TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 25 août 2025
Composition
Sylvie Giroud Walther, juges suppléants; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Requérants
Olivier FELLER, à Genolier,
Philippe MIAUTON, à Lausanne,
Christophe REYMOND, à Savigny, tous trois représentés par Me Jacques HALDY et Me Marine HALDY, avocats à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil, à Lausanne,
Autorité concernée
Conseil d'Etat, représenté par le Département des institutions, de la culture, des infrastructures et des ressources humaines, à Lausanne.
Objet
Requête Olivier FELLER et consorts c/ art. 2 al. 1 première phrase de la Loi du 17 décembre 2024 modifiant la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux
Vu les faits suivants :
A. a) Afin d’éviter une imposition confiscatoire résultant du cumul de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur la fortune lorsque la fortune ne rapporte que peu ou pas de rendement, le Grand Conseil a adopté le 2 septembre 2008 une modification de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom ; BLV 650.11), laquelle est entrée en vigueur le 1er janvier 2009.
Ce nouvel art. 8 al. 3 avait alors la teneur suivante:
3 L'impôt cantonal et communal sur le revenu et sur la fortune ne peut dépasser au total le 60% du revenu net au sens de l'article 29 de la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI), augmenté des déductions prévues à l'article 37, lettres h, hbis et i LI. Toutefois, pour ce calcul, le revenu net de la fortune ne peut être inférieur au taux fixé dans la loi annuelle d'impôt.
Selon les explications données à l’appui de cette modification par le Conseil d’Etat à l’attention du Grand Conseil, cette nouvelle disposition prévoyait de limiter la somme des impôts cantonaux et communaux sur le revenu et sur la fortune à 60 % du revenu, le revenu étant déterminé avant la déduction pour dons, frais de maladie et frais liés à un handicap. Afin toutefois d’éviter qu’un contribuable très fortuné détenant des actifs sans rendement (par ex. terrains nus, sociétés ne distribuant pas de dividendes) ne paie que peu voire pas d’impôts, le texte légal prévoyait que si le rendement net de la fortune était inférieur à un certain taux (fixé annuellement dans la loi annuelle d’impôt), c’est ce taux qui était applicable pour le calcul (pour le contenu du projet, voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2007-2012, tome 6 Conseil d'Etat, pp. 329 ss).
b) Le 13 décembre 2017, le Grand Conseil a modifié la teneur de l’art. 8 al. 3 LICom et adopté un nouvel alinéa 3bis.
Ces dispositions avaient alors la teneur suivante:
3 L'impôt cantonal et communal sur le revenu et sur la fortune ne peut dépasser au total le 60% du revenu net au sens de l'article 29 de la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI), augmenté des déductions prévues à l'article 37, lettres h, hbis, i et j LI. Toutefois, pour ce calcul, le revenu net de la fortune ne peut être inférieur au taux fixé dans la loi annuelle d'impôt.
3bis L'impôt cantonal et communal sur la fortune ne doit pas être inférieur à 3‰ après l'application de l'alinéa 3.
Selon les explications données à l’appui de cette modification par le Conseil d’Etat à l’attention du Grand Conseil, l’application de l’art. 8 al. 3 LICom durant quelques années avait montré que, dans certains cas, le revenu pouvait être très fortement réduit voire annulé (notamment en cas de rachat en matière de prévoyance professionnelle, de gros frais d’entretien d’immeubles ou de pertes commerciales), ce qui entraînait des réductions de l’impôt sur la fortune allant au-delà de l’objectif de limiter cet impôt lorsqu’il est très élevé. Aussi convenait-il d’ajouter un nouvel alinéa à cette disposition afin que le taux de l’impôt cantonal et communal sur la fortune ne soit pas inférieur à 3%o après l’application des règles relatives au maximum d’imposition (pour le contenu du projet, voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2017-2022, tome 2 Conseil d'Etat, pp. 137 ss).
A l’occasion de cette modification, l’al. 3 a par ailleurs été complété afin d’y ajouter la lettre j de l’art. 37 de la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI; BLV 642.11) concernant les cotisations et les versements en faveur d’un parti politique.
c) Le 14 décembre 2021, le Grand Conseil a, une nouvelle fois, modifié la teneur de l’art. 8 al. 3 et 3bis LICom et adopté un nouvel alinéa 3ter.
Ces dispositions avaient alors la teneur suivante:
3 L'impôt cantonal et communal sur le revenu et sur la fortune ne peut dépasser au total le 60% du revenu net au sens de l'article 29 de la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI), augmenté des déductions prévues aux articles 37, alinéa 1, lettres h, hbis, i et j LI et de la réduction accordée à l'article 21b LI. Toutefois, est pris en considération pour ce calcul, le revenu net de la fortune tel que défini à l'alinéa 3bis qui ne peut être inférieur au taux fixé dans la loi annuelle d'impôt.
3bis Le revenu net de la fortune comprend les revenus provenant de la fortune mobilière, au sens des articles 23 et 23a LI, augmentés de la réduction prévue à l'article 23, alinéa 1bis LI, et les revenus provenant de la fortune immobilière, au sens de l'article 24 LI dont sont déduits les frais mentionnés aux articles 36 et 37, alinéa 1, lettre a LI.
3ter L'impôt cantonal et communal sur la fortune ne doit pas être inférieur à 3‰ après l'application de l'alinéa 3.
Afin de tenir compte de l’évolution de la jurisprudence en la matière, le Conseil d’Etat avait jugé nécessaire de préciser l’art. 8 al. 3 de la loi, en ce sens que, dans le cadre de la détermination du revenu net (au sens de l’art. 29 LI), devaient être considérés comme revenu net de la fortune les revenus provenant de la fortune mobilière et immobilière augmentés des réductions prévues à l’art. 23 al. 1bis LI, et sous déduction des art. 36 et 37 al. 1 let. a LI (pour le contenu du projet, voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2017-2022, tome 21 Conseil d'Etat, pp. 77 ss).
d) Dans le cadre du débat budgétaire 2025, le Conseil d’Etat a proposé de modifier le mécanisme de bouclier fiscal. Dans son message à l’attention du Grand Conseil (Bulletin du Grand Conseil, Législature 2022-2027, tome 11 Conseil d'Etat, pp. 63 ss), le Conseil d’Etat a notamment fourni les explications suivantes:
Commentaire général sur le projet de modification de la LICom
[...]
