TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 8 juin 2023
Composition
Olivier Piguet, juge suppléant; Mme Lea Rochat, greffière.
Requérants
Comité d'initiative AG!SSONS, à Pully,
Rodan BURY, à Lausanne,
Brigitte NICOD KRIEGER, à Lausanne,
Siham JUNDT, à Echichens,
Steven TAMBURINI, à Epalinges, tous représentés par Rodan BURY, à Lausanne,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT, représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), à Lausanne.
Objet
Initiative populaire
Recours Comité d'initiative AG!SSONS et consorts c/ décision du Conseil d'Etat du 23 novembre 2022 invalidant l'initiative populaire cantonale "Pour des Chambres Citoyennes législatives et représentatives".
Vu les faits suivants:
A. Les 18 juillet et 9 août 2022, l'association AG!SSONS (ci-après: l'association) a transmis à la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (ci-après: la DGAIC) un projet de liste de signatures en vue du dépôt de l'initiative populaire intitulée "Pour une Chambre Citoyenne Législative et Représentative". Elle requérait également des informations quant à la suite de la procédure y relative.
Le 9 août 2022, la DGAIC a informé l'association des différentes conditions et étapes à remplir pour le dépôt d'une initiative. Elle a émis des doutes sur la conformité du projet soumis avec le droit supérieur, invitant l'association à se déterminer à cet égard. Celle-ci s'est déterminée le 28 septembre 2022.
B. Le 25 octobre 2022, le comité d'initiative AG!SSONS composé de Rodan Bury, Dominique Bourg, Sascha Nick, Siham Jundt, Jean-François Pochon, Olivier Raccaud et Steven Tamburini (ci-après: le comité d'initiative), tous membres de l'association et électeurs dans le Canton de Vaud, a déposé un nouveau projet de liste de signatures pour une initiative populaire intitulée "Pour des Chambres Citoyennes législatives et représentatives" (ci-après: le projet d'initiative). Le texte proposé, rédigé de toutes pièces, visait la modification de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01). Pour l'essentiel, le comité d'initiative a maintenu son premier projet d'initiative, le texte ayant toutefois été modifié sur quelques points. Sa teneur était dorénavant la suivante:
"Acceptez-vous l'initiative populaire "Pour des Chambres Citoyennes législatives et représentatives" demandant que la constitution vaudoise du 14 avril 2003 soit modifiée comme suit?
Article 111b (Nouveau): Les Chambres Citoyennes complètent le Grand Conseil:
Une Chambre Citoyenne est une autorité dotée d'un pouvoir législatif et décisionnel. Elle adopte des lois et des décrets. Elle peut exprimer son opinion par voie de résolution.
Une Chambre Citoyenne est convoquée pour une durée déterminée et pour traiter d'un sujet particulier. Plusieurs Chambres Citoyennes peuvent se dérouler simultanément et traiter de sujets distincts.
Chaque Chambre Citoyenne est composée de 200 membres tirés au sort et représentatifs de la population du canton en fonction de critère socio-démographiques, notamment le genre, l'âge, le niveau de formation, la résidence dans les zones rurales et urbaines, la catégorie professionnelle et le revenu. Des critères additionnels peuvent être sélectionnés pour chaque composition de Chambre Citoyenne.
Toute personne bénéficiant des droits politiques au niveau cantonal peut recevoir une invitation à participer à une Chambre Citoyenne. Le tirage au sort s'effectue en deux étapes: la première étape invite des citoyen·nes choisi·es au hasard à participer sur une base volontaire, la seconde sélectionne le groupe final des membres d'une Chambre Citoyenne – y compris les membres suppléants – de manière aléatoire stratifiée selon les critères mentionnés au pt. 3.
Chaque Chambre Citoyenne suit les étapes suivantes. Une première phase d'information permet aux membres d'entendre une diversité d'expert·es et de parties prenantes sur le sujet. S'ensuit une phase de délibération facilitée à la fin de laquelle émergent les premières propositions. Ces propositions sont affinées à la lumière des commentaires de la population, des expert·es, des parties prenantes, du Grand Conseil et du Conseil d'Etat. Lors du vote final, la Chambre Citoyenne adopte les actes recueillant au moins 75% d'approbation.
