TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 10 août 2023
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, Mme Fabienne Byrde et Mme Mélanie Pasche, juges; M. Jacques Olivier Piguet, juge suppléant; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Requérant
Denis KALACHNIKOV, à Montreux, représenté par Me Nicolas ROUILLER et Me Valentin MARMILLOD, avocats à Lausanne,
Autorités concernées
Département de l'enseignement et de la formation professionnelle (DEF), à Lausanne,
Haute École Spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO), à Delémont,
Ecole Hôtelière de Lausanne (EHL), à Lausanne.
Objet
Contentieux en matière de conflits de compétence
Requête Denis KALACHNIKOV en matière de conflit de compétence dans le cadre d'une affaire pour laquelle tant le Département de l'enseignement et de la formation professionnelle du canton de Vaud (DEF), la Haute École Spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO) que l'École hôtelière de Lausanne (EHL) déclinent leur compétence décisionnelle et refusent de statuer.
Vu les faits suivants:
A. Denis Kalachnikov (ci-après: le requérant), ressortissant roumain né en Russie le 15 mars 2000, est étudiant depuis septembre 2020 en "Bachelor of Science HES-SO in Hospitality Management" auprès de EHL Haute Ecole SA (ci-après: l'EHL). Selon l'attestation d'études établie le 3 septembre 2021, le requérant était régulièrement inscrit au Bachelor semestre 2 pour l'année académique du 21 septembre 2021 au 21 septembre 2022.
B. Le 24 mars 2021, le Conseil d'Etat du Canton de Vaud a décidé d'octroyer la bourgeoisie de la commune d'Ollon, le droit de cité vaudois et la nationalité suisse au requérant.
C. Par courriel du 15 juin 2021, le requérant s'est adressé à l'EHL afin de bénéficier des mêmes frais d'écolage que les autres étudiants suisses à compter du semestre d'automne 2021.
L'EHL, par son département "Finance", lui a répondu le 24 juin 2021 ne pas être en mesure d'ajuster ses frais d'écolage et lui a communiqué l'adresse email de la HES-SO, l'invitant à s'adresser à celle-ci.
Agissant par l'intermédiaire de Me Valentin Marmillod, consulté dans l'intervalle, le requérant s'est adressé le 6 juillet 2021 à la HES-SO, en sollicitant l'adaptation de ses frais d'écolage à la suite de sa naturalisation.
Le 9 juillet 2021, le Rectorat de la HES-SO lui a fait savoir que c'étaient les lignes directrices de la Conférence suisse des directeurs de l'instruction publique (CDIP) qui régissaient les contributions financières des cantons pour les étudiantes et étudiants fréquentant une formation de base type Haute école spécialisée (HES). La HES-SO était uniquement l'intermédiaire, mais c'était le canton concerné qui déterminait s'il prenait en charge ou non les contributions, en fonction des critères fixés dans l'accord intercantonal sur les hautes écoles spécialisées (AHES ou A-HES). La HES-SO n'était dès lors pas compétente en la matière.
Le Rectorat de la HES-SO a maintenu sa position par courriel du 24 août 2021.
Le 14 septembre 2021, le requérant s'est adressé à la Direction générale de l'enseignement supérieur (DGES) afin que ses frais d'écolage soient adaptés et qu'il bénéficie d'un traitement identique aux autres étudiants suisse dès le semestre d'automne 2021.
Dans sa réponse du 18 octobre 2021, la DGES a informé le requérant qu'elle ne pouvait entrer en matière sur sa demande, les cantons n'ayant pas la capacité de déterminer ou de modifier le statut A-HES d'un étudiant, ni au début ni en cours d'études. Les lignes directrices pour la facturation dans le cadre de l'accord intercantonal sur les hautes écoles spécialisées, dans leur version au 30 avril 2021, étaient jointes à cet envoi.