Dans le cadre de l’EMPD Budget 2022 (21_LEG_172), une modification de la base légale sur le bouclier a été apporté en lien avec une évolution jurisprudentielle dans ce domaine. Après quelques périodes fiscales de mise en œuvre de cette modification, il apparaît qu’elle ne remplit toutefois pas le but premier du législateur en relation avec l’introduction du mécanisme du bouclier fiscal, à savoir de limiter l’imposition confiscatoire de la fortune prévue par la Constitution fédérale, qui de surcroît, dans le Canton, est une des plus élevée de Suisse.
Tel qu’exposé dans l’EMPL (n° 79 mai 2008) relatif à l’introduction du bouclier fiscal, «la pression toujours plus forte que subit le canton en termes de concurrence fiscale met en évidence la nécessité d’arrêter une solution simple, transparente, respectueuse des principes constitutionnels» quant au respect du principe de la garantie de la propriété. Les constatations quant à la situation de fait prévalant à l’époque et actuellement demeurent inchangées. Aussi, aujourd’hui il apparaît indispensable de proposer une mise en œuvre différente de la norme et de déployer une modification légale qui permette autant le respect des principes constitutionnels que de pérenniser les finances publiques dans le contexte économique actuel et de la pression intercantonale toujours aussi forte.
La présente modification légale permet de reprendre et de mettre en œuvre, sans ambiguïté sur le plan de l’interprétation des dispositions légales, les exemples schématiques présentés dans l’EMPL (n° 79 mai 2008) relatif à l’introduction du bouclier fiscal.
Concrètement, il s’agit de limiter l’imposition au revenu effectif selon l’art. 29 LI, corrigé de certaines déductions à caractère exceptionnel qu’il n’y a pas lieu de prendre en considération dans le cadre de l’analyse de l’aspect confiscatoire de l’imposition de la fortune, à 60 % de ce revenu net corrigé pour autant qu’il ne soit pas inférieur au taux fixé dans la loi annuelle d’impôt tel exprimé en pourcentage de la fortune nette imposable dans le Canton, ce qui permet d’assurer une base d’imposition minimale de la fortune réputée correspondre à la garantie de la propriété et tout en assurant le respect du droit fédéral harmonisé quant à l’obligation de prélever un impôt sur la fortune. Fixé à 1 % depuis l’introduction du bouclier, le taux précité est demeuré inchangé tant eu égard aux constatations de fait sur la situation du Canton en termes de compétitivité intercantonale qu’à l’évolution du rendement de l’épargne traditionnelle. Il apparaît opportun de ne pas figer dans la LICom mais de conserver la faculté d’adaptation de ce taux dans le cadre de la loi annuelle d’impôt.
2. Commentaire article par article
L’alinéa 3 de l’article 8 LICom est adapté de manière à ne plus réintégrer la déduction pour l’imposition partielle des revenus de participations qualifiées au sens des articles 23 al. 1bis et 21b de la LI dans le calcul du revenu déterminant pour fixer le montant maximum. Par ailleurs, il a été également précisé que pour déterminer le calcul alternatif applicable lorsque le revenu imposable selon l’article 29 LI est inférieur au rendement minimum calculé sur la fortune imposable au taux fixé dans la loi annuelle d’impôt, il n’est plus fait référence au rendement net de la fortune imposable.
La Commission des finances du Grand Conseil (COFIN) a examiné cet objet en proposant quelques amendements (rapports de majorité et de minorité du 12 novembre 2024). Au vote final qui s’est tenu le 17 décembre 2024, le Grand Conseil a modifié la teneur de l’art. 8 al. 3, 3bis et 3ter LICom de la manière suivante (art. 1 de la loi du 17 décembre 2024 modifiant la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux):
3 L’impôt cantonal et communal sur le revenu et sur la fortune ne peut dépasser au total :
le 60 % du revenu net au sens de l’article 29 de la loi du 4 juillet sur les impôts directs cantonaux (LI), augmenté des déductions prévues aux articles 37, alinéa 1, lettres h, hbis, i et j LI; ou
si le revenu net calculé selon le premier tiret, exprimé en pourcentage de la fortune nette imposable dans le canton, n’atteint pas au minimum le taux fixé dans la loi annuelle d’impôt, le 60 % du montant résultant de l’application de ce taux, à la fortune nette imposable dans le canton.
3bis [abrogé]
3ter L'impôt cantonal et communal sur la fortune ne doit pas être inférieur à 3‰ après l'application de l'alinéa 3.
En sus de la modification précitée, le Grand Conseil a apporté les précisions suivantes quant aux conditions de l’entrée en vigueur et au champ d’application temporel de cette modification (art. 2 de la loi du 17 décembre 2024 modifiant la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux):
1 La présente loi entre en vigueur le 1er juillet 2025 pour autant que l’initiative "Baisse d’impôts pour tous: redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne" ne soit pas acceptée en votation populaire. Les modifications sont applicables pour l’année fiscale 2025.
2 La modification à l’article 8, alinéa 3, s’applique à toutes les taxations encore ouvertes à partir de la période fiscale 2022.
Le premier alinéa de cet art. 2 résulte d'un amendement dans le cadre des débats parlementaires car le Conseil d'Etat n'envisageait pas de lier l’entrée en vigueur de cette réforme du bouclier fiscal au rejet de l’initiative "Baisse d’impôts pour tous: redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne" (l'EMPL ne fait d’ailleurs aucune mention de l’initiative). Selon le député Sébastien Cala, auteur de l’amendement, il était important de lier les mesures fiscales du contre-projet indirect au sort de l’initiative, dans la mesure où il apparaissait incohérent voire risqué d'admettre un cumul des effets du contre-projet indirect et de l’initiative en cas de vote favorable par la population (cf. BGC Séance du Grand Conseil du mercredi 4 décembre 2024, point 6 de l'ordre du jour: 24_LEG_121, consultable en ligne sous vd.ch >Autorités > Grand Conseil > Séances du Grand Conseil).
e) En parallèle à l’adoption de la loi modifiant la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux, le Grand Conseil a, toujours le 17 décembre 2024, notamment adopté la loi modifiant la loi du 10 octobre 2023 sur la réduction de l’impôt cantonal sur le revenu des personnes physiques (LRIPP; BLV 642.12), laquelle prévoit de réduire de 4% pour l’année fiscale 2025, de 5% pour l’année fiscale 2026 et de 7% pour l’année fiscale 2027 l’impôt cantonal de base sur le revenu des personnes physiques (à l’exception de l’impôt cantonal de base afférent aux revenus imposés selon les art. 48a et 49 LI), ainsi que la loi modifiant la loi du 27 février 1963 concernant le droit de mutation sur les transferts immobiliers et l’impôt sur les successions et donations (LMSD; BLV 648.11), laquelle prévoit une modification des seuils d’imposition pour l’impôt sur les successions et les donations à partir du 1er janvier 2025.