Les Chambres Citoyennes sont dotées des institutions de soutien suivantes:
a) Le Conseil Citoyen est composé de 150 membres tirés au sort pour une durée de 18 mois. Il initie jusqu'à 2 Chambres Citoyennes sur des sujets spécifiques par semestre, élit les membres de c) et la direction des institutions b) et d).
b) Le Bureau Juridique assiste les citoyen·nes à la rédaction de textes de lois.
c) Le Conseil des Standards et Procédures vérifie la conformité des sujets proposés pour une Chambre Citoyenne. Il crée une proposition de standards à approuver par le Conseil Citoyen.
d) Le Centre de Coordination pour la Démocratie Délibérative organise le déroulement des Chambres Citoyennes et du Conseil Citoyen, crée leurs Règlements, réalise le tirage au sort, recrute l'équipe de facilitation.
Une Chambre Citoyenne peut être initiée par la collecte de 10 000 signatures en six mois, par le Conseil Citoyen, par le Grand Conseil et par le Conseil d'Etat.
L'autonomie des Chambres Citoyennes et de ses institutions de soutien en matière d'organisation, d'administration et de finances est garantie.
Une Chambre Citoyenne légifère seule sur le sujet qui lui incombe jusqu'à son vote final. Le Grand Conseil peut, lors de sa séance suivante, refuser ou modifier un acte adopté par une Chambre Citoyenne par un vote à majorité qualifiée à 75%. Toute loi ou tout décret adopté par une Chambre Citoyenne est sujet au référendum facultatif."
C. Le 26 octobre 2022, la DGAIC a accusé réception du nouveau projet d'initiative, qu'elle considérait similaire au précédent, les principes restant selon elle les mêmes. Elle a transmis le projet et l'argumentation juridique du comité d'initiative au Conseil d'Etat, afin qu'il statue sur sa validité.
Le 23 novembre 2022, le Conseil d'Etat a déclaré le projet d'initiative nul, considérant qu'il était contraire au droit fédéral. Cette décision a été publiée dans la Feuille des Avis Officiels du Canton de Vaud (ci-après: la FAO) le 29 novembre 2022.
D. Le 17 décembre 2022, le comité d'initiative, ainsi que Rodan Bury, Brigitte Nicod Krieger, Siham Jundt et Steven Tamburini à titre personnel (ci-après: les recourants), tous électeurs dans le canton, ont contesté cette décision auprès de la Cour constitutionnelle (ci-après: la Cour), concluant en substance à son annulation et à ce qu'il soit ordonné au Conseil d'Etat de rendre une nouvelle décision déclarant l'initiative valable tant sur la forme que sur le fond.
Le 20 janvier 2023, la DGAIC, pour le compte du Conseil d'Etat, a déposé ses déterminations, concluant au rejet du recours.
Les parties ont déposé des déterminations complémentaires en date des 6 mars et 16 mars 2023.
E. La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
Conformément aux art. 80 al. 2 Cst-VD et art. 182 al. 2 et 188 al. 1 de la loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01), la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat relatives à la validité d'une initiative cantonale, comme en l'occurrence la décision attaquée.
Selon l'art. 189 al. 1 et 3 LEDP, ont qualité pour recourir le comité d'initiative, s'il est constitué en personne morale, ainsi que tout membre du corps électoral cantonal.
En l'espèce, le dossier n'indique pas si le comité d'initiative est constitué en personne morale, bien qu'une association soit à l'origine du lancement du projet et que les membres du comité d'initiative, à leurs dires, soient eux-mêmes membres de cette association. Point n'est besoin toutefois d'instruire plus avant cette question, dans la mesure où plusieurs membres du comité d'initiative, à savoir Rodan Bury, Siham Jundt et Steven Tamburini, ainsi que Brigitte Nicod Krieger, ont également agi à titre personnel et que leur qualité pour recourir, en tant que citoyenne et citoyens vaudois, est incontestable.
Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le délai légal de vingt jours (art. 190 LEDP) et respecte les autres conditions de forme imposées (art. 191 LEDP). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
Le recours est dirigé contre une décision du Conseil d'Etat déclarant nul un projet d'initiative cantonale en matière constitutionnelle.
a) L'art. 78 al. 1 let. a Cst-VD prévoit que l'initiative populaire peut avoir pour objet la révision partielle de la Constitution. Elle peut se présenter sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux ou, sauf si elle vise la révision totale de la Constitution, sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces (art. 79 al. 1 Cst-VD et art. 126 et 127 LEDP).