Le requérant a ré-interpellé l'EHL le 11 novembre 2021. Il a déploré la situation dans laquelle il se trouvait, estimant inadmissible que les différentes instances concernées se renvoient sa demande. Il a à nouveau requis, formellement, l'adaptation de ses frais d'écolage et la désignation du Canton de Vaud en tant que "canton débiteur" de sorte qu'il puisse bénéficier d'un traitement identique aux autres étudiants suisses, rétroactivement dès le semestre d'automne 2021. Dans l'hypothèse où l'EHL maintenait qu'elle était incompétente pour traiter de sa requête, il la priait de la transférer à l'entité qu'elle estimait compétente pour en connaître. Il demandait enfin qu'une décision soit rendue, mentionnant toute voie de droit utile pour, le cas échéant, la contester. Il a adressé une copie de son envoi au Rectorat de la HES-SO.
Par courrier du 25 novembre 2021, l'EHL, représentée alors par Me Christian Hodler, a indiqué au requérant qu'il était lié à elle par un contrat de formation de droit privé et que la reconnaissance du statut A-HES ne pouvait pas être de sa compétence, puisqu'une éventuelle réduction des frais d'études devrait être financée par des fonds de droit public.
Le 19 janvier 2022, l'EHL, par son conseil, a encore indiqué au requérant qu'à ses yeux, s'il n'avait pas été possible de lui attribuer un canton de domicile au début de ses études, il était considéré comme un étudiant étranger et devait financer lui-même ses études.
Le requérant s'est à nouveau adressé à l'EHL le 16 février 2022, estimant que sa position violait le principe de l'égalité de traitement et l'informant qu'à défaut de prise de position d'ici au 1er mars 2022, il engagerait une procédure pour déni de justice.
Le 1er mars 2022, en réponse à cette correspondance, l'EHL a indiqué qu'il était selon elle de la seule compétence du Canton de Vaud de rendre une décision susceptible de recours de droit administratif à l'attention du requérant.
Le requérant a ré-interpellé la DGES le 15 mars 2022, au vu de la dernière prise de position de l'EHL, en expliquant que l'EHL déclinait sa compétence à engager une démarche visant à constituer un nouveau "domicile A-HES". Il requérait dès lors l'attribution en sa faveur d'un nouveau "domicile A-HES" et l'adaptation des frais d'écolage y relative, à compter du semestre d'automne 2021. Pour le cas où la DGES n'entendait pas donner une suite favorable à sa requête, il sollicitait qu'une décision motivée mentionnant les voies de droit soit rendue.
Le 31 mars 2022, la DGES a fait savoir au requérant qu'elle allait entreprendre un échange de vues avec l'EHL, en fonction des conclusions duquel elle se réservait de saisir l'instance d'arbitrage de l'accord intercantonal sur les hautes écoles spécialisées (A-HES) afin de définir les compétences décisionnelles relatives au traitement de sa demande.
Le 16 juin 2022, la Cheffe du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (DFJC; désormais: Département de l'enseignement et de la formation professionnelle [DEF]) s'est adressée à l'EHL, pour lui faire savoir que selon le département, la compétence de statuer sur une requête d'un étudiant visant à modifier son domicile A-HES à la suite d'une naturalisation en cours d'études appartenait à l'EHL, auprès de laquelle était immatriculé le requérant. Le DFJC a imparti un délai au 30 juin 2022 à l'EHL pour lui transmettre sa position.
Par courrier du 30 août 2022 au Chef du DEF, l'EHL a indiqué que selon elle, le requérant devait être considéré comme étant immatriculé auprès de la HES-SO. Elle était par ailleurs d'avis qu'elle ne pouvait pas participer à une "procédure générale de conflit de compétence" selon la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), puisque son statut d'entité privée ne l'y autorisait pas, et qu'elle n'avait pas connaissance d'une loi au sens formel contenant une disposition lui accordant le droit de rendre des décisions administratives au sens de la LPA-VD.
