COUR CONSTITUTIONNELLE – Arrêt du 9 mai 2025

TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE

Arrêt du 9 mai 2025

Composition

M. Langone, président; M. François Kart, M. André Jomini et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Sylvie Giroud Walther, juge suppléante; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.

Recourants

Karim MARLEVE, à Etagnières,

Dorothée MARLEVE, à Etagnières,

Cynthia BARTHOULOT, à Etagnières,

Sébastien BARTHOULOT, à Etagnières,

Philippe BAUDAT, à Etagnières,

Laurent CHERPIT, à Etagnières,

Patricia DESPONT, à Etagnières,

Martine KLAY, à Etagnières,

Jean-Michel MARGUERAT, à Etagnières,

Claude MOSER, à Etagnières, tous représentés par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,

Autorité intimée

Municipalité d'Etagnières, représentée par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne.

Objet

Initiative populaire

Recours Karim MARLEVE et consorts c/ décision de la Municipalité d'Etagnières du 29 octobre 2024 constatant la nullité de l'initiative populaire communale "Pour une réglementation des installations de téléphonie mobile à Etagnières".

Vu les faits suivants :

A. Le 20 novembre 2019, un comité d'initiative constitué de Philippe Baudat, Laurent Cherpit, Jean-Michel Marguerat, Dorothée Marlève-Rochat, Claude Moser et de trois autres citoyens, a déposé au greffe municipal de la Commune d'Etagnières (ci-après: la commune) un projet d'initiative populaire intitulé "Pour un électrosmog contrôlé à Etagnières". Le texte proposé, rédigé de toutes pièces, était le suivant:

"Les électeurs soussignés demandent que la question suivante soit soumise au corps électoral d'Etagnières conformément à l'article 147 de la Constitution du Canton de Vaud:

Acceptez-vous l'initiative populaire "Pour un électrosmog contrôlé à Etagnières"?

L'initiative demande que le Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 septembre 1986 soit modifié avec effet immédiat comme suit:

Art. 59bis (nouveau)

1 Toute installation de stations et antennes de communication mobile est interdite dans un rayon de 600 m à compter du carrefour de la route cantonale au centre du village d'Etagnières, (CH 1903+/LV95, coord. du centre (m): 2536740, 1161345).

2 Toute installation de stations et antennes de communication mobile ne respectant pas une distance de 300 m au minimum de l'habitation la plus proche colloquée en zone à bâtir (zone villa, zone village, plan de quartier d'habitation) est interdite.

3 Toute installation de stations et antennes de communication mobile sur un pylône de ligne électrique à haute tension est interdite."

Par décision du 3 décembre 2019, la Municipalité d'Etagnières (ci-après: la municipalité) a invalidé cette initiative, retenant qu'elle contrevenait au droit fédéral, puisqu'elle entendait réglementer un domaine de compétence fédérale dans lequel la Confédération avait légiféré de manière exhaustive et qu'elle violait les intérêts publics consacrés par la législation sur les télécommunications.

Cette décision a été confirmée successivement par la Cour constitutionnelle (ci-après: la Cour; cf. CCST.2019.0014 du 26 mai 2020) et par le Tribunal fédéral (cf. TF 1C_371/2020 du 9 février 2021).

B. Le 21 février 2022, un nouveau comité d'initiative, composé de Philippe Baudat, Laurent Cherpit, Jean-Michel Marguerat, Dorothée Marlève-Rochat, Karim Marlève, Claude Moser, Cynthia Barthoulot, Sébastien Barthoulot, Patricia Despont, Martine Klay, Alain Marchand, ainsi qu'une autre citoyenne, a déposé au greffe municipal un projet d'initiative dont le texte, rédigé de toutes pièces, était formulé ainsi:

"Les électeurs soussignés demandent que la question suivante soit soumise au corps électoral d'Etagnières conformément à l'article 147 de la Constitution du Canton de Vaud:

Acceptez-vous l'initiative populaire "Pour une planification des installations de communication mobile à Etagnières"?

L'initiative demande que le Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 septembre 1986 soit modifié avec effet immédiat comme suit:

Art. 59bis (nouveau)

1 Les installations de stations et antennes de communication mobile visuellement reconnaissables en tant que telles, ne sont autorisées qu'en fonction des priorités fixées dans le présent article. Un emplacement est uniquement autorisé dans une zone de priorité suivante si un emplacement dans une zone de priorité précédente se révèle irréalisable, notamment pour raison technique démontrée.

2 1ère priorité : indépendamment de la zone, tout le territoire communal à l'exception du périmètre central. Le périmètre central comprend la portion du territoire se trouvant dans un rayon de 500 mètres à compter du carrefour de la route cantonale au centre du village d'Etagnières, (CH 1903+/LV95, coord. du centre (m): 2536740, 1161330).

