TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 4 août 2023
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Aleksandra Fonjallaz et M. Jacques Olivier Piguet, juges suppléants; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Requérante
FRIED Home Sàrl, à Lausanne, représentée par Me Patrice KELLER, avocat à Payerne,
Autorité intimée
Conseil communal de Lucens, représenté par Me Samuel GUIGNARD, avocat à Lausanne, puis Me Anny KASSER-OVERNEY, avocate à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, Direction des affaires juridiques, représentée par Police cantonale du commerce, à Epalinges.
Objet
Requête FRIED Home Sàrl c/ le règlement communal sur l'exercice de la prostitution adopté par le Conseil communal de Lucens le 12 décembre 2022 et approuvé le 9 février 2023 par le département cantonal compétent (FAO du 3 mars 2023)
Vu les faits suivants:
A. FRIED Home Sàrl est propriétaire de la parcelle n° 265 de la Commune de Lucens, sise Route d'Yvonand 4, ainsi que des bâtiments érigés sur cette parcelle. FRIED Home Sàrl est une société ayant son siège à Lausanne et qui a pour but l'hébergement de personnes de tout âge. Jusqu'à la moitié de l'année 2022, FRIED Home Sàrl accueillait, dans les locaux de Lucens, des personnes ayant des troubles psychiatriques, au sein d'un home non médicalisé baptisé "Le Sagittaire".
B. Par publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud (FAO) du 19 novembre 2021, la Municipalité de Lucens (ci-après: la municipalité) a soumis à l'enquête publique le plan d'affectation "Centre Gare", ainsi que son règlement, en vue d'un changement d'affectation de la zone adjacente à la parcelle de FRIED Home Sàrl.
Le 16 décembre 2021, FRIED Home Sàrl a fait opposition au projet de plan d'affectation. Elle a notamment fait valoir que le changement d'affectation signifierait un arrêt irrémédiable et inévitable de l'exploitation du home "Le Sagittaire", puisque les pensionnaires, personnes fragiles psychiquement, ne disposeraient plus de l'environnement calme qui prévalait jusque-là et qui faisait l'attrait du home.
Le 7 mars, une séance a eu lieu dans les locaux de la Commune de Lucens concernant l'opposition au plan d'affectation "Centre Gare". Lors de cette séance, FRIED Home Sàrl a fait part à la municipalité du fait qu'elle souhaitait ouvrir, en lieu et place du home – condamné à cesser son activité en raison du projet sur la parcelle adjacente –, un salon de prostitution. Elle a demandé un soutien de la municipalité, sous la forme d'un engagement à ne pas s'opposer à un projet qui serait conforme aux dispositions légales. Elle a indiqué que, moyennant ce soutien, l'opposition au plan d'affectation "Centre Gare" pourrait être retirée. Dans sa correspondance du 23 mars 2022, tenant lieu de procès-verbal de la séance de conciliation du 7 mars 2022, la municipalité a prié FRIED Home Sàrl de bien vouloir indiquer d'ici au 4 avril 2022 si elle souhaitait maintenir son opposition ou non. Le 31 mars 2022, celle-ci a retiré son opposition au plan d'affectation "Centre Gare".
C. La demande de permis pour un changement d'affectation des locaux a été mise à l'enquête publique dès le 5 octobre 2022. Il s'agissait d'octroyer la possibilité d'exploiter un salon de prostitution comprenant 14 chambres, un bar de 15 places, un salon, ainsi que 16 places de stationnement. En parallèle, FRIED Home Sàrl a demandé l'autorisation cantonale requise en cas d'ouverture d'un salon de prostitution.
D. Par la suite, la municipalité a affirmé, par son syndic, qu'elle n'était pas du tout favorable à cette activité. Elle a encouragé la population à faire opposition, soulignant que plus il y aurait d'oppositions, plus la municipalité aurait d'arguments pour refuser ce projet. Le 20 octobre 2022, FRIED Home Sàrl a signalé au syndic son mécontentement face à ces procédés, relevant à son avis de la mauvaise foi. Le 4 novembre 2022, le syndic répondait à cette missive en informant FRIED Home Sàrl du fait qu'un règlement sur la prostitution était à l'étude. Le courrier mentionnait: "Ce règlement, qui sera soumis au Conseil communal lors de sa séance du 12 décembre prochain, réglementera l'activité et interdira la prostitution de rue et les salons de massage, dans un périmètre défini de certains lieux, ce qui empêcherait de facto toute activité de ce type dans les locaux du Home le Sagittaire".