Avant d'autoriser la récolte de signatures, la Constitution prévoit que le Conseil d'Etat valide les initiatives cantonales et qu'il constate la nullité de celles qui sont contraires au droit supérieur ou violent l'unité de rang, de la forme ou de la matière (art. 80 al. 1 let. a et b Cst-VD). C'est également ce que prévoit l'art. 113 al. 1 let. a et b LEDP, qui ajoute que le Conseil d'Etat statue à bref délai et de manière motivée sur la question. L'art. 113 LEDP précise encore que l'unité de la matière est respectée lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties de l'initiative; que l'unité de la forme est respectée lorsque l'initiative est déposée exclusivement sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux ou exclusivement sous celle d'un projet rédigé de toutes pièces (al. 4); et que l'unité de rang est respectée lorsque l'initiative contient des propositions relevant d'une seule catégorie d'actes pour lesquels l'initiative est autorisée (al. 5).
b) En l'occurrence, le projet d'initiative consiste en un long article qu'il est prévu d'intégrer dans la Constitution vaudoise, à la suite des dispositions concernant le parlement, à savoir le Grand Conseil. Il prévoit en substance la création de Chambres citoyennes, qui siégeraient pour une durée déterminée, compléteraient le Grand Conseil et seraient amenées à légiférer sur certains sujets dont elles seraient saisies à la demande du peuple ou d'autres organes de l'Etat, déjà institués ou prévus par le projet d'initiative. Ses membres seraient désignés par tirage au sort parmi le corps électoral vaudois.
Le projet d'initiative est rédigé de toutes pièces et tend à la modification partielle de la Constitution vaudoise. Dans sa décision du 23 novembre 2022, le Conseil d'Etat relève que, de façon générale, le projet d'initiative respecte les principes de l'unité de rang, de forme et de matière. Est par conséquent seule litigieuse la question de savoir s'il respecte le droit supérieur au sens des art. 80 al. 1 let. a Cst-VD et 113 al. 1 let. a LEDP.
Le Conseil d'Etat considère que le projet d'initiative est contraire à l'exigence imposée aux cantons de se doter d'une "constitution démocratique" consacrée à l'art. 51 al. 1, 1re phr., de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), dans la mesure où il prévoit le tirage au sort des membres des Chambres citoyennes.
a) Conformément à l'art. 80 al. 1 let. a Cst-VD, une initiative populaire cantonale ne doit rien contenir de contraire au droit supérieur, qu'il soit fédéral, international ou intercantonal (ATF 133 I 110 consid. 4.1; CCST.2017.0020 du 16 février 2018 consid. 4a). Cela comprend le respect de la Constitution fédérale, qui dispose à son art. 51:
"1 Chaque canton se dote d’une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
2 Les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral."
Les travaux parlementaires relatifs à cette disposition (cf. Message du 20 novembre 1997 relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 1, p. 220 et 221; qui se réfèrent à l'art. 42 du projet correspondant à l'actuel art. 51 Cst.) mentionnent ce qui suit:
"L'article 42, projet 96, correspond à l'article 6, cst. [sic]. Le 1er alinéa définit les conditions matérielles que les constitutions cantonales doivent remplir pour obtenir la garantie de la Confédération. Il réaffirme en même temps le statut des cantons en tant qu'Etats constitutionnels et souverains de la Confédération (art. 3, projet 96). Les constitutions satisfont aux exigences des principes démocratiques lorsqu'elles prévoient un parlement élu et qu'elles respectent le principe de séparation des pouvoirs.
Conformément au 2e alinéa, les cantons sont tenus de requérir la garantie de la Confédération pour leurs constitutions. Cette obligation s'étend également à chaque modification constitutionnelle. L'octroi de la garantie relève de la compétence de l'Assemblée fédérale (art. 160, 2e al., projet 96). Cette garantie ayant une valeur déclarative, les constitutions cantonales peuvent entrer en vigueur avant d'avoir obtenu la garantie fédérale. L'éventuelle décision portant refus de l'octroi de la garantie exerce un effet ex tunc (à partir du moment où elle a été arrêtée). Selon le 2e alinéa, les constitutions cantonales ne doivent pas contenir de dispositions contraires au droit fédéral. Le droit fédéral inclut aussi l'ensemble du droit international applicable en Suisse. La garantie fédérale n'est refusée que si une norme constitutionnelle cantonale échappe à toute interprétation conforme au droit fédéral."