3 A l'intérieur du périmètre central:

2ème priorité : zone artisanale et de petite industrie.

3ème priorité : aires de construction des plans d'affectation dont l'affectation est destinée exclusivement aux constructions, installations et aménagements en relation avec une activité professionnelle de type industriel, artisanal ou commercial.

4 Les opérateurs d'antennes de téléphonie mobile visuellement perceptibles doivent démontrer au cas par cas qu'aucun emplacement n'est disponible dans les zones de priorité supérieure (6 s'entend ici comme la priorité la plus faible).

Si un opérateur apporte la preuve, examinée et validée par un expert externe aux frais du constructeur, qu'en raison de conditions techniques un site en dehors de ceux prévus par les trois premières priorités s'avère indispensable, l'installation de stations et antennes de communication mobile est alors autorisée selon les priorités suivantes:

4ème priorité : zone du village ainsi que plans d'affectation d'habitation permettant une activité professionnelle artisanale ou commerciale.

5ème priorité : zone agricole comportant déjà des constructions.

6ème priorité : autres zones et plans d'affectations (zone des villas, zones d'installations (para-) publiques).

5 Les installations permises par les priorités 4 et 6 ne doivent desservir que le quartier dans lequel elles sont implantées.

6 Les dimensions et notamment la hauteur des antennes de téléphonie mobile ne doivent pas dépasser ce qui est objectivement nécessaire à leur fonction."

Par décision du 25 mai 2022, la municipalité a constaté l'invalidité de ce projet d'initiative. Elle a retenu en substance que celui-ci était contraire à la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la séparation des zones constructibles et non constructibles, qui prévoit que les installations de téléphonie mobile doivent en priorité être aménagées en zone constructible.

Cette décision a été confirmée successivement par la Cour constitutionnelle (cf. arrêt CCST.2022.0002 du 17 avril 2023) et par le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 1C_245/2023 du 14 mars 2024). La Cour constitutionnelle a, d'une part, retenu que le projet en question, rédigé de toutes pièces, aurait dû être conçu en termes généraux, dans la mesure où il visait à introduire, dans le règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire, une disposition relevant de la planification (arrêt précité, consid. 3c). D'autre part, la Cour a confirmé l'interprétation de la municipalité, retenant que le projet contrevenait au droit fédéral en matière d'antennes de téléphonie mobile (ibidem). Le Tribunal fédéral a quant à lui également retenu que le texte proposé était contraire au droit fédéral, mais ne s'est pas prononcé sur la question de la forme de l'initiative. A cet égard, il a indiqué ce qui suit (cf. TF 1C_245/2023 précité consid. 3):

"Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 138 al. 1 LEDP [loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01)]. Ils estiment que l'initiative ne portait pas sur une modification de la planification, mais sur une simple modification du RCCAT. Dès lors, la jurisprudence cantonale exigeant que les initiatives modifiant directement des plans d'affectation soient conçues en termes généraux ne serait pas applicable. Cette question, que le Tribunal fédéral devrait examiner librement s'agissant d'une atteinte au contenu même des droits politiques (ATF 141 I 221 consid. 3.1), n'a pas à être résolue dans le cas d'espèce. En effet, comme on le verra ci-dessous, le second motif retenu par la cour cantonale pour confirmer l'invalidation de l'initiative (soit la violation du droit fédéral) ne prête pas le flanc à la critique."

C. Le 26 avril 2024, un comité d'initiative composé de Karim Marlève, Dorothée Marlève, Cynthia Barthoulot, Sébastien Barthoulot, Philippe Baudat, Laurent Cherpit, Patricia Despont, Martine Klay, Jean-Michel Marguerat et Claude Moser (ci-après également: les initiants), tous électeurs à dans la commune d'Etagnières, a déposé au greffe municipal un projet d'initiative populaire communale intitulé "Pour une planification des installations de téléphonie mobile à Etagnières". Le texte proposé était formulé ainsi:

"Les électeurs dont les signatures figurent ci-dessous demandent que la question suivante soit soumise au corps électoral d'Etagnières conformément à l'article 147 de la Constitution du Canton de Vaud:

Acceptez-vous l'initiative populaire "Pour une planification des installations de téléphonie mobile à Etagnières"?

L'initiative demande que le Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 septembre 1986 soit modifié avec effet immédiat comme suit:

Art. 59bis (nouveau)

1 Les installations de stations et antennes de communication mobile visuellement reconnaissables en tant que telles, ne sont autorisées qu'en fonction des priorités d'implantation fixées par le présent article.

Un emplacement est autorisé dans une zone de priorité suivante uniquement si l'opérateur apporte la preuve qu'aucun emplacement n'est possible dans une zone de priorité supérieure, en particulier pour raisons techniques clairement démontrées.

