
Je soutiens le développement des énergies renouvelables tel que souhaité par le peuple Suisse et défini dans la stratégie fédérale. J'aide mon canton et ma commune à atteindre leurs objectifs en faveur du climat et à apporter leur pierre à l'édifice.
Je crois au parc éolien de la Grandsonnaz, qui a été étudié et approuvé dans le respect des processus démocratiques. Ma commune a été bien impliquée dès le début du projet, ce qui a permis de trouver des solutions terre à terre et adaptées aux spécificités locales.
J'aide ma commune à bénéficier de retombées financières grâce aux indemnités qui lui seront versées. Je profite directement de cet argent, qui sera investi pour la population, soit sous forme de subventions, soit dans les infrastructures publiques essentielles.
Je suis favorable au parc éolien de la Grandsonnaz, qui permet de trouver un juste équilibre entre la production d'énergie renouvelable et le respect de l'environnement.
J'agis aujourd'hui pour l'avenir de ma commune et de sa population!"
c) Le matériel de vote, comprenant la brochure d'explications, a été adressé à la population de Bullet entre le 26 et le 31 août 2024. Cette brochure se composait d’un rappel de la question soumise au vote (objet du scrutin), d’un résumé sur cinq pages du préavis no 13/2022 (objet du vote, projet en bref, projet en chiffres, mesures environnementales, carte de la zone concernée), des arguments de la Municipalité de Bullet "en faveur du oui" exposés sur deux pages et demie, ainsi que des arguments du comité référendaire exposés sur trois pages. Les arguments de la Municipalité comportent notamment ceci:
" Suite du projet
En cas de refus du projet de parc lors de la votation, celui-ci ne pourra pas voir le jour sous sa forme actuelle. Toutefois, il est possible pour le promoteur de présenter un autre projet ne comprenant aucune éolienne sur le territoire de Bullet dans le cadre d’une nouvelle procédure. Or, dans ce cas de figure, la commune pourrait être amenée à subir les inconvénients liés à la réalisation d'un nouveau projet de parc, notamment s'agissant des accès et du trafic, sans recevoir d'indemnisation en contrepartie."
d) A une date inconnue, un tout-ménage établi par le comité référendaire a été adressé aux habitants de la commune. Il comportait le titre suivant: "Les bullatons ont encore leur destin en mains. Réagissez!", ainsi qu'une carte représentant l'emplacement des éoliennes projetées et l'affirmation selon laquelle "les alpages de la Bullatonne Dessus et Dessous sont directement impactés!". Il encourageait à voter "non" le 22 septembre 2024, en ajoutant "Sauvons Bullet, ses alpages et sa tranquillité!".
D. a) Par courriel du 9 septembre 2024, A.________, conseillère en communication mandatée par Ennova SA, a adressé aux syndics des Communes de Fiez, de Mauborget et de Fontaines-sur-Grandson, un projet de tout-ménage qui devait selon ses dires être adressé aux habitants de Bullet le mercredi suivant, soit le 11 septembre 2024.
Après quelques modifications, un tout-ménage daté du 12 septembre 2024 a été envoyé aux habitantes et habitants de Bullet. Son contenu était le suivant:
" Soutien au projet éolien de la Grandsonnaz
Chères habitantes et chers habitants de la commune de Bullet,
Nous, syndics des trois communes de Fiez, Fontaines-sur-Grandson et Mauborget, tenons à réitérer notre soutien pour le projet éolien de la Grandsonnaz.
Nous ne pouvons qu'encourager la population de Bullet à nous rejoindre et à soutenir ce projet novateur. Avec ses 15 éoliennes, le parc éolien de la Grandsonnaz a une capacité de production de 90GWh d'électricité par année, ce qui couvrirait les besoins de 24'000 ménages et permettrait à nos quatre communes d'aborder sereinement les enjeux à venir.
Nous émettons le souhait que ce projet se réalise aussi avec les éoliennes de Bullet. Le projet est inscrit au plan directeur cantonal, il a été approuvé par les autorités cantonales et répond aux exigences strictes de la législation environnementale en vigueur. A l'issue de la votation de Bullet, les communes de Fiez, Fontaines-sur-Grandson et Mauborget poursuivront la réalisation du parc éolien, avec ou sans les 5 éoliennes prévues sur le territoire de Bullet. Nous espérons cependant que, si près du but, nous pourrons le réaliser en son entier.
Nous vous remercions vivement de l'attention portée à notre message.
Avec nos, meilleures salutations,
Pour la Municipalité de Fontaines-sur-Grandson:
Le Syndic: La secrétaire:
X. Boesiger [sceau municipal] S. Maillefer
Pour la Municipalité de Mauborget:
Le Syndic: La secrétaire:
C. Roulet [sceau municipal] A. Gander
Pour la Municipalité de Fiez:
Le Syndic: La secrétaire:
S. Dériaz [sceau municipal] S. Natali-Wimmer"
L'en-tête du document comportait en outre les armoiries des communes.
b) Par courrier du 17 septembre 2024, le comité référendaire, représenté par l'une de ses membres Sandra Blaser, a fait parvenir au Préfet du Jura-Nord vaudois (ci-après: le préfet) un exemplaire du tout-ménage précité. Le comité indiquait notamment avoir été "profondément surpris" que ces trois syndics se soient adressés à la population d'une commune dont ils n'étaient pas citoyens, qu'ils aient fait co-signer le courrier par leur secrétaire respective en apposant le sceau de leur municipalité, et que les syndics disposent d'un mandat de leur conseil communal respectif pour agir ainsi. Le comité indiquait avoir demandé un avis de droit indépendant sur la question et priait le préfet "de [leur] rendre réponse sur la légalité des agissements de ces syndics".