Le 4 octobre 2022, la secrétaire générale du DEF a informé le requérant de la réponse de l'EHL. Elle a précisé que lorsqu'un conflit de compétence subsistait après la procédure d'échange de vues prévue par l'art. 7 al. 2 LPA-VD, les parties concernées et les autorités en conflit avaient qualité pour saisir la Cour constitutionnelle.
Dans son courrier du 14 octobre 2022 à la secrétaire générale du DEF, le requérant lui a demandé, dans la continuité de son courrier du 31 mars 2022, qu'elle saisisse dès que possible l'instance d'arbitrage prévue par l'A-HES, tant de la question de compétence que de celle de fond (changement de domicile A-HES en cas de naturalisation de l'étudiant en cours d'étude).
La secrétaire générale du DEF a répondu le 20 octobre 2022 au requérant qu'à la suite de sa correspondance du 31 mars 2022, le DEF s'était renseigné auprès du secrétariat de l'AHES, qui lui avait confirmé que l'instance d'arbitrage ne réglait que les litiges survenant entre les cantons adhérents, ce qui n'était pas le cas en l'espèce. Le DEF n'entendait par ailleurs pas procéder en qualité de requérant dans un conflit de compétence négatif.
D. Le 15 décembre 2022, Denis Kalachnikov, toujours représenté par les avocats Nicolas Rouiller et Valentin Marmillod, a déposé une requête devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal, en concluant sous suite de frais et dépens à ce que celle-ci tranche le conflit de compétence négatif entre le DEF, l'EHL et la HES-SO. Il a exposé en substance que la détermination de l'autorité compétente pour statuer sur une requête d'un étudiant visant à modifier son domicile A-HES à la suite d'une naturalisation en cours d'étude n'était réglée formellement et explicitement ni par l'art. 5 al. 1 let. a A-HES, ni par l'art. 10 des Lignes directrices pour la facturation dans le cadre de l'A-HES, ni par le ch. 4.5.2 du Guide A-HES. Or le principe fondamental de l'égalité de traitement consacré aux art. 3 al. 2 A-HES et 8 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) imposait de combler cette lacune et d'assurer un traitement identique entre tous les étudiants suisses, qu'ils soient suisses de naissance ou naturalisés. Une application analogique de l'art. 5 al. 1 let. a A-HES et du ch. 4.1. § 4 du Guide A-HES permettait à ses yeux de combler cette lacune et d'attribuer un nouveau "domicile A-HES" à compter de sa naturalisation à l'étudiant dont les parents résidaient à l'étranger. Il s'est en outre référé à l'art. 12 al. 2 des Lignes directrices pour la facturation dans le cadre de l'accord intercantonal sur les hautes écoles spécialisées, ainsi qu'à l'art. 14 al. 1 de la Convention d'association entre la HES-SO et l'EHL, estimant que sa requête devait "inévitablement" être traitée par une ou plusieurs des trois entités (EHL, HES-SO, DEF), lesquelles étaient au demeurant toutes trois habilitées à rendre des décisions au sens de l'art. 5 PA.
Dans ses déterminations du 17 janvier 2023, la rectrice de la HES-SO a réaffirmé qu'aucune base légale ne fondait de compétence du Rectorat de la HES-SO, ni en matière de financement de la formation d'un étudiant par un canton, ni relatif à un changement de statut en lien avec l'A-HES. Selon l'art. 10 des lignes directrices pour la facturation dans le cadre de l'A-HES, le canton débiteur était déterminé au début des études au moyen du formulaire pour toute leur durée. La HES-SO se limitait à agir comme intermédiaire dans le cadre des procédures d'immatriculation et transmettait le cas échéant les formulaires remplis par les étudiants aux cantons concernés, qui déterminaient s'ils prenaient en charge ou non les contributions. S'agissant du requérant, son statut était celui d'un étudiant étranger, pour lequel aucun canton n'apporte de contribution, le statut d'un étudiant, au niveau financier, restant celui fixé en début d'études et valable jusqu'à la fin de ses études. La rectrice a noté qu'il pourrait être opportun de solliciter une prise de position de la CDIP, ou de l'informer de la procédure, dès lors qu'elle était susceptible d'être directement concernée par l'issue de la cause en tant qu'entité d'adoption de l'A-HES et responsable de son application.