2 Les priorités pour l'implantation des stations et antennes de communication mobile sont définies comme suit:

1ère priorité : zone d'installations (para-) publiques, à l'exception du périmètre 2 ainsi que du périmètre 1 dans sa partie affectée à l'établissement scolaire, ses annexes et à la garderie d'enfants.

2ème priorité : zone artisanale et de petite industrie.

4ème priorité : zone du village ainsi que plans d'affectation d'habitation permettant une activité professionnelle artisanale ou commerciale.

5ème priorité : zone des villas.

6ème priorité : autres zones, sous réserve que l'opérateur en justifie le besoin impératif au sens du droit fédéral.

3 Les dimensions et notamment la hauteur des antennes de téléphonie mobile ne doivent pas dépasser ce qui est objectivement nécessaire à leur fonction."

D. Le 2 mai 2024, la municipalité a demandé au comité d'initiative qu'il complète son projet en fournissant une "visualisation sous forme d'un plan indiquant de façon explicite le contour précis des périmètres cités au point 2 de l'initiative". Par courrier du 23 mai 2024, le comité d'initiative a refusé d'accéder à cette demande, expliquant que le texte de l'initiative se basait sur les plans officiels existants de la commune.

Le 17 juin 2024, une séance a eu lieu entre la municipalité et les initiants.

Par courrier du 28 juin 2024, le comité d'initiative a adressé à la municipalité un projet d'initiative modifié, dont la teneur était désormais la suivante:

Acceptez-vous l'initiative populaire "Pour une planification des installations de téléphonie mobile à Etagnières"?

L'initiative demande que le Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 septembre 1986 soit modifié avec effet immédiat comme suit:

Art. 59bis (nouveau)

2 Les priorités pour l'implantation des stations et antennes de communication mobile sont définies comme suit:

1ère priorité :

"Zone d'installations (para-) publiques", à l'exception du périmètre 2, et à l'exception du périmètre 1 hors de sa partie longeant la voie ferrée; ou

"Zone artisanale et de petite industrie" ainsi qu'aires de construction des plans d'affectation dont l'affectation est destinée exclusivement aux constructions, installations et aménagements en relation avec une activité professionnelle de type industriel, artisanal ou commercial.

2ème priorité : "zone du village" ainsi qu'aires de construction des plans d'affectation d'habitation permettant une activité professionnelle artisanale ou commerciale.

3ème priorité : "zone des villas" ainsi que plans d'affectation destinés exclusivement à l'habitation.

4ème priorité : toutes les zones constructibles, ainsi qu'autres zones sous réserve que l'opérateur en justifie le besoin impératif au sens du droit fédéral.

3 Les dimensions et notamment la hauteur des antennes de téléphonie mobile ne doivent pas dépasser ce qui est objectivement nécessaire à leur fonction."

Le texte de l'initiative était accompagné d'un argumentaire du comité d'initiative, qui relevait notamment que le droit fédéral n'imposait pas de planification des installations de téléphonie mobile, mais que "les communes ont le droit d'édicter des règles de construction concernant[ces]installations".

Le 17 juillet 2024, la municipalité a informé le comité d'initiative que dans la mesure où le projet avait pour objet l'introduction d'une nouvelle disposition dans le règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire, il devait être rédigé en termes généraux, conformément à ce qu'avait jugé la Cour constitutionnelle dans son arrêt CCST.2022.0002 du 17 avril 2023, confirmé par le Tribunal fédéral. En conséquence, elle lui demandait de reformuler l'initiative afin de respecter la forme requise.

Par courrier du 22 août 2024, le comité d'initiative a refusé de modifier la forme de son projet. Il a déposé une version définitive, dont le texte et l'argumentaire l'accompagnant étaient identiques à celui du 28 juin 2024, à l'exception du titre dans lequel le mot "planification" avait été remplacé par "réglementation" et qui était désormais "Pour une réglementation des installations de téléphonie mobile à Etagnières" (ci-après: le projet d'initiative). Le comité relevait en outre l'absence de remarque de la municipalité concernant le contenu de l'initiative, de sorte qu'il partait du principe que celle-ci le considérait conforme au droit supérieur. Il requérait enfin qu'une décision formelle soit rendue quant à la validité du projet proposé.

Le 24 septembre 2024, la municipalité a informé le comité avoir toujours des doutes quant à la conformité du projet avec le droit supérieur et lui impartissait un délai pour se déterminer à cet égard.

Les initiants se sont déterminés par courrier du 8 octobre 2024. Ils ont en outre requis de la municipalité qu'elle statue formellement sur la validité de leur projet.