Par courrier 18 septembre, le préfet a notamment informé le comité que les éléments portés à sa connaissance "entrouvr[aient] la possibilité d'un recours en vertu des art. 172 et suivants de la loi sur l'exercice des droits politiques (LEDP)" et qu'il leur appartenait de "décider s'ils souhait[aient] recourir – ou non – dans les trois jours qui suivent la découverte du motif de contestation, mais au plus tard dans les trois jours qui suivent la publication des résultats du scrutin du 22 septembre prochain, et cela conformément à l'art. 174 LEDP". Il ajoutait que le recours devrait être adressé à la préfecture et qu'il était conseillé de procéder par pli recommandé.
E. Le corps électoral de la Commune de Bullet s'est rendu aux urnes le dimanche 22 septembre 2024 pour se prononcer sur la question suivante:
"Acceptez-vous la décision du Conseil communal de Bullet du 20 juin 2022 acceptant le préavis municipal no 13/2022 relatif à l'adoption du projet de plan d'affectation intercommunal valant permis de construire 'Parc éolien de la Grandsonnaz'?"
Le procès-verbal relatif au résultat du scrutin, signé par le président du Conseil communal et la secrétaire, a été publié au pilier public le jour du scrutin. Il indique que 392 suffrages ont été enregistrés, dont dix étaient nuls, pour un total de 382 suffrages valables. Parmi ceux-ci, 196 votes pour le "oui" ont été enregistrés, contre 174 votes pour le "non" et douze votes blancs. L'objet soumis au vote a donc été accepté par 51,3% des voix.
F. Par acte daté du 24 septembre 2024, déposé à la poste le 25 septembre 2024, le comité référendaire, représenté par Sandra Blaser, a recouru devant le préfet à l'encontre du résultat du scrutin du 22 septembre 2024. Le comité estimait en substance que la campagne précédant la votation avait été entachée d'irrégularités ayant influencé les citoyens bullatons de manière inadmissible, de sorte que le scrutin devait être annulé.
Le préfet a procédé à une série d'auditions. Le 22 octobre 2024, il a notamment entendu la syndique de Bullet, un membre de la Municipalité, ainsi que la secrétaire municipale. Le lendemain, il a entendu le syndic de Fiez et le syndic de Mauborget. Le 28 octobre 2024, le préfet a auditionné A., responsable de la communication d'Ennova SA, ainsi que Sandra Blaser, Maxime Sorel et Alexandre Genoud, membres du comité référendaire. Le 6 novembre 2024, le préfet a encore auditionné Xavier Boesiger, syndic de Fontaines-sur-Grandson. Le 20 novembre 2024, il a enfin entendu B., membre du comité de soutien au projet éolien, ainsi que Kelita Paillard, présidente du Conseil communal de Bullet. Les éléments pertinents de ces auditions sont directement repris dans les considérants en droit.
Par décision du 12 mai 2025, le préfet a rejeté le recours déposé par le comité référendaire. Le dispositif de sa décision a été publié dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud le 16 mai 2025.
G. Le 26 mai 2025, Sandra Blaser, Alexandre Genoud et Maxime Sorel (ci-après: les recourants) ont déféré cette décision devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal (ci-après: la Cour), concluant à sa réforme en ce sens que "la votation communale du 22 septembre 2024 de Bullet portant sur le référendum contre la décision du Conseil communal de Bullet du 20 juin 2022 acceptant le préavis municipal no 13/2022 relatif à l'adoption du projet de plan d'affectation intercommunal valant permis de construire "Parc éolien de la Grandsonnaz" est annulée et qu'il est ordonné qu'une nouvelle votation ait lieu". Subsidiairement, ils ont conclu à l'annulation de la décision entreprise et au renvoi de la cause au préfet pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le 7 juillet 2025, le Conseil communal de Bullet, interpellé en tant qu'autorité concernée et procédant sous la plume de Me Yves Nicole, a déposé sa réponse, concluant au rejet du recours. Le 9 juillet 2025, la Municipalité de Bullet – pour le compte du Conseil communal – a produit la décision entreprise, le procès-verbal du bureau de vote relatif aux résultats du scrutin litigieux, ainsi que le matériel de vote pour ce scrutin.
Le 21 juillet 2025, les recourants ont déposé de nouvelles déterminations, confirmant les conclusions de leur recours. Ils ont en outre produit un lot de huit attestations, signées par huit citoyens de la Commune de Bullet, dont la teneur est la suivante:
"Le document cité en titre a exercé une influence sur mon vote lors de la votation du 22 septembre 2024 sur le préavis municipal no 13/2022 relatif à l'adoption du projet de plan d'affectation intercommunal valant permis de construire "Parc éolien de la Grandsonnaz".