B. a) Dans le courant de l’automne 2022, la Chambre vaudoise du commerce et de l’industrie (CVCI), la Chambre vaudoise immobilière (CVI) et la Fédération patronale vaudoise (FPV) ont lancé une initiative populaire intitulée "Baisse d’impôts pour tous: redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne". Le texte de l’initiative a la teneur suivante:
Article 1
L’impôt cantonal sur le revenu et l’impôt cantonal sur la fortune des personnes physiques, tels que résultant des barèmes fixés aux art. 47, 49 et 59 de la loi sur les impôts directs cantonaux et du coefficient annuel, sont chacun réduits de 12 %.
Article 2
Le Conseil d’Etat applique la réduction prévue à l’article premier au taux qu’il arrête conformément à l’art. 132 de la loi sur les impôts directs cantonaux.
Article 3
La présente loi entre en vigueur le 1er janvier de l’année suivant son adoption en votation populaire et s’applique dès cette période fiscale.
Déposée le 5 avril 2023, l’initiative a formellement abouti avec 28'486 signatures valables.
b) Dans son préavis de septembre 2024 à l’attention du Grand Conseil, le Conseil d’Etat a recommandé le rejet de l’initiative sans contre-projet direct. Il a opposé un contre-projet indirect qu’il a décrit dans les termes suivants (Préavis du Conseil d’Etat sur l’initiative populaire "Baisse d’impôts pour tous – Redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne" et exposé de motifs et projet de décret ordonnant la convocation du corps électoral aux fins de se prononcer sur l’initiative populaire "Baisse d’impôts pour tous – Redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne", in: Bulletin du Grand Conseil, Législature 2022-2027, tome 11 Conseil d'Etat, pp. 386 ss, ch. 5.2):
5.2. Contre-projet indirect du Conseil d’Etat de Vaud
5.2.1. Mesures fiscales de la législature
Tel que rappelé ci-dessus, le Conseil d’Etat a exprimé, dans son Programme de législature, son engagement à réformer la fiscalité des personnes physiques par le biais de mesures d’amélioration du pouvoir d’achat de l’ensemble de la population (cf. chapitre 3.1 concernant le plan Pouvoir d’achat). La mise en œuvre concrète des mesures doit toutefois s’inscrire dans la planification financière de l’Etat afin de garantir le financement des prestations à la population.
Afin de donner une dimension concrète immédiate à son action telle qu’exprimée par l’intermédiaire de Programme de législature, le Conseil d’Etat a soumis immédiatement un train de mesures fiscales ciblées dans le cadre du budget 2023 pour une mise en œuvre au 1er janvier 2023. Celles-ci recouvraient l’augmentation de la déduction pour primes d’assurance-maladie et accident (augmentation de 3'200 francs à 4'800 francs par adulte et de 6'400 francs à 9'600 francs pour les époux vivant en ménage commun) et la déduction pour frais de garde en deux phases (augmentation de 10'100 francs à 13'000 francs au 1er janvier 2023, puis à 15'000 francs au 1er janvier 2024), ainsi qu’une réduction de l’imposition des objets mobiliers (passage d’une imposition à concurrence de 50 % de la valeur d’assurance incendie à 30 % de cette même valeur).
Poursuivant la mise en œuvre de son Programme de législature, le Conseil d’Etat a soumis au Grand Conseil en juin 2023 un projet de loi sur la réduction de l’impôt cantonal sur le revenu, la LRIPP. L’exposé des motifs y afférant prévoyait en outre déjà que le projet de loi correspondant s’intégrait dans le cadre d’un contre-projet à l’initiative.
En parallèle aux travaux parlementaires entourant ce projet de loi, le Conseil d’Etat a précisé sa Feuille de route fiscale en septembre 2023, dont il découle que la réduction initialement proposée à concurrence de 2,5 % de l’impôt cantonal sur le revenu a été augmenté à 3,5 %, à la suite d’une discussion entre une délégation du Conseil d’Etat et la Commission des finances. La Feuille de route prévoyait par ailleurs une augmentation supplémentaire de 1,5 % en 2025 sous réserve de la situation financière de l’Etat aux comptes 2023. Une baisse de l’impôt sur la fortune en réponse à la motion de la députée Florence Gross (22_MOT_1) était également annoncée dès 2026, sous réserve de la situation financière de l’Etat aux comptes 2024.
La LRIPP est entrée en vigueur au 1er janvier 2024, mettant en œuvre une réduction de 3,5 % de l’impôt cantonal sur le revenu, concrétisant et poursuivant ainsi l’action du Conseil d’Etat en faveur du pouvoir d’achat de la population dans son ensemble.
Le Conseil d’Etat entend continuer la mise en œuvre des mesures fiscales annoncées dans son Programme de législature et la Feuille de route correspondante, afin de soutenir le niveau de vie des contribuables vaudois en période inflationniste. Considérant toutefois l’évolution de la situation financière de l’Etat aux comptes 2023, le suivi budgétaire 2024 ainsi que les perspectives budgétaires 2025, la mise en œuvre des mesures ultérieures doit être échelonnée afin de respecter l’équilibre financier des comptes, condition nécessaire au bon fonctionnement de l’Etat.
Compte tenu de ce qui précède, le Conseil d’Etat envisage de décliner de la manière suivante les mesures fiscales ultérieures qu’il entend prendre:
à Pour toute la législature, l’objectif est de réduire l’impôt cantonal sur le revenu de 5 %, de manière échelonnée dans le temps, en tenant compte de la situation des finances cantonales. A ce titre, une réduction supplémentaire de 0,5 % de l’impôt cantonal sur le revenu sera effectuée en 2025, portant la réduction totale à 4 % dès le 1er janvier 2025 (24_LEG_145);
à Pour 2025, une modification de l’imposition sur les successions et donations est prévue dans le but de favoriser l’héritage familial pour réduire l’impôt sur les successions et les donations en ligne directe descendante. Concrètement, il s’agit d’augmenter le montant exonéré (24_LEG_148);
à En 2025, afin d’améliorer l’attractivité économique, des améliorations seront apportées aux conditions d’application de l’abattement en cas de transmission d’une entreprise par succession ou donation aux enfants (24_LEG_148). Par ailleurs, la directive ACI concernant l’imposition au niveau de la fortune de l’outil de travail (RETIF) sera adaptée de manière à rendre l’application des règles plus attractives en faveur de l’entrepreneuriat. En outre, il entend adapter les dispositions légales en matière de boucliers fiscaux;
à D’ici 2027, le Conseil d’Etat envisage de réformer l’impôt sur la fortune, l’objectif étant de réduire la charge fiscale de 5 % lors de la présente législature;
à A partir de 2028 et dans une vision à plus long terme de la fiscalité des personnes physiques, lancer les travaux préparatoires en vue d’une réforme des barèmes fiscaux sur le revenu et la fortune, qui se concrétiseront à la condition d’une adoption de l’imposition individuelle par la Confédération, le but étant d’y apporter des modifications ciblées sur la classe moyenne et l’attractivité économique.