Par décision du 29 octobre 2024, la municipalité a constaté l'invalidité du projet d'initiative, au motif que celui-ci était rédigé de toutes pièces, alors qu'il aurait dû être conçu en termes généraux, et qu'il ne respectait pas le droit fédéral en matière télécommunications.

E. Par acte du 18 novembre 2024, le comité d'initiative (ci-après également: les recourants) a déféré cette décision devant la Cour constitutionnelle, concluant principalement à sa réforme en ce sens que le projet d'initiative est validé, et subsidiairement à son annulation, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Plus subsidiairement, les initiants demandent que le projet d'initiative soit considéré comme étant rédigé en termes généraux et traité comme tel par la municipalité.

Le 22 janvier 2025, la municipalité (ci-après également: l'autorité intimée) a déposé sa réponse et conclu au rejet du recours.

Le 14 mars 2025, les recourants se sont déterminés sur la réponse et ont confirmé les conclusions de leur recours.

Considérant en droit :

La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

Conformément à l'art. 188 al. 1 LEDP, les décisions relatives à la validité d'une initiative communale, comme en l'occurrence la décision attaquée, sont susceptibles de recours à la Cour constitutionnelle. Les recourants sont tous membres du corps électoral de la Commune d'Etagnières (cf. art. 189 al. 2 et 3 LEDP), de sorte qu'ils disposent de la qualité pour recourir. Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le délai de vingt jours prévu par l'art. 190 al. 1 LEDP et respecte les exigences formelles de l'art. 191 LEDP. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

Les recourants contestent en premier lieu l'invalidation de leur projet d'initiative en raison de sa forme, qui constituerait une violation de leurs droits politiques garantis par l'art. 34 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101).

a) Etant donné que, dans son arrêt 1C_245/2023 du 14 mars 2024, le Tribunal fédéral a laissé entendre (sans toutefois résoudre la question) qu'une exigence du droit cantonal quant à la forme des initiatives modifiant directement des plans d'affectation pouvait constituer "une atteinte au contenu même des droits politiques" (consid. 3 de cet arrêt, cité supra, let. B), il se justifie, à titre liminaire, d'apporter les précisions suivantes au sujet de la possibilité laissée aux cantons de définir le droit d'initiative sans pour autant porter atteinte aux garanties du droit constitutionnel fédéral.

aa) L'art. 142 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) institue l'initiative populaire en matière communale. Les modalités d'exercice de ce droit ont été précisées dans la LEDP (art. 142 al. 3 1e phr. Cst-VD). L'art. 135 al. 1 de cette loi énumère les objets sur lesquels peut porter une initiative populaire communale, à savoir:

"a. la réalisation d'un projet relevant de la compétence du conseil général ou communal;

b. l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un règlement relevant de la compétence du conseil général ou communal;

c. l'octroi ou le retrait d'une délégation de compétence à la municipalité en matière réglementaire (art. 4, ch. 13 LC);

d. la substitution d'un conseil communal au conseil général, ou vice-versa;

e. la modification du mode d'élection du conseil communal;

f. la modification du nombre des membres du conseil communal;

g. la modification du nombre des membres de la municipalité;

h. la demande de rattachement de la commune à un district dont elle est limitrophe."

L'art. 136 LEDP énumère quant à lui certains actes qui ne peuvent en revanche pas faire l'objet d'une demande d'initiative.

Le droit d'initiative en matière communale est par ailleurs limité par les règles générales du droit cantonal relatives à l'exercice des droits politiques: ainsi, la proposition doit respecter le droit supérieur, ainsi que les principes de l'unité de rang, de l'unité de forme et de l'unité de matière (art. 137 al. 1 LEDP, règle qui correspond à l'art. 113 al. 1 LEDP pour l'initiative en matière cantonale; cf. aussi art. 80 al. 1 Cst-VD).

En ce qui concerne la forme des initiatives, l'art. 138 LEDP prévoit ce qui suit:

"1 L'initiative qui porte sur la modification ou l'abrogation d'un règlement doit être présentée sous forme d'un projet rédigé de toutes pièces. Si elle porte sur l'adoption d'un règlement, elle peut être présentée sous forme d'un règlement rédigé de toutes pièces ou conçue en termes généraux.