En effet, j'étais indécis sur mon intention de vote et ce document, m'informant que les Municipalités des communes de Fiez, Fontaines-sur-Grandson et Mauborget encourageaient la population de Bullet à soutenir le projet et que la réalisation du parc se poursuivrait avec ou sans les cinq éoliennes prévues sur le territoire de Bullet, m'a incité à voter pour."
Ces attestations disposent d'un contenu préimprimé identique, à l'exception du nom et de la signature de chaque citoyen, apposés manuscritement.
Le 23 juillet 2025, le préfet a informé la Cour qu'il renonçait à se déterminer.
Le Conseil communal s'est encore exprimé le 4 août 2025. Les recourants ont déposé de nouvelles déterminations le 18 août 2025.
La Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC) n'a pas procédé.
Considérant en droit :
a) Aux termes de l'art. 19 al. 1 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32), la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques.
Le contentieux en matière de droits politiques est réglé par la loi du 5 octobre 2021 sur l’exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01). Sont en particulier susceptibles d'un recours à la Cour constitutionnelle les décisions rendues sur recours par le préfet s'agissant d'un recours qui a trait à un scrutin communal ou intercommunal (art. 175 let. a LEDP et art. 182 LEDP), comme c'est le cas en l'occurrence.
b) Tout en s'en remettant à justice quant à la recevabilité du recours, le Conseil communal de Bullet relève dans ses écritures que "les recourants Alexandre Genoud et Maxime Sorel, contrairement à la recourante Sandra Blaser, n'ont pas formé recours à l'encontre du résultat du scrutin", c’est-à-dire devant le préfet. Leur qualité pour recourir serait partant douteuse, par application analogique de l'art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) qui prescrit notamment que les recourants doivent avoir pris part à la procédure devant l'autorité précédente.
Il ressort cependant expressément de l'acte recours daté du 24 septembre 2024, ainsi que de la décision entreprise, que Sandra Blaser avait contesté le résultat du scrutin en qualité de représentante du comité référendaire, duquel font partie les recourants Alexandre Genoud et Maxime Sorel. Ceux-ci ont d'ailleurs été entendus par le préfet dans le cadre de l'instruction du recours devant cette autorité. La remarque du Conseil communal est ainsi infondée, sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur l'application par analogie de l'art. 75 LPA-VD devant la Cour de céans.
c) Le recours a par ailleurs été interjeté dans le délai légal de dix jours dès la publication dans la FAO (art. 184 LEDP). Il a été formé par trois membres du corps électoral communal, qui ont partant la qualité pour recourir (art. 173 al. 2 LEDP). Il respecte au surplus les autres conditions de recevabilité (cf. art. 176 LEDP), de sorte qu’il y a lieu d'entrer en matière.
Dans leurs déterminations du 21 juillet 2025, les recourants relèvent que l'avocat qui représente le Conseil communal de Bullet dans la présente procédure aurait en réalité été mandaté par la Municipalité de Bullet et non par l'autorité législative, qui à leur connaissance n'a adopté aucune décision en ce sens, étant encore précisé qu'ils sont tous trois conseillers communaux. Ils s'en remettent à justice sur la recevabilité des écritures et pièces déposées.
Il est exact que l'avocat de l'autorité concernée n'a pas présenté de décision l'autorisant à agir au nom et pour le compte du Conseil communal de Bullet. Cela étant, les avocats inscrits à un registre cantonal sont réputés disposer des pouvoirs nécessaires et ne doivent justifier de leurs pouvoirs que s'ils en sont requis (art. 16 al. 3 LPA-VD applicable par renvoi des art. 19 al. 2 et art. 12 al. 2 LJC). La Cour estime en l'occurrence qu'il n'est pas nécessaire d'ordonner à l'avocat du Conseil communal d'attester de ses pouvoirs de représentation.
Les recourants invoquent la violation de l'art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Ils estiment en substance que l'envoi du tout-ménage du 12 septembre 2024 par les autorités communales de Fiez, Fontaines-sur-Grandson et Mauborget constitue une intervention illicite dans la campagne précédant la votation du 22 septembre 2024, dont la gravité devrait conduire à l'annulation du scrutin.
a) aa) L'art. 34 al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits politiques, que ce soit sur le plan fédéral, cantonal ou communal. L'art. 34 al. 2 Cst., communément désignée liberté de vote, protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et leur garantit qu'aucun résultat de vote ne soit reconnu s'il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l'expression de leur volonté. Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence (ATF 150 I 204 consid. 7.1; 150 I 17 consid. 4.1; 146 I 129 consid. 5.1). La liberté de vote garantit ainsi la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe (ATF 150 I 17 consid. 4.1; 145 I 1 consid. 4.1; 134 I 78 consid. 4.3 et les références citées).
On déduit notamment de l'art. 34 al. 2 Cst. le droit des citoyens de ne pas subir de pressions ou d'influences illicites, que ce soit lors de la formation ou de l'expression de leur volonté politique (ATF 143 I 78 consid. 4.3; 130 I 290 consid. 3.1).
bb) Les règles qui découlent de cette composante de la liberté de vote dépendent notamment de la personne à l'origine de l'intervention (cf. notam. Vincent Martenet/Théophile von Büren, in: Martenet/Dubey [édit.], Commentaire romand, Constitution fédérale [CR-Cst.], n. 83 ad art. 34; cf. par exemple ATF 150 I 204 consid. 7.2).