E. Le 14 novembre 2022, la municipalité a adopté le règlement sur la prostitution, sur la base d'un préavis du même jour.
Le règlement a été adopté par le Conseil communal le 12 décembre 2022. Il prévoit ce qui suit:
" CHAPITRE PRELIMINAIRE
Article premier
Champ d'application
Les présentes dispositions déterminent les conditions d'exercice de la prostitution de rue et de la prostitution de salon sur le territoire communal de Lucens.
Article 2
Principes
L'exercice de la prostitution, quelles qu'en soient les modalités, peut être interdit dans les endroits où il est de nature à troubler l'ordre et la tranquillité publics, à engendrer des nuisances ou à blesser la décence.
Les affectations prévues par le règlement sur le plan général d'affectation peuvent être restreintes, en ce qui concerne l'exercice de la prostitution, dans toutes les zones aux conditions du présent règlement.
CHAPITRE I
DE LA PROSTITUTION DE RUE
Article 3
Définition
Par prostitution de rue, au sens de présent règlement, on entend le fait de se tenir sur le domaine public, sur des lieux accessibles au public ou exposés à la vue du public, avec l'intention reconnaissable de pratiquer la prostitution.
Article 4
Lieux d'interdiction totale
Sont considérés notamment des endroits où la prostitution de rue est prohibée en permanence:
a) les secteurs ayant un caractère prépondérant d'habitation, par quoi il faut entendre les quartiers ou rues qui sont composés ou bordés essentiellement de bâtiments locatifs ou privés;
b) les arrêts des transports publics;
c) les parcs, promenades et places de jeux ou leurs abords immédiats;
d) les abords immédiats des lieux de cultes, cimetières, bâtiments préscolaires, scolaires, de formation professionnelle, homes, hôpitaux;
e) les parkings ouverts au public;
f) les toilettes publiques et leurs abords immédiats.
La Municipalité peut préciser, par voie d'arrêté, la liste des lieux où la prostitution de rue est prohibée. Elle peut également établir une carte des lieux concernés.
Article 5
Lieux d'interdiction partielle
Certains endroits peuvent ne pas convenir à l'exercice de la prostitution non en permanence mais à des moments déterminés.
Sont notamment considérés comme inappropriés à l'exercice de la prostitution de rue:
a) les bâtiments administratifs ainsi que leurs abords immédiats durant les heures d'ouverture au public et les heures habituelles de travail;
b) les bâtiments abritant de nombreux commerces ou bureaux ainsi que leurs abords immédiats durant les heures habituelles d'ouverture au public et les heures habituelles de travail;
c) les établissements publics et autres lieux de spectacle ou de délassement ouverts au public ainsi que leurs abords immédiats durant les ouvertures au public et sous réserve de la réglementation spécifique les concernant.
Les abords immédiats des lieux précités sont les zones adjacentes ou suffisamment proches de ceux-ci où l'exercice de la prostitution est susceptible de gêner les exploitants ou les usagers.
Article 6
Modalité d'exercice
Les personnes s'adonnant à la prostitution de rue ne doivent ni adopter un comportement, ni se tenir à un endroit susceptible de créer un danger, notamment en rapport avec les usagers de la route.
CHAPITRE II
DE LA PROSTITUTION DE SALON
Article 7
Lieux d'interdiction totale
Sont considérés notamment comme des endroits où la prostitution de salon est prohibée en permanence:
a) les bâtiments principalement affectés à l'habitation ou situés dans des zones à prépondérance d'habitat, ainsi que dans un périmètre de 100 mètres aux abords de celles-ci;
b) les bâtiments de toute nature se trouvant à moins de 100 mètres des lieux de culte, cimetières, bâtiments préscolaires, scolaires, structures d'accueil collectif pour la petite enfance, de formation professionnelle, homes, appartements protégés, hôpitaux.
La Municipalité peut préciser, par voie d'arrêté, la liste des lieux où la prostitution de salon est prohibée. Elle peut également établir une carte des lieux concernés.
Article 8
Lieux d'interdiction partielle et temporaire
Certains endroits peuvent ne pas convenir à l'exercice de la prostitution non en permanence mais à des horaires déterminés.
Sont notamment considérés comme inappropriés à l'exercice de la prostitution de salon les bâtiments situés dans toutes les zones centrales, lorsque cette activité constitue une gêne pour les habitants, durant les jours de repos public entre 22h00 et 07h00.