2 Dans les autres cas, elle doit être conçue en termes généraux et énoncer les objectifs du projet."

La LEDP ne dit rien des projets d'initiatives portant sur la planification territoriale. Dans plusieurs affaires récentes, la Cour constitutionnelle a retenu – implicitement – que les initiatives populaires communales portant sur la modification d'un plan d'affectation (éléments graphiques ou clauses règlementaires) étaient autorisées par le droit cantonal et a précisé qu'elles faisaient partie des "autres cas" visés par l'art. 138 al. 2 LEDP, de sorte qu'elles devaient être conçues en termes généraux (CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 2d et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 2b; cf. ég. CCST.2022.0002 du 17 avril 2023 consid. 2b).

bb) L'art. 34 al. 1 Cst. prévoit que les droits politiques sont garantis. Cette garantie générale et abstraite n'a pas pour fonction d'attribuer des droits politiques aux citoyennes et citoyens, ni a fortiori d'en définir le contenu et l'étendue. Elle se contente de renvoyer pour ceci aux règlementations fédérales et cantonales, tout en protégeant le corps électoral contre les atteintes qui peuvent être portées à ces droits (ATF 131 I 126 consid. 5; (Martenet/von Büren, in: Martenet/Dubey [édit.], Commentaire romand de la Constitution fédérale [CR-Cst.], 2021, n. 12 ad art. 34 Cst.).

C'est dès lors aux cantons qu'il appartient de définir les titulaires, l'étendue et les modalités de l'exercice des droits politiques sur le plan cantonal et sur le plan communal (cf. art. 39 al. 1 Cst.). S'agissant du contenu, l'art. 51 al. 1 Cst. limite leur autonomie en imposant au niveau cantonal le référendum constitutionnel obligatoire, ainsi que l'initiative constitutionnelle (Martenet, L'autonomie constitutionnelle des cantons [Autonomie], thèse 1999, p. 362; cf. ég. art. 53 al. 2 et 3 Cst. sur l'exigence d'un vote populaire pour la modification du nombre de cantons, de leur statut ou de leur territoire). En ce qui concerne les modalités d'exercice des droits politiques, l'art. 39 al. 2 à 4 Cst. impose des exigences en matière de domicile politique. Enfin, de manière générale, les cantons sont également limités par le respect des droits fondamentaux (en particulier de l'égalité de traitement, cf. ATF 116 Ia 359; Gutzwiller, CR-Cst., n. 15 ad art. 39 Cst.; Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 7 ad art. 34 Cst.).

Pour le surplus, les cantons déterminent eux-mêmes les compétences de leur corps électoral et disposent pour ce faire d'une autonomie quasi complète (ATF 145 I 259 consid. 4.1; 143 I 211 consid. 3.1; 131 I 126 consid. 5; TF 1C_26/2017 du 19 octobre 2017 consid. 2.2; 2C_365/2012 du 11 février 2013 consid. 5.5; Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2e éd., Zurich 2023, n. 390 et n. 1297 s.; Gutzwiller, CR-Cst., n. 13 ad art. 39 Cst.; Grisel, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 3e éd., Berne 2004, n. 41). En d'autres termes, la définition des modalités d'exercice des droits politiques, singulièrement des règles régissant la forme des initiatives populaires, fait partie des prérogatives réservées aux cantons.

La garantie générale des droits politiques, si elle n'institue aucun droit politique, exige toutefois des autorités qu'elles respectent, protègent et mettent en œuvre les droits politiques prévus par le droit fédéral, cantonal et communal (Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 12 ad art. 34 Cst.). L'art. 34 al. 1 Cst. constitue un droit fondamental invocable comme tel par ses titulaires, qui peuvent ainsi exiger de l'Etat qu'il garantisse l'exercice effectif et conforme aux règles des droits politiques institués (Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 17 ad art. 34 Cst.). Les règles de procédure doivent rendre les droits de participation démocratique praticables pour les citoyens, sans que les conditions soient trop strictes, prohibitives, incohérentes, ou encore sans difficultés pratiques majeures (Martenet/von Büren, CR-Cst., n. 18 ad art. 34 Cst.; ATF 140 I 58 consid. 3).

b) En instituant l'initiative populaire en matière communale et en imposant des formes à respecter pour son dépôt en fonction du type d'acte concerné, le Canton de Vaud a fait usage de la large autonomie dont il dispose. L'exigence du respect d'une forme particulière pour le dépôt d'un projet d'initiative ne constitue ainsi pas une atteinte aux droits politiques des citoyennes et citoyens; elle relève bien plutôt de la définition même du droit d'initiative et de ses modalités de mise en œuvre, qui appartient et incombe aux cantons. La règle de l'art. 138 LEDP, telle qu'interprétée par la Cour constitutionnelle, n'instaure en outre pas de difficulté pratique majeure pour les initiants et n'a pas pour effet de rendre le droit d'initiative impraticable. Partant, en tant que telles, les exigences formelles prévues à l'art. 138 LEDP ne contreviennent pas à la garantie des droits politiques. Autre est la question de savoir si une règle de forme a, dans un cas d'espèce, été correctement interprétée et appliquée par l'autorité compétente, conformément à ce qu'exige l'art. 34 al. 1 Cst. L'extrait de l'arrêt du Tribunal fédéral auquel se réfèrent les recourants (TF 1C_245/2023 du 14 mars 2024 consid. 3; cité in extenso ci-dessus lettre B) ne dit pas autre chose. Dans ce considérant, le Tribunal fédéral se limite à mentionner l'étendue de son pouvoir d'examen s'il devait se prononcer sur la bonne application d'une règle de forme à un projet d'initiative, ce qu'il n'a pas fait dans la cause susmentionnée.