Les interventions émanant des autorités dans le cadre d'une campagne précédant une votation sont soumises au respect de certaines exigences (devoirs d'objectivité, de transparence et de proportionnalité, ATF 140 I 338 consid. 5.1; cf. ég. infra consid. 5), tandis que les interventions émanant de particuliers bénéficient en principe de la liberté d'expression et ne sont ainsi pas limitées par ces exigences (cf. ATF 140 I 338 consid. 5.3 et notam. Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 96 et 102 ad art. 34 Cst. et, des mêmes auteurs, L'information émanant des autorités et des particuliers en vue d'un scrutin, RDS 2013 I 57, p. 71 ss; étant encore précisé qu'il n'est pas exclu que des informations données par des particuliers puissent porter atteinte à la liberté de vote, cf. ATF 150 I 204 consid. 7.2).
Lorsque les membres isolés d'une autorité s'expriment au nom de l'autorité à laquelle ils appartiennent, leurs interventions revêtent un caractère officiel qui les soumet aux exigences applicables à la communication étatique en période de scrutin. En revanche, s'ils interviennent personnellement en tant que simples particuliers, ils peuvent exprimer librement leur opinion sur l'objet concerné. Dans ce cadre, il leur est permis de se prévaloir de leur nom et leur fonction officielle, par exemple dans le but de mettre en évidence leurs connaissances particulières et leur engagement politique en faveur de l'intérêt public. Ils peuvent en revanche donner à leurs interventions individuelles privées et à l'expression de leurs opinions personnelles une apparence officielle trompeuse et éveiller l'impression qu'il s'agirait d'une explication officielle. La jurisprudence se fonde sur la compréhension de l'intervention par un citoyen moyennement attentif et intéressé par la vie politique, en tenant compte du contenu et de la forme de l'expression, par exemple de l'utilisation d'un papier à en-tête ou d'insignes officiels (concernant l'intégralité de ce paragraphe, cf. ATF 130 I 290 consid. 3.3; 119 Ia 271 consid. 3d; voir également Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 103 ad art. 34 Cst.; Yvo Hangartner/Andreas Kley/Nadja Braun Binder/Andreas Glaser, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2e éd., Zurich 2023, n. 2507; Bénédicte Tornay Schaller, La démocratie directe saisie par le juge: l'empreinte de la jurisprudence sur les droits populaires en Suisse, Genève 2008, thèse, p. 276; Pierre Tschannen, in: Waldmann/Belser/Epiney [édit.], Basler Kommentar, Bundesverfassung [BSK BV], n. 36 ad art. 34 Cst.; Lorenz Langer, in: ZBl 122/2021 247, p. 252 ss).
b) En l'occurrence, la décision entreprise retient que le caractère de document officiel du tout-ménage n'est pas démontré et qu'il apparaît peu probable que la population de Bullet l'ait considéré comme tel "dans la mesure où les communes signataires ne peuvent exercer aucune autorité à l'extérieur de leur territoire communal". Or, le caractère officiel d'un document ne dépend pas de la question de savoir si ses signataires pouvaient effectivement exercer une certaine autorité sur le territoire de la commune concernée par le scrutin. Cela concerne bien plutôt, comme on l'a vu ci-dessus, le titre auquel ses signataires interviennent ou apparaissent intervenir, en particulier s'ils se prononcent au nom de l'autorité à laquelle ils appartiennent ou s'ils s'expriment à titre privé.
Le tout-ménage litigieux en l'espèce comporte les armoiries des Communes de Fiez, de Fontaines-sur-Grandson et de Mauborget, les signatures de leurs syndics et celles de leurs secrétaires municipales, ainsi que les sceaux municipaux. Les signatures et sceaux sont en outre apposés à la suite des mentions "pour la Municipalité de [chaque commune]". Quant à son contenu, il exprime en particulier l'intention des municipalités de ces communes de poursuivre la mise en œuvre d'un projet éolien, même en cas de refus par la population bullatone (cf. ég. procès-verbal d'audition du syndic de Fiez du 23 octobre 2024). Il est ainsi manifeste qu'en signant ce document, les syndics ont agi au nom des municipalités expressément désignées (et dans les formes prescrites dans ce contexte, cf. art. 67 al. 1 de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]), et non à titre privé.
c) L'admissibilité de l'envoi du document litigieux avant le scrutin du 22 septembre 2024 doit ainsi être examinée à l'aune des exigences s'appliquant aux interventions officielles dans une campagne précédant une votation.
Le tout-ménage du 12 septembre 2023 a été élaboré par les municipalités de trois communes, puis diffusé auprès du corps électoral d'une commune voisine. Rien au dossier de la cause ne permet en revanche d'attribuer à la Municipalité de Bullet de rôle dans l'établissement de ce document; il ressort au contraire des déclarations concordantes des personnes auditionnées par le préfet (cf. procès-verbaux d'audition de la syndique de Bullet du 22 octobre 2024, des syndics de Fiez et de Mauborget du 23 octobre 2024, de A.________ du 28 octobre 2024, du syndic de Fontaines-sur-Grandson du 6 novembre 2024 et de B.________ du 20 novembre 2024) que cette autorité n'a pas participé à son élaboration, ce que les recourants ne contestent pas.