Article 9
Affectation du local
Tout local accueillant une activité de prostitution de salon doit être conforme à l'affectation (commerciale) de l'immeuble ou de la partie concernée de celui-ci.
Conformément à l'article 93 LATC, la Municipalité peut procéder à des inspections périodiques pour vérifier la conformité des locaux et de leur affectation; d'office ou à la requête de la Police cantonale du commerce.
Article 10
Dérogations
Dans la même mesure que le prévoit l'article 85 LATC, la Municipalité peut accorder des dérogations, pour autant que des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public prépondérant ou à des intérêts prépondérants de tiers
Ces dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et charges particulières. Elles peuvent être limitées à la personne de l'exploitant et retirées en cas de changement d'exploitant.
CHAPITRE III
POURSUITE DES INFRACTIONS
Article 11
Infractions
Les infractions aux présentes dispositions réglementaires sont passibles de peines de la compétence municipale et sont poursuivies conformément aux règles de Loi sur les contraventions et du Règlement communal de police.
Les poursuites pénales en application de l'article 199 du Code pénal suisse et de la loi cantonale sur l'exercice de la prostitution sont réservées.
CHAPITRE IV
DISPOSITIONS FINALES
Article 12
Droit transitoire
Les salons existants avant l'entrée en vigueur du présent règlement et n'étant pas au bénéfice d'un permis de construire pour changement d'affectation devront se conformer à l'article 9 du présent règlement dans un délai d'une année à compter de l'entrée en vigueur du règlement communal sur l'exercice de la prostitution.
Article 13
Entrée en vigueur
Les présentes dispositions réglementaires entrent en vigueur dès leur approbation par la Cheffe du Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine (DEIEP)".
F. Le 9 février 2023, la Cheffe du Département de l’économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine a approuvé le règlement du 12 décembre 2022. Cette approbation a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 3 mars 2023 avec l’indication que le règlement pouvait faire l’objet d’une requête à la Cour constitutionnelle dans un délai de 20 jours.
G. Le 22 mars 2023, FRIED Home Sàrl (ci-après: la requérante) a saisi la Cour constitutionnelle d’une requête, concluant, avec suite de frais et dépens, à l’annulation du chapitre II, soit les art. 7 à 10, du règlement communal de Lucens sur l'exercice de la prostitution, pour non-respect de la liberté économique et du principe de l'égalité de traitement.
Par réponse du 25 avril 2023, le Conseil communal de Lucens a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet de la requête.
Par déterminations du 16 mai 2023, le Département de l’économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine a conclu, sous suite de frais, au rejet de la requête ainsi qu'au maintien et à l'entrée en vigueur du règlement attaqué.
Considérant en droit:
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur.
L'art. 3 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32), qui concrétise cette disposition, précise que ce contrôle porte également sur tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux et intercommunaux, contenant des règles de droit (al. 3). Le règlement du Conseil communal de Lucens sur l'exercice de la prostitution, qui répond à ces conditions, peut faire l'objet d'un examen par la Cour constitutionnelle.
b) Déposée le 22 mars 2023, soit dans les vingt jours suivant la publication, le 3 mars 2023, de l’acte contesté, la requête est intervenue en temps utile (art. 5 al. 2 LJC).
c) A qualité pour agir contre une règle communale toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC).
En l’espèce, la requérante, valablement représentée par une de ses associées gérantes qui dispose de la signature individuelle, expose qu'elle est plus que quiconque et directement touchée par le règlement communal dont l'annulation est demandée, dès lors qu'une demande de permis de construire est en cours pour un changement d'affectation du bâtiment lui appartenant précisément dans le but de pouvoir ouvrir un salon de prostitution à cet endroit, ce qui ne serait pas possible si le règlement communal attaqué entrait en vigueur.
Il n'est pas contestable que, comme future exploitante d'un salon de prostitution, la requérante dispose d'un intérêt digne de protection à demander l’annulation d’un règlement restreignant l’exercice de la prostitution de salon sur le territoire communal en la soumettant à des contraintes d’emplacement, d’horaires ou de location de locaux notamment (cf. concernant des exploitants de salons de prostitution déjà en activité, arrêt CCST.2015.0001 du 24 août 2015 consid. 1d, confirmé par arrêt TF 2C_862/2015 du 7 juin 2016).
d) Selon l'art. 8 LJC, le requérant doit invoquer la violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser en quoi consiste cette violation. La cour de céans limite son examen aux griefs invoqués par le requérant, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué est manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC).