L'art. 51 Cst. établit un lien juridique entre la Constitution fédérale et les constitutions cantonales (Martenet, in: Martenet/Dubey (édit.), Commentaire romand de la Constitution fédérale [CR-Cst.], n. 5 ad art. 51). Il impose aux cantons d'adopter une constitution, qui doit en outre respecter le droit fédéral (Martenet, CR-Cst., n. 5 et 6 ad art. 51). Cette disposition ménage une large autonomie constitutionnelle en faveur des cantons (TF 1C_638/2021 du 16 novembre 2022 consid. 5.1.1), mais la restreint également en leur imposant certaines exigences minimales, qui tendent notamment à assurer une homogénéité entre les diverses constitutions cantonales (Martenet, CR-Cst., n. 8 ad art. 51; Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, n. 567; Malinverni/Hottelier/Hertig Randall/Flückiger, Droit constitutionnel suisse, Vol. I L'Etat, n. 189; Ruch, in: Ehrenzeller et al., St Galler Kommentar zur schweizerische Bundesverfassung, n. 7 et 8 ad art. 51 Cst).
Parmi ces exigences, l'art. 51 al. 1, 1re phr., Cst. impose aux cantons de se doter d'une "constitution démocratique". Cette disposition permet aux cantons de choisir entre une démocratie directe ou représentative (sous réserve de l'initiative populaire et du référendum obligatoire en matière constitutionnelle qui doivent être prévus, cf. art. 51 al. 2 Cst.; Martenet, CR-Cst., n. 22 ad art. 51; Martenet, L'autonomie constitutionnelle des cantons [Autonomie], thèse 1999, p. 362; Aubert, op. cit., n. 571). Cela signifie que les cantons sont libres de se doter d'un parlement ou d'attribuer directement au peuple les compétences reconnues à un parlement, notamment l'adoption des lois, le vote du budget et le contrôle sur le gouvernement (Martenet, CR-Cst., n. 31 ad art. 51; von Wyss, Parlamente in den Kantonen und Gemeinden, in: Diggelmann/Hertig Randall/Schindler, Droit constitutionnel suisse, Vol. III, n. 8; Auer, Staatsrecht der schweizerischen Kantone [ci-après: Staatsrecht], Berne 2016, n. 140-147). La mise en place d'une Landsgemeide est autorisée (ATF 121 I 138; Martenet, Autonomie, p. 294 et 344; Aubert, op. cit., no 571; von Wyss, op. cit., n. 8). En pratique, tous les cantons se sont dotés d'un parlement. Quant au gouvernement, l'art. 51 Cst. n'impose pas de régime politique, mais implique la forme républicaine de gouvernement, à l'exclusion d'une monarchie ou d'un régime aristocratique (Martenet, CR-Cst., n. 24 et 25 ad art. 51).
Lorsque les cantons se sont dotés d'un parlement, l'art. 51 al. 1, 1re phr., Cst. leur impose l'élection populaire des députés qui y siègent (FF 1997 I 1, p. 221; Martenet, CR-Cst., n. 32 ad art. 51; Aubert, in: Aubert/Mahon, Petit Com. Cst., n. 5 ad art. 51; Ruch, op. cit., n. 9 ad art. 51 Cst.). La jurisprudence du Tribunal fédéral a encore récemment eu l'occasion de rappeler que l'art. 51 al. 1, 1re phr., Cst. exigeait l'élection directe par le peuple du parlement cantonal et le respect du principe de la séparation des pouvoirs (ATF 145 I 259 consid. 4.2; 143 I 92 consid. 3.2; TF 1C_638/2021 du 16 novembre 2022 consid. 5.1.1). L'art. 51 al. 1 Cst. se rapporte ainsi spécifiquement au pouvoir législatif cantonal et exige que ce pouvoir, s'il n'est pas exercé directement et exclusivement par le peuple, soit confié à un parlement élu directement par le corps électoral (Martenet, Autonomie, p. 114 et les références citées, p. 110 et 233-234; Auer, Les droits politiques dans les cantons suisses, Genève 1976, p. 33). En prescrivant l'élection démocratique directe comme norme minimale (von Wyss, op. cit., n. 10), la Constitution fédérale exclut plus généralement les systèmes dans lesquels le pouvoir législatif est désigné par cooptation, par acclamation, par nomination ou encore par tirage au sort (Martenet, Autonomie, p. 348; Poledna, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, thèse 1988, p. 11).