On se trouve ainsi en présence d'une intervention officielle dans la campagne précédant une votation se déroulant dans une autre collectivité de rang égal.
a) aa) L'art. 34 al. 2 Cst. impose notamment aux autorités le devoir de donner une information correcte et retenue dans le contexte de votations (ATF 146 I 129 consid. 5.1; 145 I 282 consid. 4.1). Une distinction doit cependant être opérée entre les interventions des autorités lors de scrutins de leur propre collectivité (commune, canton, Confédération), d'une part, et celles lors de scrutins d'une autre collectivité (subordonnée, de même niveau ou de niveau supérieur), d'autre part (ATF 146 I 129 consid. 5.1; 145 I 1 consid. 4.1).
Lors de scrutins de leur propre collectivité, un rôle de conseil incombe aux autorités. Elles assument ce rôle principalement par la rédaction d'un message explicatif préalable au vote. Elles ne sont pas astreintes à un devoir de neutralité et peuvent diffuser une recommandation; elles sont en revanche tenues à un devoir d'objectivité. Dans des cas particuliers, l'art. 34 al. 2 Cst. impose même un devoir d'informer (ATF 146 I 129 consid. 5.1; 145 I 1 consid. 5.2.1).
bb) Les interventions d'une autorité dans la campagne référendaire relative à une autre collectivité s'apprécient selon des critères différents. Cela implique de déterminer en premier lieu si l'intervention est admissible dans son principe (ATF 145 I 1 consid. 6.2).
Le Tribunal fédéral a retenu que l'intervention d'une commune dans une campagne relative à un scrutin cantonal (intervention "vers le haut") n'était admissible qu'exceptionnellement, à certaines conditions, et qu'elle devait respecter certaines règles, à défaut de quoi la campagne était affectée d'un vice qui pouvait conduire à l'annulation des opérations (ATF 146 I 129 consid. 5.1; 116 Ia 466 consid. 4). L'autorité doit pouvoir se prévaloir de motifs pertinents; tel est le cas lorsqu'elle entend donner une information objective aux citoyens ou redresser des informations manifestement erronées de la propagande adverse, ou lorsque la commune et ses citoyens ont à l'issue du scrutin un intérêt direct et spécifique, qui dépasse largement celui des autres communes du canton (ATF 146 I 129 consid. 5.1; cf. ég. ATF 145 I 175 consid. 6.1 et 145 I 1 consid. 6.2 qui retiennent la nécessité d'une implication particulière "besondere Betroffenheit"). Un intérêt direct et particulier à l'objet du scrutin est surtout concevable là où un projet concret est en cause de manière directe ou indirecte, notamment un projet d'infrastructure. Cet intérêt spécial a été reconnu par exemple à une commune qui était pratiquement la seule à être touchée directement par une nouvelle route cantonale de contournement, qui faisait l'objet du référendum (ATF 116 Ia 466).
Quant aux interventions "vers le bas", d'un canton dans un scrutin communal ou de la Confédération dans un scrutin cantonal, elles sont en principe proscrites (ATF 114 Ia 427 consid. 4a). Une exception a toutefois été reconnue dans une affaire concernant la votation sur le rattachement du district bernois du Laufonnais au canton de Bâle-Ville. Le Tribunal fédéral a retenu dans ce cadre que le Canton de Berne était particulièrement touché par l'objet soumis au vote, qui concernait l'existence même de son territoire et de son peuple. L'intervention litigieuse aurait exceptionnellement été admise, si elle avait été faite de manière proportionnée et transparente (ATF 114 Ia 427 consid. 5; Tornay Schaller, op. cit., p. 274).
cc) Le Tribunal fédéral n'a pas encore eu l'occasion de trancher la question de l'admissibilité d'interventions entre collectivités de même rang, également dites "horizontales" (Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5e éd., Berne 2021, n. 1898; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd., Berne 2008, p. 631; Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Berne 2003, p. 346; cf. ég. Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, op. cit., n. 2585).
La doctrine est d'avis que de telles interventions sont en principe inadmissibles. Au niveau communal en particulier, elles risquent de porter atteinte au principe de l'autonomie communale garantie à l'art. 50 al. 1 Cst. Cela étant, une prise de position dans le cadre d'une campagne sur un scrutin qui se déroule dans une commune voisine peut se justifier exceptionnellement (Tschannen, op. cit., n. 1898; Müller/Schefer, op. cit., p. 631; Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, op. cit., n. 2585; Gerold Steinmann/Michel Besson, in: Ehrenzeller/Egli/Hettich/Hongler/Schindler/Schmid/Schweizer [édit.], Bundesverfassung St. Galler Kommentar, n. 30 ad art. 34; Besson, op. cit., p. 346 s.; Benedikt Pirker, Behördliche Interventionen in Abstimmungskämpfe, PJA 2017 1366, p. 1372).