En l'espèce, la requérante soutient que le règlement litigieux déroge au droit fédéral en transgressant sa liberté économique garantie par l'art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), plus précisément, au vu des restrictions prévues, en empêchant dans les faits toute ouverture de salon de prostitution sur le territoire de la Commune de Lucens. Elle estime que le principe de proportionnalité n'est pas respecté (art. 36 Cst.). Elle voit également une inégalité de traitement (art. 8 Cst.), dans la distinction importante faire entre la prostitution de rue et la prostitution de salon, cette dernière étant soumise à des restrictions excessives sans fondement. La requérante invoquant la violation de règles de rang supérieur de manière argumentée, les conditions de l'art. 8 LJC sont réunies.
Le règlement communal comporte un chapitre préliminaire, un chapitre I consacré à la prostitution de rue, un chapitre II traitant de la prostitution de salon, un chapitre III relatif à la poursuite des infractions et un chapitre IV contenant des dispositions finales. La conclusion prise par la requérante tend à juste titre uniquement à l’annulation du chapitre II du règlement, dès lors que la prostitution de rue ne la concerne pas.
a) La requérante se plaint d'une violation de sa liberté économique. Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté économique (art. 27 Cst.) protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 140 I 218 consid. 6.3 p. 229; 138 I 378 consid. 6.1 p. 384/385; 138 III 67 consid. 2.3.3 p. 73; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135). Elle comprend notamment le libre choix d’une profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). La garantie de la liberté contractuelle, consacrée explicitement aux art. 1 et 19 du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220), fait partie intégrante de l'aspect constitutif de la liberté économique (ATF 137 I 167 consid. 5.2 p. 179; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204; 131 I 333 consid. 4 p. 339).
La liberté économique protège les personnes exerçant la prostitution, ainsi que l’exploitation d’établissements permettant son exercice (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; arrêt TF 2C_166/2012 du 10 mai 2012 consid. 5.2). Seuls peuvent être réprimés certains excès et manifestations secondaires de cette activité lucrative; une loi ne saurait poursuivre le but d’éradiquer ou de limiter la prostitution en tant que telle (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 101 Ia 473 consid. 2a p. 475). Une restriction à cette liberté est admissible aux conditions de l'art. 36 Cst.
b) Aux termes de l'art. 36 Cst, toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1). Toute restriction d’un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2). Toute restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (al. 3). L’essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).
aa) Les restrictions graves à une liberté nécessitent une réglementation expresse dans une loi au sens formel (art. 36 al. 1 Cst.; ATF 139 I 280 consid. 5.1 p. 284 et les références citées). Lorsque la restriction d'un droit fondamental n'est pas grave, la base légale sur laquelle se fonde celle-ci ne doit pas nécessairement être prévue par une loi, mais peut se trouver dans des actes de rang inférieur ou dans une clause générale (ATF 131 I 333 consid. 4 p. 339 s.).
Un règlement communal qui émane du parlement communal et est soumis au référendum, comme l'exigent les art. 142 al. 2 et 147 al. 1 Cst-VD, a toutes les caractéristiques d'une loi au sens formel. Dans ces conditions, l'acte législatif communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la légitimité démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une base légale suffisante pour une restriction grave (ATF 122 I 305 consid. 5a p. 312; 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références citées; CCST.2015.0001 du 24 août 2015 consid. 2a).
Le droit cantonal prévoit expressément, à l'art. 14 de la loi sur l’exercice de la prostitution du 30 mars 2004 (LPros; BLV 943.05), que les municipalités sont compétentes pour édicter des restrictions à l’exercice de la prostitution de salon. C'est dans le second rapport complémentaire de la commission parlementaire qu'a été proposé le texte de l'actuel art. 14: il s'agissait "de traiter du problème posé par la création d'un salon à proximité d'une école" de la même manière que pour la prostitution de rue (Bulletin du Grand Conseil [BGC] mars-avril 2004 p. 8847 et 8859). Selon la jurisprudence relative à l'art. 14 LPros, la municipalité qui entend imposer des restrictions à l’exercice de la prostitution doit le faire par voie de règlement (cf. CCST.2015.0001 du 24 août 2015 consid. 2b et les références citées) .