En vue de la mise en œuvre du contre-projet indirect, le Conseil d’Etat a par ailleurs déjà soumis au Grand Conseil le maintien du coefficient cantonal de 155 %, deuxième élément essentiel du calcul du montant d’impôt cantonal après celui en lien avec l’application du barème, à son niveau actuel pour les années 2025 à 2028 (24_LEG_146).
Dans tous les cas, la stabilité de la situation budgétaire de l’Etat est la priorité absolue du Conseil d’Etat, alors que les finances cantonales sont sous pression en raison de l’évolution de la situation financière et des perspectives budgétaires. Néanmoins, le Conseil d’Etat entend continuer à développer le Canton et mettre en œuvre son Programme de législature, dont la fiscalité est l’un des points phares, afin de renforcer l’attractivité.
5.2.2. Traitement de l’initiative et du contre-projet indirect
Le Grand Conseil peut approuver l’initiative telle que proposée qui devient loi sans être automatiquement soumise au vote du peuple; cette loi est susceptible de référendum. Lorsque l’initiative n’est pas approuvée par le Grand Conseil, celui-ci la soumet au vote du peuple accompagnée le cas échéant, d’une recommandation de rejet ou en lui opposant un contre-projet.
Il est proposé dans le présent projet de décret de recommander le rejet de l’initiative sans contre-projet direct. En revanche, lors de la votation sur l’initiative, le contre-projet indirect du Conseil d’Etat tel que présenté ci-dessus pourra être porté à la connaissance des électeurs dans la brochure explicative qui leur sera transmise en vue des votations. Cela paraît judicieux afin que la volonté populaire puisse se former en toute connaissance de cause. Les électeurs auront à se prononcer uniquement sur l’initiative.
Si la notion de contre-projet indirect n’est pas définie dans le droit cantonal, le Conseil d’Etat la comprend ici comme un paquet législatif intégrant des modifications de lois décidées, proposées et prévues qui est opposé à une initiative populaire.
Si l’initiative était acceptée par le Grand Conseil ou par le peuple, le Conseil d’Etat proposera alors d’abroger la LRIPP pour éviter un cumul des réductions de l’impôt cantonal sur le revenu.
c) La Commission des finances du Grand Conseil (COFIN) chargée d'examiner le préavis du Conseil d'Etat et le projet de décret a déposé son rapport le 24 novembre 2024. Elle a suivi les propositions du Conseil d'Etat. Le rapport contient le passage suivant:
4.1 Conséquence en cas d'acceptation de l'initiative
Un commissaire remarque que, si l'initiative était acceptée, il conviendrait d'abolir la LRIPP, mais il n'est pas fait mention des autres bases légales votées dans le cadre du "contre-projet indirect". Par cohérence, le Conseil d'Etat a-t-il l'intention de voter l'abolition des autres bases légales adoptées? La Conseillère d'Etat précise que le Conseil d'Etat n'a abordé que le cumul, mais s'engage à apporter une réponse à cette demande.
d) Dans sa séance du 4 décembre 2024, le Grand Conseil a refusé la prise en considération de l’initiative populaire "Baisse d’impôts pour tous: redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne" et ordonné la convocation du corps électoral aux fins de se prononcer sur l’initiative.
C. a) Le 9 janvier 2025, Olivier Feller, Philippe Miauton et Christophe Reymond ont saisi la Cour constitutionnelle d’une requête contre l’art. 2 al. 1, 1ère phrase, de la loi du 17 décembre 2024 modifiant la LICom, dont ils ont demandé la reformulation, respectivement l’annulation.
En substance, les requérants étaient d’avis, dans la mesure où le Conseil d’Etat estimait lui-même que la modification de l’art. 8 al. 3 LICom constituait une réforme légale indispensable pour permettre le respect de principes constitutionnels aussi fondamentaux que la garantie de la propriété et le principe de la capacité économique, que le caractère conditionnel de son entrée en vigueur, tel que prévu dans la disposition attaquée, était clairement contraire aux principes constitutionnels précités. La modification de l’art. 8 al. 3 LICom ne pouvait par ailleurs être valablement opposée en qualité de contre-projet indirect à l’initiative populaire "Baisse d’impôts pour tous: redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne", compte tenu de l’absence d’unité de la matière. Il n’existait en effet aucun lien matériel objectif entre la modification de la LICom et l’initiative: alors que la modification précitée avait pour objet le rétablissement d’un bouclier fiscal effectif et conforme à la Constitution fédérale, l’initiative avait pour objet une réduction tout à fait indépendante du bouclier fiscal de l’impôt cantonal sur le revenu et de l’impôt cantonal sur la fortune des personnes physiques. Aucune unité de but ni aucun rapport de connexité ne justifiaient de lier les deux objets en une seule question soumise au vote populaire. Qui plus est, une clause d’entrée en vigueur conditionnelle ne se justifiait juridiquement que lorsque le contre-projet indirect présentait un lien suffisant avec l’initiative et que les révisions issues de l’initiative et du contre-projet indirect s’excluaient mutuellement. Or, en l’espèce, non seulement la modification de la LICom et le texte de l’initiative n’avaient pas le même objet, mais ils constituaient au contraire des normes parfaitement compatibles qui ne s’excluaient d’aucune manière. Enfin, l’absence d’unité de la matière engendrait une violation de la liberté de vote. La libre formation de la volonté ainsi que l’expression fidèle et sûre du vote populaire étaient gravement affectées par la disposition attaquée, en tant qu’elle excluait la possibilité pour le corps électoral de se prononcer à la fois en faveur de l’initiative et en faveur de la modification de la réglementation en matière de bouclier fiscal.
b) Le 3 février 2025, le Conseil d’Etat a informé la Cour constitutionnelle qu’il renonçait à se déterminer sur la requête.