Il reste donc à examiner si c'est à juste titre que l'autorité intimée a appliqué au projet d'initiative litigieux la jurisprudence déjà évoquée (cf. consid. 2a/aa), imposant que les initiatives modifiant des plans d'affectation soient conçues en termes généraux. Les recourants le contestent, arguant principalement que leur projet ne relèverait pas de la planification à proprement parler, mais prévoirait un simple "ordonnancement entre les différents plans existants pour régler l'implantation d'installations de téléphonie mobile".

a) aa) Une initiative populaire tendant à la modification, ou à l'adaptation aux circonstances nouvelles, d'un plan d'affectation – que le projet porte sur des éléments "graphiques" du plan (la délimitation d'une zone ou d'un périmètre d'implantation) ou plutôt sur des clauses réglementaires – ne relève pas de l'art. 135 al. 1 let. b LEDP, mais bien plutôt de l'art. 135 al. 1 let. a LEDP (projet relevant de la compétence du conseil général ou communal, en vertu de l'art. 42 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Un plan d'affectation n'est pas un règlement stricto sensu, au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 13 de la loi sur les communes (LC; BLV 175.11). C'est un acte dont le régime juridique est défini en premier lieu par les art. 14 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire ([LAT; RS 700]; selon l'art. 14 al. 1 LAT, les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol); ce régime n'est pas entièrement celui de la norme, ni celui de la décision car le droit fédéral en fait un acte sui generis (cf. notamment, sur cette question: Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7ème éd., Berne 2022, p. 100; Moor/Poltier, Droit administratif, volume II, 3ème éd., Berne 2011, p. 523 s.). Il faut donc considérer que l'initiative populaire communale portant sur la modification d'un plan d'affectation (éléments graphiques ou clauses réglementaires) fait partie des "autres cas" visés par l'art. 138 al. 2 LEDP, de sorte qu'elle doit toujours être conçue en termes généraux. C'est du reste la solution préconisée dans une thèse récente, afin que les principes de la LAT puissent être correctement mis en œuvre dans la procédure ordinaire de planification, en cas d'acceptation de l'initiative (Maxime Flattet, Démocratie directe et aménagement du territoire, thèse Fribourg 2021 [ci-après: Démocratie], p. 299; à nouveau, plus récemment, Maxime Flattet, Actualités en matière de droits politiques et de planification du territoire, in: BR/DC 5/2023 [ci-après: Actualités], p. 270).

Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de relever, dans un obiter dictum, qu'en raison de la nature juridique du plan d'affectation, la modification ou l'adoption d'un tel acte se prêtait difficilement au dépôt d'une initiative sous une autre forme que celle d'un projet conçu en termes généraux (TF 1C_391/2021 du 8 juillet 2022 consid. 3.3; cf. ég. Flattet, Actualités, p. 270).

bb) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une antenne de téléphonie mobile, même si elle n'est pas conforme à la zone d'utilisation, n'est en principe pas soumise à une obligation de planification en vertu du droit fédéral, notamment de l'art. 2 LAT. En particulier, les effets qui en résultent sur l'aménagement du territoire ne sont pas si importants qu'ils imposeraient une modification de la planification (cf. ATF 142 I 26 consid. 4.2 et les références citées). Il relève en principe de la compétence du droit cantonal, respectivement communal, et de la planification des zones d'affectation, de déterminer dans quelles zones les constructions d'infrastructure, dont font également partie les installations de téléphonie mobile, sont généralement admissibles ou ne peuvent être admises qu'à titre exceptionnel (art. 22 al. 2 let. a LAT et art. 23 LAT; ATF 142 I 26 consid. 4.2; 141 II 245 consid. 2.1; 138 II 173 consid. 5.3).