Au vu de ce qui précède, le règlement de Lucens sur l’exercice de la prostitution constitue une base légale suffisante pour restreindre la prostitution de salon sur le territoire communal, notamment pour interdire l'exploitation de tels salons en certains lieux, soit dans les bâtiments principalement affectés à l’habitation ou situés dans des zones à prépondérance d’habitat.
bb) Sous l'angle de l'intérêt public, et en rapport avec l'exercice de la prostitution, sont autorisées les mesures de police ou de politique sociale, de même que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics, à l'exclusion notamment des mesures de politique économique (art. 94 al. 4 Cst.; ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175 s.; 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s.; arrêt TF 2C_862/2015 du 7 juin 2016 consid. 4.2.3 et les références citées).
Les mesures de police admissibles sont celles qui tendent à assurer la tranquillité des habitants, à préserver de toute confrontation ou voisinage gênant les lieux de recueillement, les bâtiments fréquentés par des enfants et des jeunes, ou encore les établissements abritant des patients ou des personnes âgées. Il s’agit également de veiller au repos nocturne durant les jours chômés. Il a été admis que, pour assurer ces objectifs, les locaux de prostitution ne peuvent, sous réserve de dérogations, occuper que des immeubles ou portions d’immeuble affectés au commerce et ne sont pas tolérés dans les immeubles d’habitation et dans les zones vouées principalement à l’habitat, le contrôle étant assuré au moyen des instruments prévus par la législation sur l’aménagement du territoire. Ces buts s’inscrivent dans la défense d'intérêts publics, tels que la qualité de l'habitat, le repos et la tranquillité publics, ou encore la limitation des émissions immatérielles excessives de la prostitution (cf. CCST.2015.0001 du 24 août 2015 consid. 3a, 3a/aa et 3b).
Selon le Tribunal fédéral en effet, les "émissions de nature immatérielle" qui blessent le sens moral, respectivement qui provoquent des impressions psychiques désagréables, peuvent importuner directement les voisins ou avoir des effets indirects en ce sens qu'elles peuvent rendre plus difficile la mise en location d'un appartement ou éloigner les clients des commerces (cf. ATF 108 Ia 140 consid. 5c/aa et bb). Le voisinage immédiat de salons de prostitution ou le partage des locaux communs ou des abords d’un même immeuble sont susceptibles de générer ce type d’émissions ressenties comme gênantes ou déplaisantes, plus spécialement si ces bâtiments sont fréquentés par des enfants. En revanche, la question de savoir si un salon de massages qui est installé de façon discrète dans une maison (sans enseigne ni publicité clairement perceptible) est susceptible de causer des immissions immatérielles ou idéales significatives n'est pas évidente, comme le Tribunal fédéral l'a relevé (TF 1C_499/2014 et 1C_503/2014 du 25 mars 2015 consid. 6.3, à propos de l'installation d'une agence d'escort dans une zone mixte de centre de localité).
Dans un arrêt du 7 juin 2016 (2C_862/2015), statuant sur la constitutionnalité du règlement communal de Payerne interdisant la prostitution de salon dans les bâtiments principalement affectés à l'habitation, dans les zones à prépondérance d'habitat ou aux abords immédiats de bâtiments scolaires et d'autres équipements publics, le Tribunal fédéral a admis l'intérêt public et la proportionnalité de ces restrictions à la liberté économique des exploitants et locataires de salons de massages. Il a rappelé que la prostitution de salon provoque inévitablement certains désagréments. Par exemple, les habitants, et en particulier les enfants des quartiers d'habitations, peuvent se trouver confrontés à la publicité gênante, ainsi qu'aux clients des personnes pratiquant la prostitution qui arrivent en véhicule, cherchent une place de stationnement, claquent leurs portières, peuvent se méprendre et frapper à la mauvaise porte, faire du bruit dans les couloirs des immeubles ou discuter directement avec de telles personnes aux fenêtres, cela de nuit comme de jour. Tous ces éléments perturbent l'ordre public et sont incompatibles avec une zone destinée essentiellement à l'habitation où le repos nocturne présente une importance prépondérante (consid. 6). Il faut également tenir compte du phénomène de concentration des salons, l’implantation d’un salon ayant souvent pour effet de faire fuir les autres locataires, et de la démultiplication des nuisances sonores que cette particularité entraîne (cf. l'arrêt cantonal concernant la même affaire CCST.2015.0001 du 24 août 2015 consid. 3a/aa et les arrêts cités).
cc) Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction à un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175 s.).