c) Dans ses déterminations du 27 février 2025, le Grand Conseil a conclu au rejet de la requête. En substance, il rappelait à titre liminaire qu’il lui appartenait, parmi ses attributions fondamentales, d’adopter la législation. Aussi pouvait-il fort bien, même en l’absence de dispositions légales relatives au contre-projet indirect dans la LEDP, proposer, en réponse à une initiative populaire législative rédigée de toutes pièces, une réforme législative et décider de conditionner son entrée en vigueur au rejet de ladite initiative. Les seules limites étaient l’interdiction de l’abus de droit, d’une part, et le respect des droits politiques, singulièrement de la règle de l’unité de la matière, d’autre part. Sur le fond, le Grand Conseil relevait en premier lieu, en réponse aux griefs des requérants fondés sur la garantie de la propriété et le principe de l’imposition selon la capacité économique, qu’il n’existait aucune disposition de droit supérieur et aucune décision de justice qui l’obligeaient à réviser les dispositions de la LICom relatives au bouclier fiscal dans le sens proposé par le Conseil d’Etat et qui "contraignait" leur entrée en vigueur. Le fait de répondre à une initiative portant sur une baisse linéaire de l’impôt cantonal sur le revenu et l’impôt cantonal sur la fortune des personnes physiques par un contre-projet indirect portant sur un renforcement du bouclier fiscal (lequel visait, en substance, à limiter la somme des impôts cantonaux et communaux sur le revenu et la fortune des personnes physiques à 60 % du revenu) était, au regard du principe de l’unité de la matière, parfaitement licite. Le champ thématique restait en effet le même puisque le contre-projet indirect portait sur l’impôt cantonal sur le revenu et la fortune des personnes physiques, tout comme l’initiative. Si, formellement, les deux textes pouvaient être appliqués en parallèle, des motifs sérieux avaient conduit à la décision de conditionner l’entrée en vigueur de la modification du bouclier fiscal au rejet de l’initiative. L’acceptation de l’initiative populaire entraînerait des pertes pour les finances publiques qui pouvaient être de nature à compromettre l’équilibre constitutionnel des finances de l’Etat. Même si l’impact financier de la modification des dispositions de la LICom sur le bouclier fiscal n’avait pas pu être chiffré précisément, elle allait néanmoins entraîner une baisse des recettes fiscales. Cumulées, les deux mesures étaient de nature à nécessiter des mesures d’assainissement au sens de l’art. 165 Cst-VD. En ce qui concernait pour finir la liberté de choix des citoyens, ceux-ci ne pouvaient pas prétendre à se prononcer séparément sur chaque mesure fiscale individuelle proposée. Bien plutôt, compte tenu du lien objectif qui existait entre les différentes mesures, il était admissible d’attendre des citoyens qu’ils exercent leur droit de vote en choisissant entre une baisse d’impôt linéaire de 12 % ou des baisses ciblées telles qu’adoptées par le Grand Conseil sur proposition du Conseil d’Etat (voire le statu quo, si les modifications législatives, telles que la disposition querellée, faisaient l’objet d’un referendum facultatif). Cette manière de procéder permettait une expression suffisamment différenciée de la volonté populaire. Les autorités n’avaient pas créé "artificiellement" de lien entre deux propositions qui n’avaient matériellement rien à voir entre elles, mais opposaient deux visions de la réforme de la fiscalité vaudoise. Ces deux visions s’opposaient, de sorte qu’il pouvait être attendu des citoyens qu’ils fassent un choix binaire (ce que le vote populaire est toujours, vu qu’il faut voter oui ou non, à défaut de s’abstenir) entre les deux propositions fiscales qui leur sont soumises.
d) Les requérants et le Grand Conseil ont déposé des déterminations complémentaires les 19 mars 2025 et 2 avril 2025.
Considérant en droit :
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours et requêtes dont elle est saisie.
Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la Constitution cantonale (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle la conformité au droit supérieur des normes cantonales, parmi lesquelles figurent les lois et les décrets du Grand Conseil (art. 3 al. 2 let. a de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC; BLV 173.32]). Dirigé contre la loi du 17 décembre 2024 modifiant la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom), la requête est recevable quant à son objet. Elle a été formée dans le délai légal de vingt jours (art. 5 al. 1 LJC). Le mémoire satisfait manifestement aux exigences de motivation de l'art. 8 LJC.
Aux termes de l'art. 9 al. 1 LJC, a la qualité pour agir contre une règle de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé. En l'espèce, les requérants se prévalent de leur qualité d'électeurs ou de citoyens, en dénonçant en substance une violation de la garantie des droits politiques qui protège la libre formation de l'opinion des citoyennes et des citoyens et l'expression fidèle et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.); ils critiquent en effet la disposition attaquée, en tant qu’elle exclurait la possibilité pour le corps électoral de se prononcer à la fois en faveur de l’initiative et en faveur de la modification de la réglementation en matière de bouclier fiscal. En se prévalant de cette garantie générale qui constitue en elle-même un droit fondamental (cf. Vincent Martenet/Théophile von Büren, in: Martenet/Dubey [édit.], Commentaire romand - Constitution fédérale [CR-Cst], Bâle 2021, n. 17 ad art. 34), ils ont en tant que citoyens un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation partielle de l'art. 2 al. 1 de la loi du 17 décembre 2024 modifiant la LICom. Ils ont donc qualité pour agir. Il y a lieu de relever que même si la contestation relève matériellement, en définitive, du contentieux de l'exercice des droits politiques (cf. art. 19 LJC, qui renvoie à la loi sur l'exercice des droits politiques [LEDP; BLV 160.01]), la voie de la requête est ouverte, étant donné que la procédure tend au contrôle abstrait d'une norme cantonale directement après son adoption par le Grand Conseil (art. 3 ss LJC).
La requête est donc recevable et il y a lieu d'entrer en matière sur les griefs invoqués par les requérants (cf. art. 13 LJC).
A titre liminaire, il convient de préciser que le litige dont la Cour constitutionnelle est saisie porte uniquement et exclusivement sur l’examen de la constitutionnalité de l’art. 2 al. 1, 1ère phrase, de la loi du 17 décembre 2024 modifiant la LICom, singulièrement sur la question du caractère conditionnel de l’entrée en vigueur de la modification de la LICom décidée par le Grand Conseil. La pertinence du mécanisme de bouclier fiscal, respectivement l’opportunité des modifications apportées audit mécanisme par le législateur vaudois, sont étrangères au litige soumis à la Cour constitutionnelle et ne seront donc pas examinées.