Dans le cadre de leurs compétences propres en matière d'aménagement du territoire et des constructions, les communes et les cantons peuvent ainsi prendre des mesures d'aménagement et édicter des dispositions également en ce qui concerne les antennes de téléphonie mobile. Ils peuvent donc influer sur leur emplacement, à condition que les limites découlant du droit fédéral sur les télécommunications et sur la protection de l'environnement soient respectées (ATF 142 I 26 consid. 4.2; 133 II 64 consid. 5.3, 133 II 321 consid. 4.3.4, 4.3.5 et 4.2; cf. ég. TF 1C_480/2023 du 9 décembre 2024 consid. 2.3; 1C_608/2023 du 17 mai 2024 consid. 2.4). À cet égard, on peut envisager une planification négative, qui interdit en principe les antennes de téléphonie mobile dans certains secteurs déterminés dignes de protection ou sur certains objets protégés. On peut également envisager des mesures de planification positives, qui assignent les antennes de téléphonie mobile à certaines zones spécifiques, dans des emplacements particulièrement adaptés qui permettent une couverture suffisante de tous les opérateurs de téléphonie (ATF 142 I 26 consid. 4.2). Parmi les autres mesures de planification, on peut également envisager un modèle en cascade qui admettrait les antennes de téléphonie mobile en priorité dans les zones destinées aux activités, lorsque celles-ci se prêtent au service de téléphonie mobile de la commune concernée, ensuite dans les zones mixtes et enfin dans les zones destinées à l'habitation (ATF 142 I 26 consid. 4.2; 138 II 173 consid. 6.4 à 6.6; 141 II 245 consid. 2.1). Il est par ailleurs admissible que ces installations soient soumises à l'obligation de respecter certaines normes communales en matière d'esthétique ou d'intégration dans le paysage, si la base légale nécessaire existe au niveau communal (ATF 142 I 26 consid. 42; 141 II 245 consid. 7.1 et 7.4; TF 1C_480/2023 du 9 décembre 2024 consid. 2.3).

Dans tous les cas, une base légale dans le droit communal ou cantonal est nécessaire pour de telles mesure de planification (ATF 142 I 26 consid. 4.2; TF 1C_480/2023 du 9 décembre 2024 consid. 2.3; Marc-Olivier Besse, Le traitement des antennes de téléphonie mobile dans les plans d'affectation, in: Procédure administrative, territoire, patrimoine et autres horizons, Mélanges en l'honneur du Professeur Benoît Bovay, 2024, p. 237 ss, 239 s., 243, 249 ss).

b) En l'occurrence, le projet d'initiative a pour objet l'introduction, dans le règlement communal en matière d'aménagement du territoire et de constructions, d'un article visant à déterminer l'emplacement des antennes de téléphonie mobile sur le territoire communal, en précisant, par l'introduction d'un régime de cascade, dans quelles zones du territoire cantonal celles-ci doivent s'implanter en priorité.

Contrairement à ce qu'affirment les recourants, la norme proposée vise manifestement la modification de la réglementation du mode d'utilisation ou de l'affectation du sol communal et constitue ainsi une mesure d'aménagement du territoire au sens des art. 14 LAT et 22 al. 1 LATC. Par le dépôt de leurs initiatives successives, et singulièrement par celui du projet litigieux, les recourants demandent précisément l'adoption d'une planification spéciale communale pour les installations de téléphonie mobile, bien que celle-ci ne soit pas imposée par le droit fédéral, ce qui ressort explicitement de l'argumentaire accompagnant leur projet. Le Tribunal fédéral envisage d'ailleurs expressément la possibilité pour les cantons et les communes de réglementer cette question – y compris par l'adoption d'un modèle en cascade – et retient que cela entre dans le cadre de leurs compétences en matière d'aménagement du territoire et des constructions (cf. consid.3a/bb supra).

Certes, le projet litigieux ne remet pas en question l'intégralité de la planification communale, ni le caractère constructible ou non d'un périmètre donné comme c'était le cas dans les affaires CCST.2022.0001 et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 précitées. Il est cependant usuel que la procédure de planification porte sur des questions qui pourraient, en tant que telles, faire l'objet de décisions ponctuelles, mais qui sont traitées dans ce cadre afin d'assurer un aménagement cohérent du territoire et dans le but de prendre en considération et soupeser tous les intérêts pertinents. C'est par exemple le cas également pour les normes relatives à l'espace réservé aux eaux, qui présentent un aspect technique particulier, mais qui sont prises en compte dans le cadre plus général de la planification.

Il s'ensuit que le projet litigieux porte bien sur la modification du plan d'affectation communal d'Etagnières, en l'occurrence exclusivement de ses clauses réglementaires, et non sur la modification d'un règlement communal stricto sensu au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 13 LC. C'est donc à juste titre que l'autorité intimée lui a appliqué la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, retenant qu'un tel projet d'initiative faisait partie des "autres cas" visés par l'art. 138 al. 2 LEDP et qu'il devait dès lors être conçu en termes généraux. La modification en cours de procédure du titre de l'initiative, passé de "Pour une planification des installations de téléphonie mobile à Etagnières" à "Pour une réglementation des installations de téléphonie mobile à Etagnières" (nous surlignons), n'y change rien. Le fait qu'il n'a pas d'incidence sur la délimitation des zones du plan d'affectation ni sur la définition ordinaire du mode d'utilisation du sol (destination de la zone), contrairement aux affaires ayant donné lieu aux arrêts CCST.2022.0001 et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022, n'est pas non plus déterminant, puisque la modification des clauses règlementaires d'un plan est soumise à la même procédure, à savoir celle définie aux art. 34 ss LATC. Enfin, la question de savoir si l'objet de l'initiative litigieuse entre dans la catégorie des cas de minime importance dispensant la commune d'enquête publique et d'adoption par le conseil envisagée par l'art. 45 LATC ne se pose pas à ce stade; le cas échéant, c'est au moment de sa mise en œuvre que cette question devrait être résolue (cf. art. 149 al. 6 LEDP).