Le refus pur et simple d'autoriser l'exploitation des salons de massage à certains endroits n'est pas nécessairement contraire au principe de la proportionnalité. Des mesures moins incisives peuvent ne pas être suffisantes pour pallier les nuisances et la gêne causées par les salons de prostitution décriés (cf. AC.2018.0303 du 27 août 2019 consid. 6b). Ainsi par exemple une limitation des horaires, par exemple, permettrait certes aux voisins de passer des nuits plus calmes, mais n'éviterait pas à leurs enfants d'être confrontés à la prostitution durant la journée. Quant à une insonorisation des locaux, elle ne réglerait pas les problèmes relatifs aux nombreux passages des clients, souvent bruyants (cf. TF 2C_862/2015 du 7 juin 2016 consid. 7.1.1).
c) Le juge ne doit pas se borner à traiter le problème de manière purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d'une application conforme au droit supérieur. Les explications de l'autorité sur la manière dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition contestée doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard des droits fondamentaux en cause dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas, son application puisse se révéler contraire aux droits fondamentaux ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait des normes (cf. ATF 146 I 70 consid. 4; 145 I 73 consid. 2; 140 I 2 consid. 4; CCST.2015.0003 du 31 mars 2016 consid. 4a). Dans l'affaire concernant le règlement communal de Payerne, le Tribunal fédéral a relevé ce qui suit (TF 2C_862/2015 du 7 juin 2016 consid. 7.1.2 et 7.1.3):
"7.1.2. Il convient cependant de relever qu'une lecture en parallèle des art. 7 et 8 du règlement réduit malgré tout considérablement les possibilités de pratiquer la prostitution sur le territoire de la Commune de Payerne. Certes, cette activité sera toujours possible en-dehors du centre-ville et des hameaux de la Commune (cf. art. 8 du règlement), là où l'habitation n'est pas prépondérante et où il n'y a pas de bâtiment excluant l'implantation d'un salon (cf. art. 7 du règlement). Au vu du plan général d'affectation de la Commune de Payerne, les zones restantes, dans lesquelles la prostitution de salon sera en principe toujours possible, sont en particulier les zones urbaines dans lesquelles l'habitat n'est pas prépondérant (cf. art. 8 ss RPGA), la zone de Vuary (art. 48 ss RPGA) et la zone industrielle (art. 55 ss RPGA). Cela ne représente en réalité que relativement peu de possibilités d'implantation, même si l'art. 8 al. 2 du règlement n'exclut la prostitution du centre-ville et des hameaux, sous réserve de l'art. 7 du règlement, que dans la mesure où cette activité constituerait une gêne pour les habitants et, le cas échéant, uniquement durant les jours de repos public, entre 22h00 et 07h00, et que l'art. 10 du règlement donne dans tous les cas à la Municipalité la possibilité d'accorder des dérogations.
7.1.3. Les développements qui précèdent permettent donc de retenir que les mesures prévues aux art. 7 et 8 du règlement, prises séparément les unes des autres, ne constituent pas des restrictions excessives de la liberté économique des personnes s'adonnant à la prostitution dans la Commune de Payerne. Par contre, il faut relever que le cumul de ces mesures sur la prostitution de salon pourrait, dans certaines circonstances, aboutir à une restriction excessive de la liberté économique de ces personnes. Toutefois, dans le cadre d'un contrôle abstrait, il convient de rappeler que le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue (cf. consid. 3 ci-dessus) et qu'il n'est en l'occurrence aucunement exclu que l'autorité chargée d'appliquer le règlement en fasse une interprétation conforme au droit supérieur. Suivant la pratique de cette autorité, notamment en relation avec l'interprétation de la notion de zones à prépondérance d'habitat ou l'application de la dérogation de l'art. 10 du règlement, et les éventuelles précisions de la Municipalité quant aux lieux où la prostitution est prohibée (cf. délégation de l'art. 7 al. 2 du règlement), il sera au demeurant toujours possible aux justiciables d'obtenir une protection juridique suffisante par un contrôle concret du règlement lors de son application, sur la base d'une situation d'espèce."
a) En l'espèce, la requérante estime que la réglementation en cause porte atteinte au noyau intangible de la liberté économique. Elle expose que le règlement dont l'annulation est demandée (combiné au règlement d'affectation de la Commune de Lucens) ne permettrait pas du tout d'ouvrir un salon de prostitution sur le territoire de la Commune de Lucens, y compris ses hameaux. De fait, à son avis, le règlement revient donc à purement et simplement interdire une activité sur le territoire où il s'applique, ce qui représente une atteinte illicite et inadmissible à la liberté économique garantie par l'art. 27 Cst. Cette situation résulte du fait que la commune a voulu être trop restrictive lorsqu'elle a imposé un rayon de 100 mètres autour des zones à prépondérance d'habitat et de certains lieux. En milieu urbain, un tel rayon représente une surface excluant de très nombreuses constructions. En ce sens, la proportionnalité exigée par l'art. 36 al. 3 Cst. n'est pas respectée. Selon la requérante, il aurait suffi, à l'instar de la Commune de Payerne, d'interdire ou restreindre l'ouverture des salons aux abords immédiats de ces zones, sans grever le territoire communal de milliers de mètres carrés supplémentaires pour l'implantation d'un salon en raison de l'introduction d'une zone tampon de 100 mètres.