Les requérants font valoir que, dans la mesure où la modification du mécanisme du bouclier fiscal constitue un contre-projet indirect à l’initiative populaire "Baisse d’impôts pour tous: redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne", ledit contre-projet ne respecterait pas le principe d’unité de la matière, au vu de l’absence de lien matériel objectif entre la modification de la LICom et l’initiative. Dans ces conditions, la clause d’entrée en vigueur conditionnelle – la modification du bouclier fiscal n'interviendrait qu'en cas de rejet ou de retrait de l’initiative –, ne serait pas admissible, puisque le contre-projet indirect et le texte de l’initiative n’ont pas le même objet mais constituent au contraire des normes parfaitement compatibles qui ne s’excluent d’aucune manière. La clause d’entrée en vigueur conditionnelle affecterait gravement la libre formation d'opinion des citoyens, ainsi que l’expression fidèle et sûre de leur volonté lors du vote populaire, puisqu’elle exclut la possibilité pour le corps électoral de se prononcer à la fois en faveur de l’initiative et de la révision du mécanisme du bouclier fiscal.
a) La garantie des droits politiques selon l'art. 34 Cst. autorise les citoyennes et citoyens à exiger qu’aucun résultat de vote ne soit reconnu s’il n’est pas l’expression fidèle et sûre de la volonté populaire. Ce droit doit garantir que chacun puisse élaborer sa volonté au terme d’une réflexion autant que possible libre et complète, puis l’exprimer par son vote. La liberté de vote garantit la loyauté du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe (ATF 150 I 17 consid. 4.1; 145 I 1 consid. 4.1 et les références). Cela implique en particulier une formulation simple, claire et objective des questions soumises au vote; celles-ci ne doivent pas induire en erreur, ni être rédigées dans des termes propres à influer sur la décision du citoyen. Chaque électeur doit pouvoir se former son opinion de la façon la plus libre possible et exprimer son choix en conséquence (ATF 137 I 200 consid. 2.1 et les références).
b) Dans le cas particulier, le litige ne porte pas sur le contenu de l'initiative populaire – et donc pas sur le respect, dans le texte que le Grand Conseil a décidé de soumettre au vote, des principes de l'unité de rang, de forme et de matière (cf. art. 137 LEDP). Le Grand Conseil n'a pas opposé un contre-projet (direct) à l'initiative (cf. art. 123 al. 5, 125 al. 2 LEDP). En revanche, le Conseil d'Etat a déclaré que différentes mesures législatives constituaient un contre-projet indirect à cette initiative. En fait partie l'adaptation "dispositions légales en matière de boucliers fiscaux" annoncée dans le préavis de septembre 2024 relatif à l'initiative. Cette annonce a été concrétisée dans un EMPL d'octobre 2024 accompagnant le projet de budget pour 2025 et le Grand Conseil a effectivement adopté, le 17 décembre 2024, la loi litigieuse.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les cantons sont en principe autorisés à opposer un contre-projet direct à une initiative populaire, même sans base juridique expresse. Si le contre-projet direct diminue les perspectives de l’initiative d’être adoptée par le corps électoral, cette conséquence doit être néanmoins tolérée car elle accroît la liberté de décision des électrices et électeurs. La présentation d’un contre-projet direct est toutefois assujettie à des contraintes de forme et de fond. Sur la forme, il s’impose notamment de veiller à ce que la procédure permette un vote suffisamment net. Le contre-projet direct ne doit pas être favorisé lors du scrutin et, en particulier, il ne doit pas être présenté avant l’initiative. Sur le fond, le contre-projet direct doit se rattacher étroitement à l’objet et au but de l’initiative, et il doit offrir une véritable alternative. Le contre-projet direct peut améliorer l’initiative tant à la forme que sur le fond mais il ne peut pas répondre à une question différente de celle soulevée; il peut seulement proposer des réponses différentes (ATF 150 I 17 consid. 4.2; 113 Ia 46 consid. 5a et les références).
Le contre-projet direct, en principe soumis au vote populaire en même temps que l'initiative, doit être distingué du contre-projet indirect. Il y a contre-projet indirect lorsque à l'initiative populaire est opposée un acte législatif qui constitue une alternative matérielle à celle-ci et qui n'est pas soumis en même temps qu'elle au corps électoral pour décision en tant que contre-projet formel (Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2e éd., Zurich 2023, n. 2077 p. 811). Par le biais d’un contre-projet indirect, il s’agit de proposer un acte parallèle et concurrent, à défaut d’être alternatif ou exclusif, dont le contenu satisfasse la demande politique manifestée par l’initiative, d’une manière différente mais suffisamment convaincante pour: soit, obtenir du comité d’initiative qu’il retire son initiative, compte tenu du contre-projet; soit, faute que l’initiative ait été retirée, conduire le peuple à la rejeter en votation populaire, au vu du contre-projet adopté dans l’intervalle (Jacques Dubey, CR-Cst, n. 119 ad art. 139 Cst.). Pour l'adoption d'un contre-projet indirect, il n'y a pas de prescriptions de quelque nature que ce soit sur les délais à respecter, pas plus que sur "l'unité de la matière". Il convient toutefois de veiller ici aussi à ce que le droit à la libre formation et à l'expression non faussée de la volonté soit respecté (Epiney/Diezig, in: Waldmann/Belser/Epiney [édit.], BSK Bundesverfassung, Bâle 2015, n. 55 ad art. 139 Cst.).
Pour favoriser l’élaboration et l’adoption de contre-projets indirects, il est admis que le parlement subordonne l’entrée en vigueur de la révision d’une loi à la condition que le peuple rejette l’initiative populaire à laquelle cette réforme législative est indirectement opposée (Dubey, op. cit., n. 121 ad art. 139 Cst. – à propos de l'exercice des droits politiques au niveau fédéral). En matière cantonale, d'après la doctrine, il est toujours loisible à l'autorité d'exercer son pouvoir législatif, pour élaborer un acte qui est, en fait, une contre-proposition à l'initiative, mais sans soumettre les deux choses à un vote simultané. Elle peut même assortir son projet d'une condition suspensive, en prévoyant qu'il n'entrera pas en vigueur si l'initiative est adoptée par le peuple; le procédé est licite pour autant qu'il ne viole aucune clause constitutionnelle ou légale expresse (cf. Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, 3e éd. Berne 2004, p. 291, avec des références à la jurisprudence).
Dans un arrêt rendu en 1986 à propos d'une initiative cantonale vaudoise (ATF 112 Ia 391), le Tribunal fédéral a considéré ce qui suit: le dépôt d'une initiative n'empêche pas le législateur d'adopter une loi touchant le même objet et de la munir d'une clause de caducité en cas d'acceptation de l'initiative. Même s'il est de nature à exercer une influence importante sur le corps électoral, un message officiel exposant cette démarche de manière objective est admissible (regeste pour le consid. 5). Il est exposé ce qui suit dans les motifs:
En l'espèce, le législateur cantonal a introduit dans la novelle du 21 mai 1986, qui réalisait partiellement le but visé par l'initiative de l'AVIVO, une disposition finale aux termes de laquelle cette loi serait caduque en cas d'adoption de l'initiative. Une telle clause abrogatoire n'est en principe admissible que si le contenu de la loi adoptée avant le vote sur l'initiative populaire a un lien objectif suffisant avec l'initiative. Il faut en outre que le législateur puisse admettre, sur la base d'une analyse sérieuse, que l'acceptation de l'initiative compromettrait réellement la mise en œuvre de la loi qui réalise en partie ses buts.