L'art. 51 al. 1 Cst. ne prescrit pas de système électoral particulier pour l'élection des parlements cantonaux. Les cantons sont en principe libres, dans le cadre des autres dispositions constitutionnelles éventuellement applicables, de déterminer les modalités de participation démocratique (ATF 145 I 259 consid. 4.2; 143 I 92 consid. 3.2; Martenet, CR-Cst., n. 25 ad art. 51). La Constitution fédérale ne prescrit pas non plus aux cantons d'instituer le référendum législatif, facultatif ou obligatoire; chaque canton est dès lors habilité à ériger le seul parlement en législateur ordinaire (Martenet, Autonomie, p. 114).
b) Il résulte de ce qui précède que, si les cantons disposent d'une certaine autonomie dans leur organisation, en particulier en ce qu'elle concerne le gouvernement et le pouvoir judiciaire, le droit fédéral, par l'art. 51 al. 1, 1re phr. Cst., leur impose toutefois l'élection directe du parlement. Les cantons ne sont ainsi autorisés à confier les tâches qui relèvent du pouvoir législatif qu'au peuple directement ou à instituer un organe représentatif, qui doit être élu par le peuple. L'art. 51 al. 1, 1re phr., Cst. prohibe dès lors d'autres systèmes de désignation, tels que le tirage au sort.
Les recourants ne contestent pas que Chambres citoyennes prévues par le projet d'initiative populaire litigieux seraient dotées de pouvoirs législatifs. Ils font toutefois valoir que, puisque le projet n'implique pas la suppression du Grand Conseil, le canton reste doté d'un organe répondant aux impératifs démocratiques rappelés au considérant précédant, ce qui serait à leur sens suffisant. En outre, selon eux, les pouvoirs accordés aux Chambres citoyennes seraient largement inférieurs à ceux du Grand Conseil; celles-ci ne pourraient dès lors être assimilées à un parlement au sens de l'art. 51 Cst.
a) Dans sa conception classique, le principe de la séparation des pouvoirs attribue les fonctions législative, exécutive et judiciaire à des organes distincts et indépendants (Neuenschwander, CR-Cst., n. 3 ad art. 169). Parmi les attributions usuellement dévolues aux parlements cantonaux, on trouve en premier lieu la compétence de légiférer, soit de participer à l'adoption, la modification et à l'abrogation des lois, ainsi qu'à la révision de la constitution cantonale (ATF 138 I 196 consid. 4.1; CCST.2020.0007 du 16 juin 2021 consid. 6a/aa; Auer, Staatsrecht, n. 156 et 157; von Wyss, op. cit., n. 12). Ceux-ci disposent également de compétences en matière de finances, d'élection d'autres organes de l'Etat, ainsi que de haute surveillance sur l'activité gouvernementale, administrative ou encore judiciaire (von Wyss, op. cit., n. 11 ss; Auer, Staatsrecht, n. 157ss).
En droit vaudois, le principe de la séparation des pouvoirs est notamment consacré à l'art. 89 Cst-VD, selon lequel les autorités sont organisées selon ce principe, celles-ci comprenant le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Le Grand Conseil exerce en premier lieu le pouvoir législatif (cf. art. 103 al. 1 Cst-VD; pour ses autres attributions, cf. notam. art. 104 à 109 Cst-VD). Le Conseil d'Etat peut également édicter des règles de droit, dans la mesure où la Constitution ou la loi l'y autorisent; il édicte les dispositions nécessaires à l'application des lois et des décrets (art. 120 al. 2 Cst-VD).
b) En l'espèce, aux termes mêmes du projet, l'initiative litigieuse prévoit de doter les Chambres citoyennes d'un "pouvoir législatif", les habilitant à adopter "des lois et des décrets", à l'instar de ce qui est prévu pour le Grand Conseil (cf. art. 103 al. 1 Cst-VD). Les recourants ont d'ailleurs expressément reconnu, dans un courrier du 28 septembre 2022 adressé à la DGAIC, que les Chambres citoyennes constituaient un "organe législatif complémentaire" du parlement cantonal, ce qui est également indiqué dans le titre du projet d'art. 111b Cst. VD.