La requérante ne peut pas être suivie. S'agissant de l'étendue de la "zone tampon", on peut raisonnablement soutenir, comme le fait l'autorité intimée, qu'une distance suffisante par rapport aux zones à protéger est nécessaire pour que cette protection puisse être effective. En effet, l'implantation d'un salon de prostitution en limite ou "aux abords immédiats" des zones que l'on veut protéger des nuisances ne permettrait pas d'atteindre pleinement le but d'intérêt public recherché. Il n'y a pas lieu de considérer que la mise en place d'une "zone tampon" viole le principe de proportionnalité.
Il est en outre erroné de prétendre qu'aucune implantation d'un salon de prostitution ne serait possible sur le territoire de la Commune de Lucens. La requérante elle-même reconnaît qu'une telle activité resterait en grande partie possible en zone industrielle. Selon le plan fourni, l'activité semblerait également partiellement possible en zone artisanale.
La zone industrielle couvre une part certes limitée mais non négligeable du territoire urbanisé communal. L'art. 93 RPGA, relatif à la zone industrielle, dispose ce qui suit:
"Cette zone est destinée aux fabriques, entrepôts, garages et autres établissement industriels ou artisanaux fortement gênants.
L'habitation peut y être admise si elle est nécessaire par une obligation de gardiennage ou autres raisons jugées valables par la Municipalité. (..)"
Il en ressort que même si l'habitation peut être admise dans cette zone, elle n'est de toute manière pas prépondérante et donc pas visée par l'interdiction de l'art. 7 du règlement.
L'autorité intimée a mentionné dans sa réponse qu'il n'est ni établi ni certain que l'appréciation de l'autorité communale serait identique à celle de la requérante en ce qui concerne le champ d'application de l'art. 7 du règlement. Elle a néanmoins laissé la porte ouverte à l'installation de salons de prostitution dans la zone industrielle, en indiquant dans sa réponse que la zone industrielle abrite également des entreprises ayant une activité commerciale qui n'entre pas dans la définition de l'activité industrielle au sens strict. Elle a sur cette base souligné que ceci laissait à penser qu'une activité du type de celle projetée par la requérante pourrait également y être conforme. Certes, l'autorité intimée n'a pas pris d'engagement formel envers la requérante. Il lui appartiendra toutefois, lorsqu'elle devra statuer concrètement sur l'ouverture de salon de prostitution en zone industrielle, de s'en tenir à cette interprétation large des activités admises en zone industrielle. C'est en effet dans cette mesure seulement qu'une interprétation du règlement attaqué compatible avec la Constitution fédérale paraît possible.
L'autorité intimée mentionne encore que l'art. 10 du règlement querellé prévoit la possibilité pour la municipalité d'accorder des dérogations. Il ne serait ainsi pas exclu que l'autorité chargée d'appliquer le règlement en fasse une interprétation conforme au droit supérieur. La requérante estime pour sa part qu'une demande de dérogation serait vaine. Elle souligne que l'intimée a d'ores et déjà annoncé la couleur quant à sa politique en matière d'autorisations et de dérogations, puisqu'elle lui a exposé sans aucune ambiguïté que son activité ne pourrait pas s'exercer à l'endroit projeté en cas d'adoption du règlement, excluant tout espoir d'obtenir une dérogation au sens de l'art. 10 du règlement. La Cour de céans relève que, vu la portée très limitée de la dérogation prévue par l'art. 10, l'existence de cet article ne suffirait de toute manière pas à rendre le règlement compatible avec la Constitution fédérale si la prostitution était interdite sur l'ensemble du territoire communal. Tel n'est toutefois pas le cas comme cela a été exposé ci-avant, la zone industrielle pouvant se prêter à l'exploitation de salons de prostitution.