Le DEF a déposé ses déterminations le 20 janvier 2023, en concluant à ce que la Cour constitutionnelle constate qu'il n'est pas compétent pour statuer sur la requête d'ajustement des frais d'écolage de requérant à la suite de sa naturalisation suisse en avril 2021.
L'EHL a déposé ses déterminations le 2 février 2023, en concluant à ce que la Cour constitutionnelle "tranche les questions posées quant à [sa] saisine" et tienne compte dans toute décision de son absence de statut d'autorité judiciaire administrative ou d'autorité administrative, en tant qu'école privée. En substance, l'EHL s'est référée aux prises de position de l'avocat qu'elle avait mandaté. Elle a par ailleurs affirmé qu'en sa qualité d'école privée, elle n'était pas une autorité administrative vaudoise au sens de l'art. 4 LPA-VD. Sur le fond, elle a répété que la situation au début des études déterminait le statut d'un étudiant pour toute la durée des études.
Par réplique du 13 février 2023, le requérant a maintenu les termes de sa requête du 15 décembre 2022.
A la requête du juge rapporteur, la HES-SO a produit les conventions d'association la liant à l'EHL (en particulier les conventions du 25 novembre 2004, du 24 juin 2013, et celle relative à la période 2021-2024). Elle a joint également les mandats de prestations 2017-2020 du 17 mars 2017 et 2021-2024 du 2 juillet 2021 passés entre elle et l'EHL.
Dans une écriture spontanée du 27 avril 2023, le requérant a relevé que les pièces produites le confortaient dans le bien-fondé de sa démarche visant à être reconnu et immatriculé comme tout autre étudiant suisse.
Considérant en droit:
a) Selon l'art. 136 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle tranche entre autres les conflits de compétence entre autorités (let. c). L'art. 20 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32) précise qu'il s'agit des conflits de compétence opposant:
"a. le Grand Conseil et le Conseil d'Etat;
b. le Grand Conseil et l'Ordre judiciaire;
c. le Conseil d'Etat et l'Ordre judiciaire;
d. sous réserve d'autres dispositions légales, les autorités judiciaires civiles, pénales et administratives;
e. le conseil communal ou général et la municipalité."
L'art. 8 al. 2 LPA-VD prévoit également que les conflits de compétence entre autorités sont réglés par la Cour constitutionnelle conformément à la loi sur la juridiction constitutionnelle.
L'art. 21 LJC dispose qu'avant de saisir la cour, les autorités concernées procèdent à un échange de vues. Quant à l'art. 22 LJC, il prévoit que les personnes concernées et les autorités en conflit ont qualité pour saisir la Cour constitutionnelle.
b) En l'espèce, le requérant a saisi la Cour constitutionnelle pour qu'elle tranche le conflit négatif de compétence opposant l'EHL, la HES-SO et le DEF, qui se sont tour à tour déclarées incompétentes pour statuer sur la demande d'ajustement des frais d'écolage qu'il a présentée à la suite de sa naturalisation suisse en avril 2021.
aa) La HES-SO, qui a été constituée par les Cantons de de Berne, Fribourg, Vaud, Valais, Neuchâtel, Genève et Jura, est régie par la Convention intercantonale du 26 mai 2011 sur la Haute école spécialisée de Suisse occidentale (C-HES-SO; BLV 419.95). Elle est un établissement intercantonal de droit public doté de la personnalité juridique (cf. art. 2 al. 1 C-HES-SO). Elle a pour but de développer et coordonner notamment ses activités de formation et de recherche au sein de ses hautes écoles ainsi que des écoles rattachées par des conventions particulières et de contribuer au développement social, économique et culturel des régions qui la composent (cf. art. 1 al. 2 et 3 C-HES-SO).