S'il est vrai que le projet d'initiative ne prévoit pas la suppression du Grand Conseil, il n'en demeure pas moins qu'il attribue aux Chambres citoyennes des pouvoirs jusqu'alors exclusivement exercés par le parlement cantonal, en particulier la compétence d'adopter lois et décrets. Malgré l'attribution d'un pouvoir "décisionnel", les Chambres citoyennes ne revêtent aucune autre fonction que l'on pourrait par exemple rattacher aux pouvoirs exécutifs ou judiciaires. Sur ce point les recourants ont précisé que le pouvoir décisionnel devait être entendu comme la possibilité de prendre des décisions au sein de l'institution, donnant comme exemple la décision d'adopter un texte législatif. Comme il l'a été rappelé ci-dessus, le pouvoir législatif constitue l'attribution principale d'un parlement, de sorte qu'en accordant un tel pouvoir aux Chambres citoyennes, le projet leur octroie des attributions généralement réservées aux parlements cantonaux.
D'un point de vue systématique également, les Chambres citoyennes peuvent être assimilées au parlement cantonal vaudois, l'article projeté suivant immédiatement les dispositions relatives au Grand Conseil, qu'il vise à compléter.
En ce qui concerne ses liens avec le Grand Conseil, le projet d'initiative prévoit de lui ôter la possibilité de se saisir d'une problématique déjà en cours de traitement par une Chambre citoyenne, à tout le moins jusqu'à ce qu'un vote final sur le sujet concerné ait eu lieu. Dans cette mesure, le projet prévoit en réalité une limitation des pouvoirs du Grand Conseil, et ce par un organe à la légitimité démocratique inférieure puisque, bien qu'issu du peuple, il ne serait pas élu par celui-ci. Au surplus, contrairement à ce qu'invoquent les recourants, les Chambres citoyennes, disposeraient d'un pouvoir législatif important puisqu'illimité quant au sujet traité. Par ailleurs, il n'est pas prévu que le Grand Conseil doive obligatoirement se prononcer sur le projet adopté par les Chambres citoyennes, seule la possibilité de le faire étant prévue. Il n'existe ainsi aucune condition d'approbation des textes législatifs votés par une Chambre citoyenne, ce que les recourants admettent. Pour autant que le Grand Conseil décide d'intervenir, toute modification ou tout refus de faire entrer en vigueur le projet devrait en outre réunir 75% des voix. En pratique, cela constitue une réduction significative des pouvoirs du Grand Conseil, qui se voit limité tant en lien avec les sujets dont il peut se saisir, qu'en lien avec la majorité requise pour les votes sur les projets législatifs (ou autres), usuellement inférieure à ce pourcentage (cf. art. 102 de la loi du 8 mai 2007 sur le Grand Conseil, LGC; BLV 171.01). En d'autres termes, l'art. 111b ch. 9 du projet ne permettrait pas au Grand Conseil d'empêcher l'application d'un texte législatif adopté par la Chambre citoyenne, si seulement 38 députés sur 150 soutenaient cette démarche, ce qui est loin de la majorité. Enfin, s'il est vrai que le projet ne dit rien du rang des lois adoptées, comme l'invoquent les recourants, il ne précise pas non plus qu'il s'agirait de textes de rang inférieur à ceux adoptés par le Grand Conseil. Dans la mesure où les mêmes termes sont employés pour désigner les normes adoptées par le Grand Conseil (cf. art. 103 al. 1 Cst-VD), on peut en déduire que les Chambres citoyennes disposeraient, en termes de rang, de compétences équivalentes à celui-ci.
Au vu de ce qui précède, compte tenu de l'étendue des attributions législatives accordées aux Chambres citoyennes, celles-ci doivent être assimilées à un parlement cantonal; le simple fait que le Grand Conseil dispose d'un droit de veto, au demeurant à majorité qualifiée, sur les textes adoptés ne suffit ainsi pas à les soustraire aux exigences claires que la jurisprudence a déduit de l'art. 51 al. 1, 1re phr., Cst. La désignation des membres qui les composent devrait dès lors impérativement être effectuée par le biais d'une élection par le peuple. Le simple fait que les lois adoptées soient ensuite soumises au référendum législatif n'y change rien; les exigences déduites de la notion de "constitution démocratique" figurant à l'art. 51 al. 1, 1re phr., Cst. portent sur le mode de désignation du parlement et non sur le pouvoir de dernier mot du peuple. A défaut de prévoir un mode de désignation conforme à ces exigences, l'autorité intimée pouvait considérer que le projet d'initiative était contraire au droit fédéral.
c) Les recourants invoquent encore les dispositions fédérales et cantonales relatives à la délégation législative, à savoir les art. 164 al. 2 Cst. et 120 al. 2 Cst-VD. Ils en déduisent que le projet d'initiative prévoit en réalité une simple forme de délégation législative du parlement aux Chambres citoyennes.