b) aa) La requérante estime en second lieu que le chapitre II du règlement attaqué n'est pas conforme au principe de l'égalité de traitement, car il fait une distinction importante et injustifiée entre la prostitution de rue et la prostitution de salon. Elle relève que non seulement les personnes exerçant la prostitution de rue ne sont pas soumises à des restrictions spatiales si importantes que celles qui exercent la prostitution de salon (règle des 100 mètres), mais en plus les endroits pris comme référence pour une interdiction de la prostitution sont plus nombreux pour la prostitution de salon que celle de rue, ce qui induit une restriction plus forte de la liberté économique des personnes exerçant la prostitution dans un salon. La requérante estime que l'on aurait pu s'attendre à ce que ce soit l'inverse, c'est-à-dire que la prostitution de rue soit plus restrictivement admise que la prostitution de salon. Les personnes exerçant la prostitution sont en effet plus visibles dans la rue que dans les salons. Elles sont aussi plus disséminées sur le territoire communal que celles qui exercent dans un salon, ce qui augmente leur visibilité, ainsi que les potentielles nuisances sonores du fait du passage des voitures, voire des conversations en localité, à côté des bâtiments dédiés à l'habitation (et non à 100 mètres de ceux-ci). Or, l'un des buts recherchés lorsqu'on limite l'exercice de la prostitution serait avant tout la réduction des nuisances liées à l'activité.
bb) Selon la jurisprudence, une décision ou un arrêté viole le principe d'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 146 II 56 consid. 9.1; 145 I 73 consid. 5.1; 144 I 113 consid. 5.1.1).
Le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de ces principes et de l'interdiction de l'arbitraire (ATF 142 I 195 consid. 6.1; 138 I 225 consid. 3.6.1; 138 I 265 consid. 4.1). Ce pouvoir d'appréciation peut concerner les actes normatifs cantonaux et communaux en général (cf. Vincent Martenet, in Marteney/Dubey [éd.], Commentaire romand, Constitution fédérale, Bâle 2021, n° 18 et 44-45 ad art. 8 Cst.).
cc) En l'occurrence, la Cour retient que la prostitution de rue et la prostitution de salon ne peuvent pas être considérées comme des activités identiques. La prostitution de salon constitue une activité qui a pour particularité de s'exercer de manière fixe et durable, ce qui implique une éventuelle publicité/signalisation et surtout un va-et-vient de clients permanents. Mobile, la prostitution de rue n'a pas le même impact sur son environnement. Il faut également souligner que la prostitution de salon s'exerce aussi durant la journée, souvent dès la fin de la matinée, ce qui n'est pas le cas de la prostitution de rue. Il en découle que les "émissions de nature immatérielle" sont beaucoup plus importantes en journée, notamment pour les enfants et les jeunes, en lien avec la prostitution de salon.
Face à différents types de nuisances, le législateur se doit de déterminer quelles règles sont adaptées pour chaque situation. Il n'est par conséquent pas contraire au principe de l'égalité de traitement de traiter différemment la prostitution de rue de la prostitution de salon. L'exigence d'une "zone tampon" pour la prostitution de salon uniquement se justifie ainsi par le caractère permanent de l'activité et ses horaires de journée.
On peut encore relever que la loi cantonale opère également une distinction entre la prostitution de rue, traitée aux art. 6 et 7 LPros, et la prostitution de salon, traitée aux art. 8 à 17 LPros. Elle soumet l'exploitation d'un salon à autorisation, alors que l'activité de prostitution sur le domaine public ou les lieux accessibles au public ou exposés à la vue du public n'est soumise qu'à l'obligation d'information et d'annonce prévue par l'art. 4 LPros (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur la prostitution, BGC du 24 septembre 2003, p. 2822 ss, spécialement p. 2827).
Aucune violation du droit supérieur n’étant constatée, les considérations qui précèdent conduisent au rejet de la requête du 22 mars 2023.
La requérante qui succombe devra supporter les frais de la cause (art. 49 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicable par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens à l’Etat de Vaud, autorité concernée représentée par le Département de l’économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine, qui a procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel. En revanche, la requérante devra verser des dépens arrêtés à 1'500 francs à la Commune de Lucens qui obtient gain de cause (art. 12 al. 2 LJC et 55 LPA-VD) et qui a mandaté un avocat.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête formée le 22 mars 2023 par FRIED Home Sàrl est rejetée.
II. Un émolument de justice de 2’000 (deux mille) francs est mis à la charge de la requérante.
III. La requérante doit verser à la Commune de Lucens un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 4 août 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.