En l'occurrence, cette démarche du législateur vaudois, portée à la connaissance des électeurs dans le Message explicatif qui leur a été distribué avant le scrutin, a sans nul doute exercé sur eux une influence considérable, eu égard aux allégements fiscaux apportés par la novelle. Il n'est cependant guère douteux que la disposition finale critiquée se soit justifiée pour des motifs sérieux, même si son adoption a pu être aussi inspirée par des préoccupations électoralistes. Les modifications apportées au droit fiscal par cette loi impliquaient en effet une diminution du produit des impôts de 141 millions de francs pour le canton et d'environ 120 millions de francs pour les communes, et les initiants eux-mêmes ont admis, dans leur prise de position publiée dans le message préélectoral, que leur initiative "entraînerait un manque à gagner pour l'Etat de 30'000'000 fr.". En cas d'acceptation de l'initiative par le peuple, la nécessité de préserver un certain équilibre entre les recettes et les dépenses publiques pouvait, par conséquent, amener le législateur cantonal soit à renoncer à des allégements introduits dans la novelle du 21 mai 1986, soit à augmenter la fiscalité sur d'autres points que ceux touchés par cette modification législative. Adoptant celle-ci avant le vote sur l'initiative, le Grand Conseil pouvait raisonnablement l'assortir d'une disposition en prévoyant la caducité en cas d'acceptation de l'initiative. On ne saurait donc dire que l'influence exercée sur le corps électoral par l'art. 2 al. 2 de la novelle du 21 mai 1986 ait été illicite.
La règle développée au consid. 5 de l'ATF 112 Ia 391 n'a plus été reprise ensuite dans la jurisprudence publiée au recueil officiel. De manière générale, les arrêts récents du Tribunal fédéral concernant l'institution du contre-projet sont rares (cf. Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge, Genève 2008 p. 128).
Parmi les diverses mesures présentées par le Conseil d'Etat comme un contre-projet indirect à l'initiative, seule la loi modifiant le régime du bouclier fiscal contient une clause de caducité ou de révocation. Pour d'autres mesures, le Conseil d'Etat a annoncé qu'il proposerait au Grand Conseil d'abroger les dispositions légales topiques (pour la LRIPP, voir ch. 5.2.2 in fine du préavis du Conseil d'Etat, supra, let. B/b), ou qu'il examinerait encore la question (voir la déclaration de la Cheffe du Département des finances et de l'agriculture à la COFIN, supra, let. B/c).
c) Il s'agit donc d'examiner, conformément à ce que prescrit la jurisprudence précitée, si le contenu de la loi adoptée avant le vote sur l'initiative populaire a un lien objectif suffisant avec l'initiative. Puis il faut déterminer si le Grand Conseil pouvait admettre, sur la base d'une analyse sérieuse, que l'acceptation de l'initiative compromettrait réellement la mise en œuvre de la loi adoptée au titre de contre-projet indirect.
Ainsi que cela ressort très clairement des explications du Conseil d’Etat, la réponse apportée à l’initiative – un "plan pouvoir d'achat" dont la révision du régime du bouclier fiscal ne constitue qu'un élément ponctuel voire accessoire – comprend deux volets distincts: amélioration du pouvoir d’achat de l’ensemble de la population et amélioration de l’attractivité économique; cela traduit une approche globale de la fiscalité, en cherchant notamment à intégrer les enjeux liés à la fiscalité des entreprises. Il n’en demeure pas moins que le contre-projet indirect élaboré par le Conseil d’Etat, quand bien même il propose un ensemble de mesures fiscales qui, pour certaines d’entre elles, vont plus loin que l’initiative, présente néanmoins un rapport direct avec celle-ci, l’initiative et le contre-projet indirect ayant tous deux pour objet la fiscalité des personnes physiques et pour but une diminution de la charge fiscale générale. La condition du lien objectif suffisant entre l'initiative et le contre-projet indirect est réalisée.
En outre, s'agissant de la norme contestée, ainsi que l’a expliqué le Conseil d’Etat, la réforme proposée par le Conseil d’Etat et adoptée par le Grand Conseil a principalement pour but de clarifier l’application du mécanisme de bouclier fiscal afin de limiter les interprétations possibles et d’éviter les situations pouvant conduire à une imposition confiscatoire; autrement dit, ce sont des considérations liées à la sécurité du droit, pour une minorité de contribuables, qui ont, en premier lieu, motivé le Conseil d’Etat à proposer une modification de ce mécanisme. Cela étant, il ressort tant des travaux parlementaires (cf. supra let. A/d) que des écritures du Grand Conseil déposées dans le cadre de la présente cause, que l'adoption de la disposition litigieuse résulte de considérations liées à l'état des finances vaudoises dans l'hypothèse d'une application cumulative de l'initiative et de la modification du mécanisme de bouclier fiscal. Dans ce contexte, il y a lieu de retenir que le choix du législateur de ne pas permettre l'application de ces deux textes repose sur des motifs objectifs, après une analyse sérieuse, que la Cour constitutionnelle n'a pas de raison de mettre en doute.
Quoi qu’il en soit, la campagne de la prochaine votation sur l’initiative populaire "Baisse d’impôts pour tous: redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne" va porter sur les questions de la charge fiscale générale des contribuables dans le canton de Vaud, des pertes fiscales engendrées par les réponses apportées par l’initiative et le contre-projet indirect et, plus généralement, de l’équilibre entre les recettes et les dépenses publiques ainsi que du financement des tâches étatiques. Dans ce contexte, la modification de la LICom, respectivement du mécanisme de bouclier fiscal apparaît comme un enjeu secondaire de la votation à venir. Aussi peut-on exclure, avec un haut degré de vraisemblance, que la révision du mécanisme de bouclier fiscal, singulièrement la question de la clause d’entrée en vigueur conditionnelle, interféreront dans le débat sur l’initiative, au point d’affecter gravement la libre formation de l'opinion des électeurs, ainsi que l’expression fidèle et sûre de leur volonté. Quand bien même il est envisageable qu’un certain nombre de citoyens puissent être favorables à l’initiative et à la révision du mécanisme de bouclier fiscal, il n’y a pas lieu de revenir sur la décision du Grand Conseil d’assortir la modification de la LICom d’une clause d’entrée en vigueur conditionnelle, les chances de l'initiative n'étant clairement pas mises en danger par l'existence de cette clause.