Selon Michel Besson, il faut pour ceci que le scrutin ait des répercussions considérables ("erhebliche Rückwirkungen") sur le territoire de la collectivité voisine et que, par conséquent, la prise de position constitue une information importante ("eine wichtige Information") pour les citoyens appelés à se prononcer. Selon cet auteur, en d'autres termes, la collectivité qui intervient doit être particulièrement concernée par l'objet et l'issue de la votation (op. cit., p. 347). Pour Jörg Paul Müller et Markus Schefer, par analogie aux interventions de bas en haut (i.e. d'une commune dans une votation cantonale ou d'un canton dans une votation fédérale), une collectivité peut être admise à intervenir lorsqu'elle est particulièrement touchée ("besonders betroffen") par un scrutin se déroulant dans une commune voisine. Ces auteurs illustrent ce cas de figure ainsi: "Eine Gemeinde A wäre beispielsweise zu einer Intervention befugt, wenn ihre Nachbargemeinde B über den Bau einer Kehrichtverbrennungsanlage nahe ihrer Gemeindegrenze abstimmen würde" (op. cit, p. 631). Hangartner, Kley, Braun Binder et Glaser reconnaissent qu'il arrive souvent, en pratique, qu'une collectivité publique ait un intérêt particulier à l'issue d'un scrutin dans une collectivité voisine de même rang. Ils retiennent qu'une prise de position peut exceptionnellement se justifier lorsqu'il faut s'attendre à des répercussions importantes dans un canton ou une commune en raison d'une votation dans une autre collectivité de même rang ("wenn in einem Kanton oder einer Gemeinde erhebliche Auswirkungen aufgrund einer Abstimmung in einem anderen, gleichgeordneten Gemeinwesen zu erwarten sind", op. cit., n. 2586).
Lorsque ces conditions sont réunies, les exigences d'objectivité, de transparence et de proportionnalité doivent alors être respectées (Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, op. cit., n. 2586; Müller/Schefer, op. cit., p. 631).
b) En l'occurrence, le scrutin litigieux concerne l'approbation d'un projet de parc éolien d'envergure intercommunale, qui prévoit l'implantation de quinze éoliennes réparties sur le territoire de la Commune de Bullet (5 mâts), mais également sur celui des Communes de Fiez (3 mâts), de Mauborget (1 mât) et de Fontaines-sur-Grandson (6 mâts). Ce projet résulte d'un partenariat conclu en 2008 entre les quatre communes concernées, les propriétaires fonciers, ainsi qu'Ennova SA. La mise en œuvre de ce projet a en outre nécessité l'élaboration d'une planification territoriale intercommunale (plus précisément, d'un plan d'affectation intercommunal valant permis de construire, cf. art. 28 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Les conseils généraux des trois communes voisines ayant adopté le plan d'affectation, la poursuite du projet de parc éolien ne dépendait plus que de l'approbation de la population de Bullet, avant l'approbation cantonale (cf. art. 26 LAT et art. 43 LATC). En effet, le Canton de Vaud ne connaissant pas de mécanisme de régionalisation de la procédure d'adoption des plans d'affectation communaux, une telle planification intercommunale suppose une adoption séparée et indépendante, par l'organe législatif de chaque commune (cf. art. 42 LATC; cf. ég. Thierry Largey, Fondements juridiques de la planification fonctionnelle du territoire, in: Construire à la montagne, 2022, p. 108 à 131, spéc. p. 119 et nbp. 129).
Partant, même si le scrutin du 22 septembre 2024 ne s'est déroulé qu'à Bullet, il était en réalité lié à un projet d'infrastructures énergétiques commun aux quatre collectivités impliquées, et non à une question d'ordre purement interne. Les trois communes intervenantes étaient ainsi particulièrement concernées par l'objet soumis au vote, au même titre que la Commune de Bullet, et l'issue de cette votation était susceptible d'impacter, de manière directe et significative, l'aménagement de leur territoire, leurs infrastructures, ainsi que leurs finances (sur ce dernier point cf. notamment panneau de la Municipalité affiché lors de la séance du 21 août 2024). On se trouve dès lors, dans ces circonstances, précisément dans le cas de figure envisagé par la doctrine permettant d'admettre le principe d'une intervention entre collectivités de rang égal. Quoi qu'en disent les recourants, la volonté exprimée par les syndics des trois communes dans le tout-ménage litigieux de réaliser, à terme, un projet éolien sur leur propre territoire, peu importe l'issue de la votation litigieuse, ne change rien au fait qu'elles étaient en l'occurrence particulièrement touchées par l'objet soumis au vote.
c) L'intervention litigieuse doit ainsi être considérée, sur le principe, comme admissible.
Il convient dès lors d'examiner si le tout-ménage litigieux respecte les exigences d'objectivité et de transparence applicables dans le contexte des communications officielles avant un scrutin, ce que les recourants contestent.
a) aa) En ce qui concerne les votations au sein de leur propre collectivité, les autorités ont une certaine fonction de conseil (ATF 146 I 129 consid. 5.1; 143 I 78 consid. 4.4; 129 I 232 consid. 4.2.1). Elles l'assument en rédigeant les explications de vote, mais aussi sous d'autres formes. L'autorité n'est pas tenue à la neutralité – et peut donner une recommandation de vote – mais à l'objectivité (ATF 139 I 2 consid. 6.2). Elles doivent fournir dans ce cadre une information correcte, claire, complète et équilibrée (Martenet/von Büren, op. cit., p. 62). L'autorité n'est pas tenue de discuter chaque détail du projet ni d'évoquer chaque objection qui pourrait être soulevée à son encontre, mais il lui est interdit de passer sous silence des éléments importants pour la décision du citoyen ou de reproduire de manière inexacte les arguments des adversaires du référendum ou de l'initiative (ATF 143 I 78 consid. 4; 140 I 338 consid. 5.1; 139 I 2 consid. 6.2). Dans certains cas, il résulte même de l'art. 34 al. 2 Cst. une obligation pour les autorités d'informer (ATF 146 I 129 consid. 5.1; 143 I 78 consid. 4.4; 129 I 232 consid. 4.2.1; 116 Ia 466 consid. 6a).