L'art. 2 al. 1 C-HES-SO prévoit que la HES-SO peut associer ou intégrer, par conventions particulières, des hautes écoles disposant de statuts spécifiques. De telles conventions ont notamment été conclues avec l'EHL, la dernière portant sur la période 2021-2024 ayant été adoptée les 2 octobre et 19 novembre 2020. Cette association garantit à l'EHL l'exclusivité d'un certain nombre de filières de formation, dont le Bachelor of Science HES-SO en Hôtellerie et professions de l'accueil, ainsi que la reconnaissance par la Confédération des titres délivrés dans ce cadre (cf. art. 8 de la Convention HES-SO/EHL 2021-2024; ég. son préambule). Elle lui permet également de bénéficier d'une subvention publique pour son programme de Bachelor, pour lequel elle reçoit une enveloppe annuelle globale de 21.5 Mios (cf. art. 10 al. 1 de la Convention HES-SO/EHL 2021-2024).
bb) L'accès aux Hautes écoles spécialisées sur le plan intercantonal ainsi que les contributions à fournir aux instances responsables de hautes écoles spécialisées sont réglementés par l'accord intercantonal sur les hautes écoles spécialisées à partir de 2005 du 12 juin 2003 (A-HES; BLV 419.91). Cet accord a pour but de promouvoir l'équilibre des charges entre les cantons de même que le libre accès aux études et vise à optimiser l'offre de formation des hautes écoles spécialisées (cf. art. 1 al. 2). Il pose comme principe qu'il revient au canton de domicile des étudiantes et étudiants de participer aux frais de formation de ceux-ci en versant des contributions aux instances responsables de la Haute école spécialisée ou des Hautes écoles spécialisées concernées (cf. art. 3 al. 1).
L'art. 5 A-HES définit ce qu'il faut entendre par canton de domicile; il a la teneur suivante:
"Est considéré comme canton de domicile:
a. le canton d'origine pour les étudiantes et étudiants de nationalité suisse dont les parents résident à l'étranger ou qui, orphelins de père et de mère, vivent à l'étranger; dans les cas où il y a plusieurs origines cantonales, la plus récente est prise en compte,
b. le canton d'assignation pour les réfugiées ou réfugiés et les apatrides qui ont atteint l'âge de la majorité et qui sont orphelins de père et de mère ou dont les parents résident à l'étranger; est réservée la lettre d,
c. le canton dans lequel se trouve le domicile civil pour les étrangères et étrangers qui ont atteint l'âge de la majorité et qui sont orphelins de père et de mère ou dont les parents résident à l'étranger; est réservée la lettre d,
d. le canton dans lequel les étudiantes et étudiants majeurs ont résidé en permanence pendant deux ans au moins et où ils ont exercé - sans être simultanément en formation - une activité lucrative qui leur a permis d'être financièrement indépendants; la gestion d'un ménage familial et l'accomplissement du service militaire sont également considérés comme activités lucratives,
e. dans tous les autres cas, le canton dans lequel se trouve le domicile civil des parents ou le siège des autorités tutélaires compétentes en dernier lieu, lorsque l'étudiant ou l'étudiante commence ses études."
Cette disposition est complétée par des lignes directrices édictées par la Commission de l'accord intercantonal sur les hautes écoles spécialisées instituée par la Conférence des cantons signataires (cf. art. 12 al. 1 et 3 let. f A-HES) et par un guide méthodologique pour la détermination et la certification du domicile A-HES des étudiant·e·s établi par la HES-SO.
cc) Les hautes écoles de la HES-SO et les écoles rattachées par des conventions particulières ont en charge les missions conférées par l'art. 4 C-HES-SO (cf. art. 39 al. 2 C-HES-SO), en particulier celle de dispenser un enseignement orienté vers la pratique professionnelle, sanctionné par un bachelor ou un master (cf. 4 al. 1 et 2 C-HES-SO). Selon l'art. 47 C-HES-SO, elles doivent prévoir une procédure de réclamation (al. 1); les recours des candidates et candidats et des étudiantes et étudiants sont soumis en première instance à l'autorité compétente selon les dispositions normatives applicables à la haute école (al. 2). Les décisions sur recours peuvent ensuite être attaquées en deuxième instance auprès de la Commission de recours HES-SO (cf. art. 35 al. 1 C-HES-SO; ég. art. 5 du règlement de la Commission intercantonale de recours HESO - RCIR).