Il s'ensuit que la clause de caducité contenue dans la norme litigieuse ne viole pas la garantie de l'art. 34 Cst.
Les requérants allèguent encore que, dans la mesure où le Conseil d’Etat a soutenu, dans le cadre de son exposé des motifs, que la réforme du mécanisme de bouclier fiscal est indispensable pour permettre le respect des principes constitutionnels que sont, en particulier, la garantie de la propriété et le principe de la capacité économique, le caractère conditionnel de l’entrée en vigueur de la réforme serait par conséquent contraire auxdits principes constitutionnels.
a) En vertu de l’art. 26 al. 1 Cst., la propriété est garantie. De jurisprudence constante, en matière fiscale, ce droit fondamental ne va toutefois pas au-delà de l’interdiction d’une imposition confiscatoire. Ainsi, une prétention fiscale ne doit pas porter atteinte à l’essence même de la propriété privée (cf. art. 36 al. 4 Cst.). Il incombe au législateur de conserver la substance du patrimoine du contribuable et de lui laisser la possibilité d’en former un nouveau. Pour juger si une imposition a un effet confiscatoire, le taux de l’impôt exprimé en pour cent n’est pas seul décisif; il faut examiner la charge que représente l’imposition sur une assez longue période, en faisant abstraction des circonstances extraordinaires; à cet effet, il convient de prendre en considération l’ensemble des circonstances concrètes, la durée et la gravité de l’atteinte ainsi que le cumul avec d’autres taxes ou contributions et la possibilité de reporter l’impôt sur d’autres personnes (ATF 143 I 73 consid. 5.1 et les références citées; voir également TF 2C_837/2015 du 23 août 2016 consid. 4.1).
Le Tribunal fédéral a notamment jugé que l’essence de la propriété privée n’est pas touchée si, pendant une courte période, le revenu à disposition du contribuable ne suffit pas à s’acquitter de la charge fiscale sans entamer la fortune (ATF 106 Ia 342 consid. 6c; TF 2C_277/2008 du 26 septembre 2008 consid. 4.1). N’ont pas été considérés comme confiscatoires l’imposition à raison de 67,6 % du gain réalisé sur trois années (ATF 102 Ia 220 consid. 3), les droits de 40 % perçus en une seule fois sur un héritage (TF 2P.139/2004 du 30 novembre 2004 consid. 4.2), ou encore l’imposition à forfait, revue à la hausse pour tenir compte de la situation des loyers au prix du marché, que la contribuable avait librement choisie et à laquelle elle pouvait renoncer en tout temps (TF 2C_277/2008 du 26 septembre 2008 consid. 4.2; voir aussi ATF 122 I 305 consid. 7b). En outre, dans les cas où la fortune ne produit que peu ou pas de rendement, l’imposition n’est pas confiscatoire si le contribuable renonce volontairement à un rendement suffisant pour des raisons familiales ou dans l’expectative d’une réalisation future bien supérieure au revenu de la fortune (ATF 106 Ia 342 consid. 6c; TF 2P.80/2003 du 12 décembre 2003 consid. 2.4.2). En revanche, le Tribunal fédéral a admis une situation d’imposition confiscatoire dans le cas d’une rente viagère constituée par disposition pour cause de mort en faveur d’une personne de condition modeste et soumise cumulativement à l’impôt sur les successions (pour le capital) et à l’impôt sur le revenu (pour les arrérages); compte tenu de la capacité contributive limitée de la contribuable, la charge globale représentant 55 % des rentes mensuelles touchées a été jugée prohibitive (TF P.1704/1984 du 10 mai 1985 consid. 2e).
b) D'après le principe d'imposition selon la capacité économique, dont le respect est garanti par l’art. 127 al. 2 Cst., toute personne doit contribuer à la couverture des dépenses publiques, compte tenu de sa situation personnelle et en proportion de ses moyens; la charge fiscale doit être adaptée à la substance économique à la disposition du contribuable (ATF 133 I 206 consid. 6 et 7 ; 99 Ia 638 consid. 9).
c) En l’occurrence, les requérants ne sauraient se prévaloir des droits constitutionnels invoqués.
aa) A l’appui de sa proposition de modification du mécanisme de bouclier fiscal, le Conseil d’Etat a notamment expliqué avoir constaté, après analyse de quelques périodes fiscales, que les modifications mises en place en 2022 posaient des problèmes d’interprétation et avaient entraîné une augmentation de la charge fiscale pour un certain nombre de contribuables qui bénéficiaient auparavant de l’application du bouclier, avec certaines situations où l’imposition pouvait être considérée comme confiscatoire (voir, en particulier, le rapport de la commission des finances relatif au budget 2025 de l’Etat de Vaud, p. 41). Cela étant, la question de savoir si le mécanisme de bouclier fiscal mis en place en 2022 était susceptible de mener à des situations confiscatoires au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral n’a, à ce jour, fait l’objet d’aucun constat judiciaire, que ce soit de la part de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal ou de la part du Tribunal fédéral. Comme l’a expliqué le Conseil d’Etat à la commission des finances du Grand Conseil, celui-ci a, compte tenu des incertitudes pesant sur la légalité du mécanisme, décidé de favoriser la sécurité du droit plutôt que de prendre le risque d’avoir une pratique qui pourrait finir devant les tribunaux.
bb) Ainsi que cela transparaît des explications données par le Conseil d’Etat, la réforme législative adoptée par le Grand Conseil a pour but premier de clarifier l’application du mécanisme de bouclier fiscal. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, elle ne constitue pas la réponse à une pratique sanctionnée par les tribunaux. En l’absence d’une violation avérée de la garantie de la propriété et du principe de la capacité économique, les droits constitutionnels précités ne sauraient par conséquent être invoqués pour obtenir l’annulation de la disposition prévoyant le caractère conditionnel de l’entrée en vigueur de la réforme du bouclier fiscal. On précisera par ailleurs que la présente procédure n’est pas le lieu pour procéder à un contrôle abstrait à titre préjudiciel de la constitutionnalité du mécanisme de bouclier fiscal mis en place en 2022, la présente procédure n’ayant pas pour objet, comme cela a été précisé précédemment, le mécanisme lui-même.
a) Il résulte des considérants qui précèdent que les griefs formulés à l’appui de la requête sont mal fondés et que celle-ci doit être rejetée.
b) Un émolument judiciaire doit être mis à la charge des requérants, qui succombent, solidairement entre eux (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; BLV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC).
c) Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au Grand Conseil, qui a procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel (cf. art. 55 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête est rejetée.
II. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des requérants Olivier Feller, Philippe Miauton et Christophe Reymond.
III. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 août 2025
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.