A propos d'interventions communales dans un scrutin cantonal, le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de retenir que, lorsqu'une commune est particulièrement concernée par un objet, elle peut user de tous les moyens d'influence de l'opinion qui sont usuellement mis en œuvre dans une campagne par les partisans ou opposants. Elle demeure tenue de présenter les intérêts communaux d'une manière objective et concrète, mais est davantage libre, dans son intervention, qu'une autorité appelée à rédiger un rapport explicatif pour un scrutin de sa propre collectivité (ATF 146 I 129 consid. 5.1; 143 I 78 consid. 4.4). L'autorité communale qui intervient dans une campagne précédant un scrutin cantonal peut utiliser à cet effet des moyens financiers communaux, à condition qu'ils ne soient pas disproportionnés. Afin d'assurer autant que possible l'égalité entre les participants à la votation, la commune ne doit pas – indépendamment du message explicatif officiel – dépenser davantage que ne peuvent le faire sans sacrifices importants les partis et les autres groupes intéressés (ATF 116 Ia 466 consid. 4c). Dans ce cadre, les communes doivent respecter un devoir d'objectivité (à défaut de devoir être neutres), c'est-à-dire ne pas comporter d'information ou d'affirmation outrancière ou polémique quant à la forme ou erronée, exagérée ou trompeuse quant au fond (cf. ég. TF 1C_521/2017 du 14 mai 2018 consid. 3.1.1). Elles doivent en outre demeurer proportionnées, notamment par la nature et l'ampleur des moyens utilisés, et elles doivent être transparentes (ATF 146 I 129 consid. 5.1; cf. ég. Jacques Dubey, Droits fondamentaux, vol. II, Bâle 2018, n. 5331).
bb) L'exigence de transparence interdit une intervention occulte de l'Etat dans le processus de formation de la volonté. Les interventions officielles doivent être identifiables comme telles par le citoyen (Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 98 ad art. 34 Cst.). L'autorité ne peut agir de façon opaque, par exemple en finançant en sous-main les partisans de la position qu'elle défend. Elle ne saurait pas non plus amalgamer ses prises de position avec celles d'un comité privé, en présentant de manière indistincte une position partisane et la position officielle dans le contenu informatif dont elle est l'éditrice (Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 98 ad art. 34 Cst.). Est en outre proscrite la propagande indirecte, financée par des fonds publics et accordée à un comité d'action privé dans lequel l'autorité n'est pas représentée car celle-ci ne peut pas exercer un contrôle suffisant de l'utilisation des deniers publics accordés, du respect de l'objectivité et de la réserve nécessaires (ATF 132 I 104 consid. 5.1; Tornay Schaller, op. cit., p. 266).
b) En l'occurrence, le tout-ménage litigieux ne comporte pas d'informations erronées ou trompeuses. L'envoi de ce document avait en effet pour objectif d'informer le corps électoral de la volonté des communes voisines de poursuivre le projet en cas de vote négatif, ce que son texte retranscrit clairement. Son ton est en outre neutre et mesuré. Il présente ainsi les intérêts des municipalités qui s'expriment de manière objective et concrète. S'il est vrai qu'il ne comporte pas de recommandation de vote expresse, il encourage tout de même la population à voter en faveur du projet; cela ne pose toutefois pas de problème sous l'angle de la liberté de vote, les autorités en question n'étant pas tenues à un quelconque devoir de neutralité. L'exigence d'objectivité a donc été respectée.
Les recourants voient, dans le rôle qu'a tenu Ennova SA dans l'élaboration et le financement du tout-ménage litigieux, une violation du devoir de transparence. Sur ce point, il ressort du dossier de la cause qu'un projet de tout-ménage a été établi par la conseillère en communication d'Ennova SA et adressé aux syndics des Communes de Fiez, de Mauborget et de Fontaines-sur-Grandson le 9 septembre 2024. Les propos tenus par les différentes personnes interrogées par le préfet permettent par ailleurs de retenir qu'Ennova SA était impliquée, au moins en partie, dans l'élaboration du texte (cf. procès-verbal d'audition du syndic de Fontaines-sur-Grandson, qui se réfère au projet précité), respectivement dans la mise en page du texte (cf. audition du syndic de Fiez), ainsi que dans les démarches d'envoi du document (cf. procès-verbaux d'audition des syndics de Fiez et de Fontaines-sur-Grandson, ainsi que de A.) et, vraisemblablement, de son financement (cf. procès-verbaux d'audition de A., du syndic de Mauborget et de B.). Le comité privé soutenant le "oui" a également été "en partie" à l'initiative de la démarche en général, selon les déclarations d'un de ses membres devant le préfet (cf. procès-verbal d'audition de B.).