Les dispositions cadres relatives aux études menant aux titres de formation de base de Bachelor et de Master délivrés dans les hautes écoles et sites de formation de la HES-SO sont fixées par le règlement sur la formation de base (Bachelor et Master) à la HES-SO arrêté le 2 juin 2020 par le Rectorat de la HES-SO. Ce règlement, qui s'applique à toutes les personnes immatriculées à la HES-SO visant un titre de la formation de base (Bachelor et Master), dispose que c'est la haute école dans laquelle l'étudiant débute ses études qui en assure la gestion académique et administrative (art. 2 al. 1, 2ème phrase).
dd) On constate ainsi que les hautes écoles de la HES-SO et les écoles qui y sont rattachées par conventions particulières, comme c'est le cas de l'EHL, sont soumises au droit intercantonal de la C-HES-SO, qui prévoit des organes intercantonaux (cf. art. 18 ss C-HES-SO) et des voies de droit propres. Or, si la Cour constitutionnelle est compétente pour trancher des conflits de compétence opposant des autorités, son champ d'action est limité aux conflits intra-cantonaux. La requête déposée ne peut dès lors qu'être déclarée irrecevable.
Cela étant, on relèvera néanmoins qu'une analyse des dispositions légales applicables montre que toutes les questions relatives aux frais d'écolage ou taxes d'études ainsi qu'à leur facturation relèvent de la compétence des hautes écoles, qui – on le rappelle – assument la gestion administrative des étudiants (cf. art. 2 al. 1, 2ème phrase, règlement sur la formation de bas de la HES-SO). La Commission de recours HES-SO a du reste eu l'occasion de connaître de litiges portant sur ces questions (cf. Liliane Subilia Rouge, La jurisprudence de la Commission intercantonale de recours de la HES-SO de sa création à ce jour, RDAF 2019 I p. 615 ss, spéc. p. 689 s.). C'est donc dans le cas particulier à l'EHL qu'il appartient de statuer sur la demande d'ajustement des frais d'écolage que le requérant a présentée à la suite de sa naturalisation suisse en avril 2021, étant précisé que cette décision pourra faire l'objet d'une réclamation (cf. art. 47 al. 1 C-HES-SO), ensuite d'un recours à la commission de recours interne à l'école (cf. art. 47 al. 2 C-HES-SO), puis d'un recours à la Commission de recours HES-SO (cf. art. 35 C-HES-SO) et enfin d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral. L'EHL se prévaut par ailleurs en vain de son statut d'organisme de droit privé. Son association à la HES-SO l'habilite en effet à rendre des décisions administratives dans les filières de formation intégrées à l'offre de la HES-SO, ce qui est le cas du "Bachelor of Science HES-SO in Hospitality Management" suivi par le requérant, même si les rapports contractuels des étudiant·e·s avec l'EHL sont eux soumis au droit privé (cf. art. 14 al. 1, 2ème phrase, de la Convention HES-SO/EHL 2021-2024). L'art. 14 de la Convention HES-SO/EHL 2021-2024 concernant le statut des étudiants de ces filières rappelle d'ailleurs les voies de droit prévues par la C-HES-SO (al. 2 et 3). La Commission de recours HES-SO en a jugé pareillement (cf. Liliane Subilia Rouge, op. cit., p. 630).
Pour les motifs qui précèdent, la requête doit être déclarée irrecevable. L'arrêt est rendu sans frais. Vu le sort de la requête, il ne sera pas alloué de dépens au requérant.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête est irrecevable.
II. Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 10 août 2023
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.