La création des Chambres citoyennes et leurs attributions ne peuvent toutefois être assimilées à ce cas de figure. En effet, tout d'abord, on parle généralement de délégation législative lorsque le législateur ordinaire transfère une partie de sa compétence au gouvernement (ATF 134 I 322 consid. 2.4; Malinverni/Hottelier/Hertig Randall/Flückiger, op. cit., n. 1631). Ce n'est pas le cas en l'espèce puisqu'il s'agit ici véritablement de la création d'un nouvel organe, venant compléter le parlement et disposant de compétences législatives uniquement. Par ailleurs, comme déjà relevé, le projet d'initiative ne prévoit pas de limitations des attributions des Chambres citoyennes, cantonnées par exemple à l'adoption de normes d'exécution (ATF 134 I 269 consid. 4.2 et les références; TF 2C_33/2018 du 28 juin 2018 consid. 3.2; cf. ég. Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Vol. 1, 3e éd., Berne 2012, ch. 2.5.5.3; CDAP GE.2018.0227 du 22 août 2019 consid. 6b/cc). Il ne prévoit pas non plus de clause de délégation que le parlement devrait adopter, dans une loi formelle, et qui tracerait les grandes lignes de la réglementation (ATF 134 I 322 consid. 2.4 et les références et TF 1C_472/2018 du 25 mars 2019 consid. 5.1; Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., ch. 2.5.5.3). Enfin, des discussions au sein du Conseil d'Etat ne privent pas le Grand Conseil de se saisir d'un objet, contrairement à ce que prévoit le projet.
Le grief invoqué par les recourants doit dès lors être rejeté.
d) Il est vrai enfin, comme le relèvent les recourants, que l'institution du tirage au sort n'est pas totalement étrangère au système suisse puisqu'il est possible pour les cantons d'y recourir dans certains cas de figure, par exemple lorsque deux partis ou candidats obtiennent un nombre identique de voix dans l'optique de les départager, ou encore pour désigner les membres d'une commission parmi des candidats déjà élus par le peuple (cf. Martenet, Autonomie, p. 348-349; cf. par exemple l'art. 6 al. 1 LGC ou, au plan fédéral, les art. 41, 43 et 47 de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques, LDP; RS 161.1). Cela ne suffit toutefois pas à légitimer le recours à cette institution dans le cas d'espèce puisque, s'agissant de la désignation des membres du pouvoir législatif cantonal, la Constitution fédérale exclut le recours au tirage au sort. Leur grief doit ainsi également être rejeté.
Les recourants produisent encore des études qui démontreraient l'utilité et la pertinence démocratique du tirage au sort des autorités législatives. Il n'appartient toutefois pas à la Cour de se prononcer sur l'opportunité de la mise en place d'un tel système pour désigner les membres du parlement cantonal, indépendamment des éventuels avantage qu'il pourrait présenter, par exemple en ce qui concerne la représentation des caractéristiques sociologiques de la population; en l'état, on a vu que le recours à ce système de désignation est contraire au droit supérieur, seul élément sur lequel la Cour est appelée à se prononcer.
e) Compte tenu de ce qui précède, le projet d'initiative tendant à instituer des Chambres citoyennes disposant de pouvoirs législatifs et désignées par tirage au sort ne s'inscrit pas dans les possibilités offertes aux cantons par l'art. 51 al. 1, 1re phr., Cst. La décision entreprise ne prête dès lors pas le flanc à la critique.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision du 23 novembre 2022 qui déclare nul le projet d'initiative "Pour des Chambres citoyennes législatives et représentatives".
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant en principe gratuite (art. 179 al. 1 LEDP applicable selon les art. 188 ss LEDP, cf. CCST.2022.0007 du 16 mars 2023; CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 5 et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 5 et les arrêts cités). Il n'est pas alloué de dépens (art. 179 al. 4 LEDP, applicable également à la procédure recours selon les art. 188 ss LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Conseil d'Etat du 23 novembre 2022 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
Lausanne, le 8 juin 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.