Cela étant, dès lors que le document litigieux exprime la volonté des communes voisines de poursuivre le projet en cas de vote négatif, et qu’il a été adopté et signé par ceux dont il exprime la volonté, qui ont agi de bonne foi et avaient pleine connaissance des personnes ayant participé à l'élaboration du document, il est, dans ces circonstances, douteux que l'implication d'Ennova SA dans l'édition et le financement du document litigieux, qui n'a pas été spontanément rendue publique, emporte une violation du devoir de transparence. Cette question peut cependant rester ouverte, puisque, comme on le verra dans le considérant qui suit, une éventuelle irrégularité sur ce point ne conduirait de toute façon pas à l'annulation du scrutin.
a) Selon la jurisprudence fédérale rendue en application de l'art. 34 Cst., lorsque des irrégularités sont constatées dans le déroulement d'un scrutin, la votation n'est annulée qu'à la double condition que la violation constatée est grave et qu'elle a pu exercer une influence sur le résultat du vote. Il y a lieu de tenir compte notamment de l'écart de voix, de la gravité des vices de procédure et de leur portée sur le vote dans son ensemble. Si la possibilité d'un résultat différent au cas où la procédure n'avait pas été viciée apparaît à ce point minime qu'elle ne puisse pas entrer sérieusement en considération, il y a lieu de renoncer à l'annulation du vote; dans le cas contraire, il faut considérer le vice comme important et annuler la votation. Lorsque la différence de voix est très nette, seules de graves irrégularités sont de nature à remettre en cause la validité du résultat du vote (ATF 145 I 282 consid. 4.2; 143 I 78 consid. 7.1; 141 I 221 consid. 3.3).
Le droit cantonal prescrit par ailleurs qu'en matière d'élection ou de votation, la personne recourante doit rendre vraisemblable que la nature et l'importance des irrégularités dont elle fait état ont pu influencer de façon déterminante le résultat (art. 176 al. 2 LEDP).
b) En l'espèce, le tout-ménage litigieux avait principalement pour but d'informer les citoyennes et citoyens de Bullet que les trois communes intervenantes soutenaient le projet de parc éolien tel que soumis au vote, ainsi que de leur faire part de l'intention de ces communes de poursuivre de leur côté les démarches de création d'un parc éolien dans la région, dans l'hypothèse d'un vote négatif par les Bullatons (cf. procès-verbal d'audition du syndic de Fiez). En informant la population de Bullet de leur volonté de poursuivre le projet même en cas de vote négatif, les syndics des communes voisines ont agi conformément à l'art. 34 al. 2 Cst. et, au demeurant, de bonne foi. L'éventuelle irrégularité – pour autant que l'on puisse en retenir une – ne tiendrait ici qu'à l'implication d'Ennova SA dans l'élaboration et le financement du document. Si elle avait été communiquée, cette implication aurait eu, tout au plus, pour effet d'informer la population que le porteur de projet soutenait la position de ces municipalités. Or, à la simple lecture du tout-ménage litigieux, on comprend déjà que la volonté exprimée par les municipalités coïncide avec les intérêts d'Ennova SA, dont l'objectif est de développer des projets éoliens. En d'autres termes, la possibilité d'un résultat différent si la participation d’Ennova SA à l’élaboration du tout-ménage avait été mentionnée dans ledit document apparaît en l'occurrence si minime qu'elle ne peut entrer sérieusement en considération.
Dans ces circonstances, même le court écart de 22 voix ne permet pas de retenir le contraire. Les huit attestations produites par les recourants, tendant à rendre vraisemblable que certains citoyens auraient été induits en erreur par le tout-ménage, n'y changent rien. C'est le lieu de relever que le principe du secret du vote, qui découle également de l'art. 34 al. 2 Cst., ne permet pas de s'assurer que les signataires de ces attestations – préimprimées et établie dans le cadre et pour la présente procédure – avaient effectivement voté en faveur du projet. Au demeurant, un des signataires de ces attestations est Gilles Gander, conseiller communal à Bullet qui faisait partie de la Commission des éoliennes chargée d'examiner le préavis no 13/2022. Celui-ci a signé un rapport de minorité du 17 juin 2022 recommandant au Conseil communal de refuser le projet de parc éolien, puis, a quitté la séance du Conseil communal lors de laquelle l'autorité devait voter sur cette question et a démissionné sur-le-champ, après qu'une motion d'ordre pour le report du vote sur ce préavis a été rejetée. Il paraît douteux que le document litigieux ait été susceptible d'influencer son vote.
c) Il résulte de ce qui précède que, pour autant que l'on puisse retenir l'existence d'une irrégularité, celle-ci n'a pas pu exercer une influence sur le résultat du vote. Ce grief doit partant être rejeté.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant gratuite (art. 179 al. 1 LEDP cum art. 186 LEDP). Il n'est pas alloué de dépens (art. 179 al. 4 LEDP cum art. 186 LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue par le Préfet du district du Jura-Nord vaudois le 12 mai 2025 est confirmée.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 octobre 2025
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.