C'est également le lieu de rappeler que l'exigence de forme de l'art. 138 al. 2 LEDP permet de limiter les problèmes de mise en œuvre liés au domaine très réglementé et parfois très technique qu'est celui de la planification territoriale, tout en garantissant au corps électoral la possibilité d'exercer ses droits populaires (dans ce sens, cf. Flattet, Démocratie, n. 726). Il est vrai que cette exigence de forme, qui implique une mise en œuvre particulière, entraîne un plus long délai de traitement des initiatives déposées dans ce domaine, en comparaison avec celles rédigées de toutes pièces. Elle permet cependant d'assurer la prise en compte et le respect du droit supérieur en matière d'aménagement du territoire (tant procédural que matériel, cf. p. ex. TF 1C_391/2021 du 8 juillet 2022 consid. 3; Flattet, Démocratie, n. 746; cf. ég. sur l'intervention de l'autorité cantonale au stade de l'examen préliminaire et de l'examen préalable, CCST.2022.0001 précité consid. 2d et 3; CCST.2022.0006 précité consid. 2b et 3), et en l'occurrence en matière de télécommunications, le tout dans les limites de la volonté des initiants protégée par la liberté de vote (cf. art. 34 al. 2 Cst.; Flattet, Démocratie, n. 727 et les réf. citées). Dans ce sens, l'exigence d'un dépôt sous la forme d'un projet conçu en termes généraux garantit que l'initiative puisse être effectivement réalisée (sur ce critère, cf. Grisel, op. cit., n. 691).

Enfin, contrairement à ce qu'avancent les recourants, ceux-ci étaient conscients à tout le moins depuis l'arrêt CCST.2022.0002 du 17 avril 2023 que leur initiative devait prendre la forme d'un projet conçu en termes généraux. Ils ne peuvent aujourd'hui reprocher à la municipalité d'avoir mené "un combat retardateur" en les rendant attentifs à cette exigence seulement le 17 juillet 2024.

c) Au vu de ce qui préc.e, le projet litigieux, qui ne respecte pas la forme prescrite, pouvait être invalidé par l'autorité intimée, qui a agi conformément à l'art. 34 al. 1 Cst. Contrairement à ce qui est allégué, on ne distingue pas de violation du droit d'être entendus des recourants en lien avec les exigences de forme, ceux-ci ayant pu se déterminer à cet égard et l'autorité ayant suffisamment exposé les motifs guidant son raisonnement dans sa décision du 29 octobre 2024. Sur ce point, la décision entreprise doit dès lors être confirmée.

d) Le projet d'initiative querellé règle de manière très détaillée la question de l'emplacement des installations de téléphonie mobile sur le territoire de la commune; il ne laisse aucune marge de manœuvre aux autorités chargées de son application et ne peut, ainsi, ni être traité en tant que proposition conçue en termes généraux, ni être reformulé d'office par la Cour, sous peine de contrevenir aux droits politiques des recourants garantis par l'art. 34 al. 1 Cst. (sur ce point, cf. Grisel, op. cit., n. 677). On relève au demeurant que, bien qu'informés le 17 juillet 2024 par la municipalité du fait que leur initiative devait être conçue en termes généraux, les recourants ont refusé de procéder à la reformulation requise et ont eux-mêmes expressément demandé que leur initiative soit traitée comme un projet rédigé de toutes pièces; ils ne sauraient s'en plaindre aujourd'hui.

Le recours devant déjà être rejeté pour les motifs exposés ci-dessus, il n'est pas nécessaire d'examiner la conformité du projet d'initiative litigieux avec le droit fédéral sur les télécommunications.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant gratuite (cf. art. 179 al. 1 LEDP, applicable à la procédure de recours selon les art. 188 ss LEDP; cf., à cet égard, CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 6; CCST.2022.0006 précité consid. 5). Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 179 al. 4 LEDP, également applicable à la procédure recours selon les art. 188 ss LEDP).

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité d'Etagnières du 29 octobre 2024 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 9 mai 2025

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.

COUR CONSTITUTIONNELLE – Arrêt du 9 mai 2025

Regest

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